CAA78 · Cour administrative d'appel de Versailles — 30 juin 2023

Vu la procédure suivante :  
 I. Par un mémoire, enregistré le 16 septembre 2022, la société PPG AC France, représentée par Me Grinfogel, avocat, demande à la Cour, en application de l'article 23-1 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 et à l'appui de sa requête, enregistrée sous le n° 22VE00793, tendant à l'annulation du jugement n° 1909639 du 1er février 2022 par lequel le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a ramené la sanction prononcée à son encontre par le ministre de la transition écologique et solidaire par une décision du 21 juin 2019 à un montant de 507 801,5 euros, de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de l'article L. 541-10-11 du code de l'environnement dans sa version antérieure à la loi n° 2020-105 du 10 février 2020, de l'article L. 541-9-5 du code de l'environnement issu de la recodification de l'article L. 541-10-11 opérée par la loi n° 2020-105 du 10 février 2020, puis modifié par la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, de l'article L. 541-10 II du code de l'environnement dans sa version antérieure à l'entrée en vigueur de la loi n°2020-105 du 10 février 2020 et, enfin, de l'article L. 541-10 I et II du code de l'environnement dans sa rédaction postérieure à la loi n° 2020-105.  
 Elle soutient que ces dispositions, applicables au litige, méconnaissent l'article 8 de la déclaration des droits de l'Homme et du citoyen, le principe d'égalité devant les charges publiques, le principe d'égalité devant la loi pénale, l'article 34 de la Constitution et le principe du respect des droits de la défense.  
 Ce mémoire a été communiqué le 20 septembre 2022 au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, qui n'a pas produit sur ce point de mémoire en défense ou d'observations. 
 II. Par un mémoire, enregistré le 16 septembre 2022, la société Cromology services, représentée par Me Grinfogel, avocat, demande à la Cour, en application de l'article 23-1 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 et à l'appui de sa requête, enregistrée sous le n° 22VE00794, tendant à l'annulation du jugement n° 1909636 du 1er février 2022 par lequel le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a ramené la sanction prononcée à son encontre par le ministre de la transition écologique et solidaire par une décision du 21 juin 2019 à un montant de 281 347 euros, de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de l'article L. 541-10-11 du code de l'environnement dans sa version antérieure à la loi n° 2020-105 du 10 février 2020, de l'article L. 541-9-5 du code de l'environnement issu de la recodification de l'article L. 541-10-11 opérée par la loi n° 2020-105 du 10 février 2020, puis modifié par la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, de l'article L. 541-10 II du code de l'environnement dans sa version antérieure à l'entrée en vigueur de la loi n° 2020-105 du 10 février 2020 et, enfin, de l'article L. 541-10 I et II du code de l'environnement dans sa rédaction postérieure à la loi n° 2020-105 du 10 février 2020.  
 Elle soutient que ces dispositions, applicables au litige, méconnaissent l'article 8 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen, le principe d'égalité devant les charges publiques, le principe d'égalité devant la loi pénale, l'article 34 de la Constitution et le principe du respect des droits de la défense.  
 Ce mémoire a été communiqué le 20 septembre 2022 au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, qui n'a pas produit sur ce point de mémoire en défense ou d'observations. 
 Vu les autres pièces des dossiers. 
 Vu : 
 - la Constitution, notamment son article 61-1 ; 
 - l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ; 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de justice administrative. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Les demandes de transmission d'une question prioritaire de constitutionnalité contenues dans les instances enregistrées sous les nos 22VE00793 et 22VE00794, présentées pour les sociétés PPG AC France et Cromology services, appellent à trancher les mêmes questions et ont fait l'objet d'une instruction commune. Par suite, il y a lieu de joindre ces demandes pour statuer par une seule ordonnance.  
 2. Il résulte des dispositions combinées des premiers alinéas des articles 23-1 et 23-2 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, que la cour administrative d'appel, saisie d'un moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution présenté dans un écrit distinct et motivé, statue sans délai par une décision motivée sur la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d'Etat et procède à cette transmission si est remplie la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances et que la question ne soit pas dépourvue de caractère sérieux. Le second alinéa de l'article 23-2 de la même ordonnance précise que : " En tout état de cause, la juridiction doit, lorsqu'elle est saisie de moyens contestant la conformité d'une disposition législative, d'une part, aux droits et libertés garantis par la Constitution et, d'autre part, aux engagements internationaux de la France, se prononcer par priorité sur la transmission de la question de constitutionnalité au Conseil d'Etat () ". 
 Sur la conformité à la Constitution de l'article L. 541-10-11 du code de l'environnement dans sa version issue de l'article 124 de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 antérieure à l'entrée en vigueur de la loi n° 2020-105 du 10 février 2020 : 
 3. Aux termes de l'article L. 541-10-11 du code de l'environnement dans sa version issue de l'article 124 de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016, applicable à la décision attaquée du 21 juin 2019 : " En cas d'inobservation d'une prescription définie par la présente section ou les textes réglementaires pris pour son application, le ministre chargé de l'environnement avise la personne intéressée des faits qui lui sont reprochés et de la sanction qu'elle encourt. La personne intéressée est mise à même de présenter ses observations, écrites ou orales, dans le délai d'un mois, le cas échéant, assistée d'un conseil ou représentée par un mandataire de son choix. Au terme de cette procédure, le ministre chargé de l'environnement peut, par une décision motivée qui indique les voies et délais de recours, prononcer une amende administrative dont le montant tient compte de la gravité des manquements constatés et des avantages qui en sont retirés. Ce montant ne peut excéder, par unité ou par tonne de produit concerné, 1 500 € pour une personne physique et 7 500 € pour une personne morale. La décision mentionne le délai et les modalités de paiement de l'amende. Les sanctions administratives mentionnées au présent article sont recouvrées comme des créances étrangères à l'impôt et au domaine. " 
 4. Cette disposition est applicable au présent litige. Si le Conseil constitutionnel s'est déjà prononcé, par une décision n° 2016-737 DC sur la conformité à la Constitution de certaines dispositions des articles 2, 11, 24, 29, 76, 77, 78, 79, 95, 125 et 138 de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, celle des dispositions de l'article 124 de cette loi, qui créent l'article L. 541-10-11 du code de l'environnement, n'a pas été contestée devant le Conseil constitutionnel, ni n'a été soulevée d'office lors de l'examen de la loi. Dès lors, cette disposition n'a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel. En outre, le moyen tiré de ce qu'elle porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution, et notamment à l'article 8 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen qui dispose que " La Loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires, et nul ne peut être puni qu'en vertu d'une Loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée ", pose une question qui n'est pas dépourvue de caractère sérieux. Ainsi, il y a lieu de transmettre au Conseil d'Etat cette question prioritaire de constitutionnalité. 
 Sur la conformité à la Constitution de l'article L. 541-9-5 du code de l'environnement dans sa version modifiée par la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 : 
 5. Aux termes de l'article L. 541-9-5 du code de l'environnement, dans sa version actuellement en vigueur issue de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 : " En cas d'inobservation d'une prescription définie à la présente section, le ministre chargé de l'environnement avise la personne intéressée des faits qui lui sont reprochés et de la sanction qu'elle encourt. La personne intéressée est mise à même de présenter ses observations, écrites ou orales, dans un délai d'un mois et peut être, le cas échéant, assistée d'un conseil ou représentée par un mandataire de son choix. / Au terme de cette procédure, le ministre chargé de l'environnement peut, par une décision motivée qui indique les voies et délais de recours, prononcer une amende administrative dont le montant tient compte de la gravité des manquements constatés et des avantages qui en sont retirés. Ce montant ne peut excéder, par unité ou par tonne de produit concerné, 1 500 € pour une personne physique et 7 500 € pour une personne morale. La décision mentionne le délai et les modalités de paiement de l'amende. Le ministre chargé de l'environnement peut également, dans les mêmes conditions, ordonner le paiement d'une astreinte journalière au plus égale à 20 000 € à compter d'une date fixée par la décision jusqu'à ce qu'il ait été satisfait aux mesures prescrites. / Lorsque le manquement concerne l'inobservation de l'obligation de responsabilité élargie du producteur prévue à l'article L. 541-10, les montants mentionnés au deuxième alinéa du présent article sont déterminés en tenant compte, d'une part, de la quantité annuelle moyenne estimée de produits mis sur le marché par le producteur rapportée à la durée du manquement et, d'autre part, de la contribution financière unitaire maximale établie par les éco-organismes agréés de la filière concernée et, le cas échéant, des coûts de gestion des déchets supportés par les systèmes individuels agréés sur la même filière. / Outre le montant mentionné au deuxième alinéa du présent article, lorsqu'une personne soumise au principe de responsabilité élargie du producteur en application de l'article L. 541-10 n'est pas inscrite sur un registre de suivi mis en place par l'établissement public défini à l'article L. 131-3, qu'elle ne l'a pas renseigné, qu'elle a fourni des données erronées ou qu'elle n'a pas fait apparaître parmi ses mentions obligatoires, sur des supports définis par voie règlementaire, l'identifiant unique mentionné au dernier alinéa de l'article L. 541-10-13, le ministre chargé de l'environnement peut ordonner le paiement d'une amende administrative au plus égale à 30 000 €. La décision mentionne le délai et les modalités de paiement de l'amende administrative. / Les sanctions définies au présent article ne s'appliquent pas aux mesures prévues aux articles L. 541-9-1 à L. 541-9-3 dont les sanctions sont définies à l'article L. 541-9-4 ainsi qu'aux prescriptions applicables aux éco-organismes et systèmes individuels mis en place en application de l'article L. 541-10 dont les sanctions sont définies à l'article L. 541-9-6 ". 
 6. Cette disposition législative, entrée en vigueur après la date à laquelle l'infraction a été commise, accorde désormais au ministre chargé de l'environnement la possibilité d'ordonner en plus de la sanction administrative tirée du manquement à l'obligation de responsabilité élargie du producteur, une astreinte journalière au plus égale à 20 000 euros à compter d'une date fixée par cette décision, jusqu'à ce qu'il ait été satisfait aux mesures prescrites. Les dispositions énoncées par l'article L. 541-9-5 du code de l'environnement, dans sa version modifiée par la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 n'instaure donc pas une loi nouvelle plus douce. Par suite, elles ne sont pas applicables au litige se rapportant à des sanctions infligées le 21 juin 2019, avant son entrée en vigueur. Il n'y a donc pas lieu de transmettre cette question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d'Etat.  
 Sur la conformité à la Constitution de l'article L. 541-10 II du code de l'environnement dans sa version antérieure à l'entrée en vigueur de la loi n° 2020-105 du 10 février 2020 : 
 7. Aux termes de l'article L. 541-10 II du code de l'environnement dans sa version antérieure à l'entrée en vigueur de la loi n° 2020-105 du 10 février 2020 : " En application du principe de responsabilité élargie du producteur, il peut être fait obligation aux producteurs, importateurs et distributeurs de ces produits ou des éléments et matériaux entrant dans leur fabrication de pourvoir ou de contribuer à la prévention et à la gestion des déchets qui en proviennent. Les producteurs, importateurs et distributeurs, auxquels l'obligation susvisée est imposée par les dispositions de la présente section et sous réserve desdites dispositions, s'acquittent de leur obligation en mettant en place des systèmes individuels de collecte et de traitement des déchets issus de leurs produits ou en mettant en place collectivement des éco-organismes, organismes auxquels ils versent une contribution financière et transfèrent leur obligation et dont ils assurent la gouvernance. Un producteur, un importateur ou un distributeur qui a mis en place un système individuel de collecte et de traitement des déchets approuvé ou un éco-organisme agréé, lorsqu'il pourvoit à la gestion des déchets en application du II du présent article, est détenteur de ces déchets au sens du présent chapitre. Les systèmes individuels qui sont approuvés par l'Etat le sont pour une durée maximale de six ans renouvelable, si les producteurs, importateurs ou distributeurs qui les mettent en place établissent qu'ils disposent des capacités techniques et financières pour répondre aux exigences d'un cahier des charges, fixé par arrêté interministériel et après avis de l'instance représentative des parties prenantes de la filière. Les éco-organismes sont agréés par l'Etat pour une durée maximale de six ans renouvelable s'ils établissent qu'ils disposent des capacités techniques et financières pour répondre aux exigences d'un cahier des charges, fixé par arrêté interministériel, et après avis de l'instance représentative des parties prenantes de la filière. Les cahiers des charges des éco-organismes prévoient notamment : 1° Les missions de ces organismes, incluant la communication relative à la prévention et à la gestion des déchets, dont la contribution financière aux actions de communication inter-filières menées par les pouvoirs publics. Le montant, le plafond et les modalités de recouvrement de cette contribution financière sont déterminés par le cahier des charges ; 2° Que les contributions perçues par ceux-ci et les produits financiers qu'elles génèrent sont utilisés dans leur intégralité pour ces missions ; 3° Que les éco-organismes ne poursuivent pas de but lucratif pour ces missions ; 4° Les conditions et limites dans lesquelles est favorisé le recours aux entreprises solidaires d'utilité sociale agréées en application de l'article L. 3332-17-1 du code du travail ; 5° Les conditions et limites dans lesquelles sont favorisés la prévention des déchets et leur gestion à proximité des points de production, ainsi que les emplois et investissements induits par ces activités ; 6° Les décisions que l'éco-organisme ne peut prendre qu'après avoir recueilli l'avis de l'instance représentative des parties prenantes de la filière, dont les campagnes de communication grand public de portée nationale ; 7° Les conditions et limites dans lesquelles est mise à disposition une partie des déchets pour leur réutilisation ou celle de leurs pièces détachées ; 8° Les conditions dans lesquelles sont encouragées les démarches d'ouverture des données relatives au volume et à la localisation des matières issues du traitement des déchets et disponibles pour une substitution matière ; 9° Les conditions dans lesquelles ces organismes ont l'obligation de transmettre aux conseils régionaux les informations dont ils disposent sur les quantités de déchets soumis à responsabilité élargie du producteur déclarés sur leur territoire ; 10° Que les éco-organismes doivent respecter les objectifs fixés par les plans de prévention et de gestion des déchets prévus aux articles L. 541-11 à L. 541-14 et les schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires mentionnés aux articles L. 4251-1 à L. 4251-11 du code général des collectivités territoriales ; 11° Les objectifs liés à la contribution des éco-organismes à la mise en place de dispositifs de consigne pour recyclage et réemploi. Les cahiers des charges peuvent prévoir, selon les filières, la mise en place par l'éco-organisme d'incitations financières définies en concertation avec les parties prenantes, à la prévention des déchets et à leur gestion à proximité des points de production. Les éco-organismes agréés sont soumis au censeur d'Etat prévu à l'article 46 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l'environnement. Les missions et modalités de désignation de ce censeur d'Etat sont fixées par décret. Dans les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution, les cahiers des charges des éco-organismes peuvent être adaptés aux spécificités de ces territoires. Ils prévoient un soutien financier spécifique pour le développement de la filière de collecte, de tri et de traitement des emballages ménagers et des papiers graphiques, qui vient en sus des aides à la tonne versées aux collectivités territoriales, la possibilité pour les éco-organismes de pourvoir temporairement à la gestion des déchets d'emballages ménagers dans les collectivités territoriales en difficulté financière qui en font la demande et l'obligation de proposer à la collectivité territoriale une option spécifique de reprise de l'ensemble des déchets d'emballages ménagers. Dans la perspective de soutenir une même filière de traitement de proximité, ils peuvent également prévoir la mutualisation de la gestion de certains types de déchets, ainsi que des instances de coordination entre organismes. " 
 8. Les sociétés PPG AC France et Cromology services soutiennent que l'article L. 541-10 II du code de l'environnement, dans sa version antérieure à l'entrée en vigueur de la loi n° 2020-105 du 10 février 2020, est contraire au principe d'égalité devant la loi pénale et au principe du respect des droits de la défense. Le système individuel de collecte des déchets applicable aux sociétés qui n'ont pas souscrit à un système collectif, mis en place par cette loi, ne porte pas atteinte au principe d'égalité dès lors qu'il n'existe pas de différence de traitement au niveau du régime de sanction applicable entre les différents producteurs de déchets. En outre, la procédure de délivrance des agréments aux éco-organismes pour qu'ils puissent se substituer aux producteurs de déchets dans la collecte et le traitement de ces derniers ne porte pas atteinte au principe constitutionnel du respect des droits de la défense, dès lors que le défaut de délivrance d'un agrément n'a pas le caractère d'une sanction suffisamment grave pour le producteur intéressé. Au surplus, si le législateur a délégué au pouvoir réglementaire la détermination du cahier des charges devant être respecté par les producteurs de déchets, les requérants n'expliquent pas en quoi cette délégation entacherait ces dispositions d'une incompétence négative. Ces dispositions ne portent donc pas atteinte, de façon spécifique, à ces principes que la Constitution garantit. Par suite, les questions soulevées tirées de ce que l'article L. 541-10 II du code de l'environnement, dans sa version antérieure à la loi n° 2020-105 du 10 février 2020, porterait atteinte au principe d'égalité devant la loi pénale et au principe du respect des droits de la défense ne présente pas un caractère sérieux. Il n'y a donc pas lieu de transmettre cette question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d'Etat.  
 Sur la conformité à la Constitution de l'article L. 541-10 I et II du code de l'environnement dans sa rédaction postérieure à la loi n° 2020-105 : 
 9. Les sociétés PPG AC France et Cromology services soutiennent que L. 541-10 I et II du code de l'environnement, dans sa rédaction postérieure à la loi n° 2020-105, est contraire au principe d'égalité devant la loi pénale et au principe du respect des droits de la défense. Pour les mêmes motifs que ceux évoqués au point 8 de la présente ordonnance, la question soulevée tirée de ce que l'article L. 541-10 I et II du code de l'environnement, dans sa rédaction postérieure à la loi n° 2020-105, porterait atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution, ne présente pas un caractère sérieux. Il n'y a donc pas lieu de transmettre cette question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d'Etat.  
 ORDONNE : 
 Article 1er : La question de la conformité à la Constitution de l'article L. 541-10-11 du code de l'environnement dans sa version antérieure à la loi n° 2020-105 du 10 février 2020 est transmise au Conseil d'Etat. 
 Article 2 : Il est sursis à statuer sur les requêtes n° 22VE00793 et n° 22VE00794 jusqu'à la réception de la décision du Conseil d'Etat ou, s'il est saisi, jusqu'à ce que le Conseil constitutionnel ait tranché la question de constitutionnalité ainsi soulevée. 
 Article 3 : Il n'y a pas lieu de transmettre au Conseil d'Etat les questions portant sur la conformité à la Constitution de l'article L. 541-9-5 du code de l'environnement dans sa version modifiée par la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021, de l'article L. 541-10 II du code de l'environnement dans sa version antérieure à l'entrée en vigueur de la loi n° 2020-105 du 10 février 2020 et de l'article L. 541-10 I et II du code de l'environnement dans sa rédaction postérieure à la loi n° 2020-105 du 10 février 2020. 
 Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à la société PPG AC France, à la société Cromology services, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, et au président de la section du contentieux du Conseil d'Etat.  
 Fait à Versailles, le 30 juin 2023. 
 Le premier vice-président de la Cour, 
 président de la 2ème chambre, 
 B. EVEN 
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière,