CAA59 · Cour administrative d'appel de Douai — 3 mai 2023

Vu la procédure suivante :  
 Procédure contentieuse antérieure :  
 M. A B a demandé au tribunal administratif d'Amiens d'annuler la délibération du 5 février 2020 par laquelle le conseil municipal de Rully a approuvé le plan local d'urbanisme révisé de la commune. 
 Par un jugement n° 2001228 du 15 mars 2022, le tribunal administratif d'Amiens a annulé cette délibération. 
 Procédure devant la cour :  
 Par une requête, enregistrée le 12 mai 2022, la commune de Rully, représentée par la SELURL Phelip, demande à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement ; 
 2°) de rejeter la demande présentée par M. B devant le tribunal administratif ; 
 3°) de mettre à la charge de M. B la somme de 3 000 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 La requête a été communiquée à M. B qui n'a pas produit de mémoire.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le dernier alinéa de l'article R. 222-1 du code de justice administrative dispose : " () les présidents des formations de jugement des cours () peuvent () par ordonnance, rejeter () les requêtes d'appel manifestement dépourvues de fondement. () ". 
 Sur l'objet du litige : 
 2. Par une délibération du 5 février 2020, le conseil municipal de Rully a approuvé le plan local d'urbanisme révisé de la commune. A la demande de M. B, le tribunal administratif d'Amiens a annulé ce plan. La commune de Rully fait appel de ce jugement. 
 Sur l'office du juge d'appel : 
 3. En vertu des dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, il appartient au juge d'appel, saisi d'un jugement par lequel un tribunal administratif a prononcé l'annulation d'un plan local d'urbanisme en retenant plusieurs moyens, de se prononcer sur le bien-fondé de tous les moyens d'annulation retenus au soutien de leur décision par les premiers juges et d'apprécier si l'un au moins de ces moyens justifie la solution d'annulation. Dans ce cas, le juge d'appel n'a pas à examiner les autres moyens de première instance. 
 Sur la régularité de l'avis du commissaire-enquêteur : 
 4. Aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur () établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur () consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. / () ". 
 5. Il résulte de ces dispositions que les conclusions énoncées par le commissaire-enquêteur dans son rapport sont motivées. Si cette règle n'implique pas que le commissaire-enquêteur soit tenu de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête, elle l'oblige néanmoins à indiquer, au moins sommairement, les raisons qui déterminent le sens de cet avis. 
 6. Les inexactitudes, omissions ou insuffisances d'une enquête publique ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d'entraîner l'illégalité de la décision prise à l'issue d'une enquête publique que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative. 
 7. Le commissaire-enquêteur a motivé son avis du 31 janvier 2020 favorable au projet de plan local d'urbanisme de Rully en relevant que " l'enquête publique s'est déroulée conformément à la réglementation ", que " le dossier présenté à l'enquête contient l'essentiel des informations permettant d'apprécier le projet " et que " le public a été parfaitement informé de la tenue de cette enquête, il a pu consulter le dossier, s'exprimer librement pendant toute la durée de l'enquête et être reçu en entretien par le commissaire-enquêteur au cours de trois permanences dont une samedi matin ", " en soulignant le respect, la préoccupation et le souci de la commission d'urbanisme de prendre en compte les demandes et les remarques des intervenants " et en " considérant l'avis que j'ai donné dans le rapport d'enquête sur les observations émises par le public et sur les réponses du pétitionnaire, comme indiqué dans son mémoire de réponse ". 
 8. S'agissant des observations du public, le rapport d'enquête auquel se référait ainsi l'avis du commissaire-enquêteur s'est borné à répondre, en s'appropriant le plus souvent la réponse faite par la commission d'urbanisme, aux six observations présentées lors de l'enquête, qui proposaient de modifier certaines dispositions du règlement ou le classement de certains terrains. 
 9. S'agissant des observations des personnes publiques associées, le rapport d'enquête s'est borné à énoncer, sans porter aucune appréciation, le sens et le motif des avis défavorables émis par la commission départementale de préservation des espaces naturels, la chambre d'agriculture et la direction départementale des territoires, à présenter un compte-rendu des réponses faites par la commune lors d'une réunion de travail du 5 novembre 2019, sans porter aucune appréciation, puis à relever que " la commission d'urbanisme a répondu positivement à la plupart des observations des personnes publiques associées ", sans préciser cette opinion. 
 10. Alors que les avis défavorables mentionnés au point précédent avaient estimé que la prévision de croissance démographique était trop ambitieuse et que le projet de plan révisé entraînait dès lors une consommation excessive d'espaces naturels et agricoles, le commissaire-enquêteur s'est ainsi abstenu de motiver son avis sur le parti d'urbanisme retenu par la commune. 
 11. Dans ces conditions, la motivation des conclusions du commissaire-enquêteur ne répondait pas aux exigences de l'article R. 123-19 du code de l'environnement. Cette irrégularité a pu avoir pour effet de nuire à l'information complète de la population ou avoir été de nature à exercer une influence sur la décision du conseil municipal de Rully. 
 Sur l'équilibre entre le développement urbain et la gestion économe des espaces naturels : 
 12. Aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / 1° L'équilibre entre : / a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; / b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain ; / c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; / () / 6° La protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques ; / () ". 
 13. Cet article reprend des dispositions auparavant codifiées à l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme. Par sa décision n° 2000-436 DC du 7 décembre 2000, le Conseil constitutionnel a jugé que ces dispositions n'étaient pas contraires aux articles 34 et 72 de la Constitution sous réserve qu'elles soient interprétées comme imposant seulement aux auteurs des documents d'urbanisme d'y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu'elles énoncent et que, en conséquence, le juge administratif exerce un simple contrôle de compatibilité entre les règles fixées par ces documents et ces dispositions de l'article L. 121-1 du code l'urbanisme. 
 14. En premier lieu, le plan local d'urbanisme révisé de la commune de Rully a évalué le besoin en logements de la commune sur la base d'une croissance démographique de 1,37 % par an de 2013 à 2035 portant ainsi la population de 730 à 985 habitants, soit une augmentation de 255 habitants nécessitant 120 logements. 
 15. Toutefois, il ressort des pièces du dossier, et notamment des avis de la direction départementale des territoires et de la chambre d'agriculture, que la population de la commune a diminué de 0,46 % par an de 2012 à 2016, que la population de l'intercommunalité a augmenté de 0,8 % par an de 2011 à 2016 et qu'en retenant ce taux de 0,8 % la population de la commune n'augmente que de 138 habitants de 2013 à 2035 soit un besoin d'une cinquantaine de logements. Entre 2015 et 2020, la population recensée par l'INSEE est passée de 724 à 730 habitants. 
 16. En deuxième lieu, le plan local d'urbanisme révisé a évalué à une cinquantaine les logements disponibles dans la trame urbaine au titre des dents creuses, en retenant un taux de rétention foncière de 40 %, de la mutation de résidences secondaires ou de logements vacants et de la division ou transformation de bâtiments existants puis a chiffré à environ 70 le nombre de logements à créer sur des terrains à aménager en retenant une densité moyenne de 12 logements par hectare. 
 17. Toutefois, l'avis de la direction départementale des territoires a préconisé de retenir le taux de rétention foncière de 30 % constaté dans le département de l'Oise et, alors que la commune bénéficie d'un assainissement collectif depuis 2019, une densité de 18 logements par hectare. 
 18. En troisième lieu, le plan local d'urbanisme révisé a réduit, par rapport au plan local d'urbanisme approuvé de 2012, la surface totale des zones urbaines et à urbaniser. 
 19. Toutefois, une grande partie des zones à urbaniser définies par le plan local d'urbanisme approuvé n'a pas été ouverte à l'urbanisation pendant la période d'application de ce plan. La chambre d'agriculture a relevé que la consommation d'espace effective a été d'environ 1,5 hectare dans le plan local d'urbanisme approuvé et que celle projetée par le plan local d'urbanisme révisé atteint plus de 6 hectares, ce qui ne traduit pas une modération de la consommation d'espace. 
 20. Il résulte de ce qui précède que le besoin en logements de la commune de Rully et donc le nombre de logements à créer sur des terrains à aménager et la consommation des espaces naturels et agricoles y afférente ont été manifestement surévalués. 
 21. Dans ces conditions, même si la commune, à la suite de la réunion du 5 novembre 2019, a finalement classé en zone urbaine et non plus en zone à urbaniser les terrains situés près du château d'eau, le plan local d'urbanisme révisé crée un déséquilibre manifeste entre l'objectif du développement urbain et celui de l'utilisation économe des espaces naturels. Les règles qu'il fixe sont donc incompatibles avec les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme. 
 22. Il résulte de tout ce qui précède que l'appelante n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Amiens a annulé la délibération du conseil municipal de Rully du 5 février 2020. 
 Sur les frais exposés et non compris dans les dépens : 
 23. La demande présentée par la commune de Rully, partie perdante, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doit être rejetée. 
 ORDONNE : 
 Article 1er : La requête de la commune de Rully est rejetée. 
 Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à la commune de Rully et à M. A B. 
 Copie de l'ordonnance sera transmise, pour information, à la préfète de l'Oise. 
 Fait à Douai, le 3 mai 2023. 
 Le président de la 1ère chambre, 
                                 Signé: 
 Marc Heinis  
 La République mande et ordonne à la préfète de l'Oise, en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance. 
 Pour expédition conforme, 
 Le greffier en chef, 
 Par délégation, 
 Le greffier, 
 Christine Sire