CAA31 · Cour administrative d'appel de Toulouse — 21 septembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 Le préfet de la Haute-Garonne a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler l'arrêté du maire de Ramonville-Saint-Agne n° 201910-24 du 15 octobre 2019 interdisant l'utilisation de produits phytopharmaceutiques sur le territoire de la commune à une distance inférieure à 150 mètres minimum de tout lieu de vie. 
 Par un jugement n° 1906118 du 26 janvier 2022, le tribunal administratif de Toulouse a annulé l'arrêté précité. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête, enregistrée le 25 mars 2022, la commune de Ramonville-Saint-Agne, représentée par Me Bluteau, demande à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement du 26 janvier 2022 du tribunal administratif de Toulouse ; 
 2°) de rejeter la demande du préfet de la Haute-Garonne au tribunal administratif de Toulouse ; 
 3°) de mettre à la charge de l'État une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que :  
 - contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges, l'arrêté en cause ne contredit pas les mesures de police prises par l'État mais, au contraire, les complètent et les renforcent ; 
 - les premiers juges ont, en outre, à tort dénié l'existence de circonstances locales particulières ; 
 - en effet, en présence d'un danger grave et de telles circonstances, le maire peut faire usage de son pouvoir de police générale pour prendre des mesures plus rigoureuses que celles édictées par l'autorité détenant le pouvoir de police spéciale applicable en l'occurrence ;  
 - or, lors de l'édiction de l'arrêté litigieux, il existait une carence en ce que l'arrêté ministériel du 4 mai 2017 relatif à la mise sur le marché et à l'utilisation des produits phytopharmaceutiques ne prévoyait pas de dispositions destinées à protéger les riverains des zones traitées par ces produits ;  à titre subsidiaire l'intervention du maire peut être justifiée sur le fondement des articles L. 1311-1 et L. 1311-2 du code de la santé publique afin de compléter la réglementation sanitaire nationale par des restrictions locales en vue d'assurer la protection de la santé publique ; 
 - par ailleurs, le danger inhérent à l'utilisation des produits encore autorisés présente bien un caractère grave ; 
 - de plus, des circonstances particulières locales existent, ainsi 40 % de la population de la commune sont des personnes appartenant à des groupes fragiles et elle possède sur son territoire des crèches, des établissements scolaires, des établissements spécialisés accueillant des personnes handicapées et un établissement d'hébergement de personnes âgées dépendantes ; 
 - enfin, la mesure en cause est nécessaire et proportionnée. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code rural et de la pêche maritime ; 
 - le code de la santé publique ; 
 - l'arrêté du 4 mai 2017 relatif à la mise sur le marché et à l'utilisation des produits phytopharmaceutiques et de leurs adjuvants visés à l'article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime ; 
 - le code de justice administrative. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un arrêté du 15 octobre 2019, le maire de la commune de Ramonville-Saint-Agne (Haute-Garonne) a interdit l'utilisation de produits phytopharmaceutiques sur le territoire de la commune à une distance inférieure à 150 mètres minimum de tout lieu de vie. Le préfet de la Haute-Garonne a saisi le tribunal administratif de Toulouse d'une demande tendant à l'annulation de cet arrêté. 
 2. La commune de Ramonville-Saint-Agne relève appel du jugement du 26 janvier 2022 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a annulé l'arrêté précité. 
 3. D'une part et aux termes du dernier alinéa de l'article R. 222-1 du code de justice administrative : " Les présidents des cours administratives d'appel, les premiers vice-présidents des cours et les présidents des formations de jugement des cours, ainsi que les autres magistrats ayant le grade de président désignés à cet effet par le président de la cour peuvent, en outre, par ordonnance, rejeter (), après l'expiration du délai de recours ou, lorsqu'un mémoire complémentaire a été annoncé, après la production de ce mémoire les requêtes d'appel manifestement dépourvues de fondement () ". 
 4. D'autre part, aux termes du premier alinéa de l'article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime : " Les conditions dans lesquelles la mise sur le marché et l'utilisation des produits phytopharmaceutiques et des adjuvants vendus seuls ou en mélange et leur expérimentation sont autorisées, ainsi que les conditions selon lesquelles sont approuvés les substances actives, les coformulants, les phytoprotecteurs et les synergistes contenus dans ces produits, sont définies par le règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/ CEE et 91/414/ CEE du Conseil, et par les dispositions du présent chapitre ". Aux termes de l'article L. 253-7 du même code : " I.- Sans préjudice des missions confiées à l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail et des dispositions de l'article L. 211-1 du code de l'environnement, l'autorité administrative peut, dans l'intérêt de la santé publique ou de l'environnement, prendre toute mesure d'interdiction, de restriction ou de prescription particulière concernant la mise sur le marché, la délivrance, l'utilisation et la détention des produits mentionnés à l'article L. 253-1 du présent code et des semences traitées par ces produits. Elle en informe sans délai le directeur général de l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail. / L'autorité administrative peut interdire ou encadrer l'utilisation des produits phytopharmaceutiques dans des zones particulières, et notamment : / 1° Sans préjudice des mesures prévues à l'article L. 253-7-1, les zones utilisées par le grand public ou par des groupes vulnérables au sens de l'article 3 du règlement (CE) n° 1107/2009 () ". L'article L. 253-7-1 du même code prévoit que : " À l'exclusion des produits à faible risque ou dont le classement ne présente que certaines phrases de risque déterminées par l'autorité administrative : / 1° L'utilisation des produits mentionnés à l'article L. 253-1 est interdite dans les cours de récréation et espaces habituellement fréquentés par les élèves dans l'enceinte des établissements scolaires, dans les espaces habituellement fréquentés par les enfants dans l'enceinte des crèches, des haltes-garderies et des centres de loisirs ainsi que dans les aires de jeux destinées aux enfants dans les parcs, jardins et espaces verts ouverts au public ; / 2° L'utilisation des produits mentionnés au même article L. 253-1 à proximité des lieux mentionnés au 1° du présent article ainsi qu'à proximité des centres hospitaliers et hôpitaux, des établissements de santé privés, des maisons de santé, des maisons de réadaptation fonctionnelle, des établissements qui accueillent ou hébergent des personnes âgées et des établissements qui accueillent des personnes adultes handicapées ou des personnes atteintes de pathologie grave est subordonnée à la mise en place de mesures de protection adaptées telles que des haies, des équipements pour le traitement ou des dates et horaires de traitement permettant d'éviter la présence de personnes vulnérables lors du traitement. Lorsque de telles mesures ne peuvent pas être mises en place, l'autorité administrative détermine une distance minimale adaptée en deçà de laquelle il est interdit d'utiliser ces produits à proximité de ces lieux. () Les conditions d'application du présent article sont fixées par voie réglementaire ". Par ailleurs, le III de l'article L. 253-8 du même code, entré en vigueur le 1er janvier 2020, dispose : " () l'utilisation des produits phytopharmaceutiques à proximité des zones attenantes aux bâtiments habités et aux parties non bâties à usage d'agrément contiguës à ces bâtiments est subordonnée à des mesures de protection des personnes habitant ces lieux. Ces mesures tiennent compte, notamment, des techniques et matériels d'application employés et sont adaptées au contexte topographique, pédoclimatique, environnemental et sanitaire. Les utilisateurs formalisent ces mesures dans une charte d'engagements à l'échelle départementale, après concertation avec les personnes, ou leurs représentants, habitant à proximité des zones susceptibles d'être traitées avec un produit phytopharmaceutique. / Lorsque de telles mesures ne sont pas mises en place, ou dans l'intérêt de la santé publique, l'autorité administrative peut, sans préjudice des missions confiées à l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail, restreindre ou interdire l'utilisation des produits phytopharmaceutiques à proximité des zones définies au premier alinéa du présent III. / Un décret précise les conditions d'application du présent III ". 
 5. Aux termes de l'article R. 253-1 du code rural et de la pêche maritime : " Le ministre chargé de l'agriculture est, sauf disposition contraire, l'autorité compétente mentionnée au 1 de l'article 75 du règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/ CEE et 91/414/ CEE du Conseil, ainsi que l'autorité administrative mentionnée au chapitre III du titre V du livre II du présent code (partie législative) ". L'article R. 253-45 du même code dispose que : " L'autorité administrative mentionnée à l'article L. 253-7 est le ministre chargé de l'agriculture. / Toutefois, lorsque les mesures visées au premier alinéa de l'article L. 253-7 concernent l'utilisation et la détention de produits visés à l'article L. 253-1, elles sont prises par arrêté conjoint des ministres chargés de l'agriculture, de la santé, de l'environnement et de la consommation. " L'article D. 253-45-1 du même code prévoit que : " L'autorité administrative mentionnée au premier alinéa de l'article L. 253-7-1 est le ministre chargé de l'agriculture. / L'autorité administrative mentionnée au troisième alinéa du même article est le préfet du département dans lequel a lieu l'utilisation des produits définis à l'article L. 253-1 ". Et en vertu de l'article 5 de l'arrêté du 4 mai 2017 relatif à la mise sur le marché et à l'utilisation des produits phytopharmaceutiques et de leurs adjuvants visés à l'article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime, " en cas de risque exceptionnel et justifié, l'utilisation des produits peut être restreinte ou interdite par arrêté préfectoral ", ce dernier devant " être soumis dans les plus brefs délais à l'approbation du ministre chargé de l'agriculture ". 
 6 Par ailleurs, aux termes de l'article L. 2122-24 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l'État dans le département, de l'exercice des pouvoirs de police, dans les conditions prévues aux articles L. 2212-1 et suivants ". Aux termes de l'article L. 2212-1 du même code : " Le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l'État dans le département, de la police municipale, de la police rurale et de l'exécution des actes de l'État qui y sont relatifs. " L'article L. 2212-2 du même code précise que : " La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : () / 5° Le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que les incendies, les inondations, les ruptures de digues, les éboulements de terre ou de rochers, les avalanches ou autres accidents naturels, les maladies épidémiques ou contagieuses, les épizooties, de pourvoir d'urgence à toutes les mesures d'assistance et de secours et, s'il y a lieu, de provoquer l'intervention de l'administration supérieure () ". L'article L. 2212-4 de ce code prévoit que : " En cas de danger grave ou imminent, tel que les accidents naturels prévus au 5° de l'article L. 2212-2, le maire prescrit l'exécution des mesures de sûreté exigées par les circonstances. / Il informe d'urgence le représentant de l'État dans le département et lui fait connaître les mesures qu'il a prises ". 
 7. Il résulte de ces dispositions que le législateur a organisé une police spéciale de la mise sur le marché, de la détention et de l'utilisation des produits phytopharmaceutiques, confiée à l'État et dont l'objet est, conformément au droit de l'Union européenne, d'assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine et animale et de l'environnement tout en améliorant la production agricole et de créer un cadre juridique commun pour parvenir à une utilisation des pesticides compatible avec le développement durable, alors que les effets de long terme de ces produits sur la santé restent, en l'état des connaissances scientifiques, incertains. Les produits phytopharmaceutiques font l'objet d'une procédure d'autorisation de mise sur le marché, délivrée par l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail, s'il est démontré, à l'issue d'une évaluation indépendante, que ces produits n'ont pas d'effet nocif immédiat ou différé sur la santé humaine. Il appartient ensuite au ministre chargé de l'agriculture ainsi que, le cas échéant, aux ministres chargés de la santé, de l'environnement et de la consommation, éclairés par l'avis scientifique de l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail, de prendre les mesures d'interdiction ou de limitation de l'utilisation de ces produits qui s'avèrent nécessaires à la protection de la santé publique et de l'environnement, en particulier dans les zones où sont présentes des personnes vulnérables. L'autorité préfectorale est également chargée, au niveau local et dans le cadre fixé au niveau national, d'une part, de fixer les distances minimales d'utilisation des produits phytopharmaceutiques à proximité de certains lieux accueillant des personnes vulnérables, d'autre part, d'approuver les chartes d'engagements d'utilisateurs formalisant des mesures de protection des riverains de zones d'utilisation des produits et, enfin, en cas de risque exceptionnel et justifié, de prendre toute mesure d'interdiction ou de restriction de l'utilisation des produits phytopharmaceutiques nécessaire à la préservation de la santé publique et de l'environnement, avec une approbation dans les plus brefs délais du ministre chargé de l'agriculture. Dans ces conditions, si les articles L. 2212-1 et L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales habilitent le maire à prendre, pour la commune, les mesures de police générale nécessaires au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, celui-ci ne peut légalement user de cette compétence pour édicter une réglementation portant sur les conditions générales d'utilisation des produits phytopharmaceutiques qu'il appartient aux seules autorités de l'État de prendre. 
 8. L'arrêté annulé par les premiers juges interdisait 1'utilisation de produits phytopharmaceutiques sur le territoire de la commune de Ramonville-Saint-Agne " à une distance inférieure à 150 mètres de tout lieu de vie ". Ainsi que l'a relevé le tribunal, le maire a, ce faisant, édicté des mesures réglementaires à caractère général de nature à porter atteinte aux pouvoirs de police spéciale des produits phytopharmaceutiques conférés aux seules autorités de l'État. Cette mesure ne pouvait être fondée sur ses pouvoirs de police générale, malgré l'absence de mesure de protection des riverains des zones traitées dans l'arrêté du 4 mai 2017 relatif à la mise sur le marché et à l'utilisation des produits phytopharmaceutiques et de leurs adjuvants visés à l'article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime. Elle ne pouvait pas davantage être fondée, pour les mêmes motifs que ceux exposés au point précédent, sur les articles L. 1311-1 et L. 1311-2 du code de la santé publique. Si la commune de Ramonville-Saint-Agne, qui n'a pas produit en première instance, invoque, dans sa requête d'appel, l'existence d'un péril grave et imminent et de circonstances locales particulières, ces éléments ne sont, en tout état de cause, pas établis par les pièces du dossier et notamment pas par la seule présence sur le territoire de la commune d'établissements scolaires ou d'un établissement d'hébergement de personnes âgées dépendantes.  
 9. Il résulte de ce qui précède que la requête de la commune de Ramonville-Saint-Agne, qui est manifestement dépourvue de fondement, ne peut qu'être rejetée, tant dans ses conclusions à fin d'annulation du jugement attaqué que, par voie de conséquence, dans ses conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, en application des dispositions précitées de l'article R. 222-1 du code de justice administrative.  
 ORDONNE : 
 Article 1er : La requête de la commune de Ramonville-Saint-Agne est rejetée. 
 Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à la commune de Ramonville-Saint-Agne et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire. Copie en sera adressée pour information au préfet de la Haute-Garonne. 
 Fait à Toulouse, le 21 septembre 2022.  
 Le président de la 3ème chambre, 
 Éric Rey-Bèthbéder 
 La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance. 
 No 22TL20842