CAA78 · Cour administrative d'appel de Versailles — 15 novembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. B C a demandé au tribunal administratif de Versailles d'annuler la délibération n° 2019-06-29-1546 du 29 juin 2019 par laquelle l'établissement public territorial du Grand-Orly Seine Bièvre a approuvé la modification du plan local d'urbanisme de la commune de Savigny-sur-Orge. 
 Par un jugement n° 1907223 du 2 juillet 2021, le tribunal administratif de Versailles a rejeté cette demande. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 12 avril 2022, 27 août et 25 septembre 2023, M. C, représenté par Me Pinto, avocate, demande à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement ; 
 2°) d'annuler ces délibérations ; 
 3°) de mettre à la charge de l'établissement public territorial du Grand-Orly Seine Bièvre la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 S'agissant de la régularité du jugement : 
 - celui-ci n'est pas signé ; 
 - il est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que les premiers juges ont refusé de prendre en compte la demande de vote à bulletin secret de la délibération du 24 juin 2019 ; 
 - il est entaché d'une seconde erreur manifeste d'appréciation en ayant considéré que la différence entre la délibération mise aux voix par le maire et les documents de note de synthèse et de projet de délibération en vue de l'adoption de la délibération du 24 juin 2019 était sans incidence ; 
 - il est entaché d'une erreur de droit en considérant que l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales était inapplicable en l'espèce ;  
 - il est entaché d'une seconde erreur de droit tirée de la méconnaissance du règlement intérieur et de la charte de gouvernance de l'EPT Grand-Orly Seine Bièvre dans la procédure d'adoption de la délibération du 29 juin 2019 ; 
 S'agissant du bien-fondé du jugement, elle s'en rapporte à ses écritures de première instance selon lesquelles :  
 - l'enquête publique est irrégulière dès lors, d'une part, qu'elle n'a pas pu être menée de manière impartiale par M. A D, qui exerce une activité d'économiste de la construction, laquelle n'a pas été mentionnée lors de sa désignation, et qui l'a placé dans une situation de conflit d'intérêts l'incitant à favoriser les constructions sur le territoire de la commune, ainsi qu'en atteste le comportement qu'a eu l'intéressé au cours de l'enquête, et que, d'autre part, elle a méconnu les dispositions des articles L. 123-12 et L. 123-13 du code de l'environnement puisque, outre le fait que l'avis d'Île-de-France mobilités, en date du 7 mai 2019, n'a jamais été porté à la connaissance du public pour les deux derniers jours de l'enquête publique, le commissaire enquêteur n'a accepté de communiquer au public un courrier de la préfète de l'Essonne en date du 20 décembre 2017 expliquant l'objectif d'intégration des dispositions de l'arrêté de carence du 19 décembre 2017 concernant la production de logements sociaux dans tous les programmes immobiliers, élargies à toutes les zones urbaines, qu'à quelques heures de la clôture de l'enquête ; 
 - la délibération du conseil municipal de la commune de Savigny-sur-Orge du 24 juin 2019 est entachée d'illégalité dès lors que le vote au scrutin secret a été refusé par le maire en méconnaissance de l'article L. 2121-21 du code général des collectivités territoriales et que le maire n'a pas fait une présentation sincère aux élus de l'objet de leur vote, ceux-ci n'ayant donné acte que du bilan de l'enquête sans émettre un avis favorable sur le projet de modification du plan local d'urbanisme, en méconnaissance de leur droit à l'information consacré aux articles L. 2121-22 et L. 2121-23 du même code ; 
 - la délibération du 29 juin 2019 de l'EPT du Grand-Orly Seine Bièvre a méconnu le délai de convocation prévu à l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales dès lors que suite au report, faute de quorum, de la séance du 25 juin 2019, la réunion du 29 juin 2019 s'est tenue sans que le maire fasse état de la situation d'urgence et que le conseil territorial ne se prononce sur celle-ci ; 
 - elle a été prise en méconnaissance du préambule du règlement intérieur du conseil territorial, qui impose une charte de gouvernance et dont l'article 5 prévoit de ne pas imposer à une commune un projet dont l'impact concernerait principalement son territoire sans son accord, de même que de sa pratique puisque le conseil municipal de la commune de Savigny-sur-Orge n'a pas approuvé au préalable la modification de son plan local d'urbanisme, se contentant, lors de la séance du 24 juin 2019, de donner acte des conclusions de l'enquête publique ; 
 - elle a méconnu l'article 17 du règlement intérieur qui prévoit que " le président appelle successivement tous les dossiers figurant à l'ordre du jour, dès lors que les points 121 et 122 de l'ordre du jour du conseil territorial du 29 juin 2019 ont fait l'objet d'un vote groupé ; 
 - le rapport de présentation modifié, qui contient des informations erronées et incomplètes ne permet pas d'atteindre le taux de 25 % de logements sociaux à la fin de l'année 2025 prévu par les articles L. 302-5 et L. 302-8 du code la construction et de l'habitation ; 
 - la procédure de modification prévue à l'article L. 123-12 du code de l'urbanisme est irrégulière dès lors que la construction de 21,8 % de logements supplémentaires porte gravement atteinte à l'économie du projet d'aménagement et de développement durables ;  
 - le règlement du plan local d'urbanisme interdit dans toutes les zones l'habitat caravane ce qui discrimine les gens du voyage en méconnaissance de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 28 août 2023, l'établissement public territorial du Grand-Orly Seine Bièvre, représenté par Me Lherminier, avocat, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. C la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative en faisant valoir que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 30 août 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 30 septembre 2023. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales 
 - le code de justice administrative. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par délibération en date du 20 juin 2018, le conseil municipal de la commune de Savigny-sur-Orge a demandé à l'établissement public territorial du Grand-Orly Seine Bièvre, qui exerce depuis le 1er janvier 2016 la compétence en matière de modification des documents d'urbanisme sur le territoire communal, d'engager la procédure de modification n° 1 de son plan local d'urbanisme. Après enquête publique, le conseil municipal de Savigny-sur-Orge a, par une délibération du 24 juin 2019, donné un avis favorable à ce projet de modification de son plan local d'urbanisme et demandé à l'établissement public territorial du Grand-Orly Seine Bièvre de l'approuver. Par la présente requête, M. C relève appel du jugement du 2 juin 2021 par lequel le tribunal administratif de Versailles a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 29 juin 2019 par laquelle l'établissement public territorial Grand-Orly Seine Bièvre a procédé à l'approbation du plan local d'urbanisme modifié de la commune de Savigny-sur-Orge. 
 2. Aux termes de l'article R. 222-1 du code de justice administrative : " () les présidents de formation de jugement des tribunaux et des cours () peuvent, par ordonnance : ()/() 5° Statuer sur les requêtes qui ne présentent plus à juger de questions autres que la condamnation prévue à l'article L. 761-1 ou la charge des dépens () les présidents des formations de jugement des cours () peuvent, en outre, par ordonnance, rejeter () les requêtes dirigées contre des ordonnances prises en application des 1° à 5° du présent article ainsi que, après l'expiration du délai de recours ou, lorsqu'un mémoire complémentaire a été annoncé, après la production de ce mémoire les requêtes d'appel manifestement dépourvues de fondement () ". 
 Sur la régularité du jugement attaqué : 
 3. D'une part, aux termes de l'article R. 741-7 du code de justice administrative : " Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience ". Il ressort des pièces du dossier que le jugement attaqué a été signé conformément à ces prescriptions. La circonstance que l'ampliation du jugement qui a été notifiée à M. C ne comporte pas ces signatures est sans incidence sur la régularité de ce jugement.  
 4. D'autre part, hormis dans le cas où le juge de première instance a méconnu les règles de compétence, de forme ou de procédure qui s'imposaient à lui et a ainsi entaché son jugement d'une irrégularité, il appartient au juge d'appel, non d'apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels le juge de première instance s'est prononcé sur les moyens qui lui étaient soumis, mais de se prononcer directement sur les moyens dirigés contre la décision administrative contestée dont il est saisi dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel. M. C ne peut donc utilement se prévaloir de l'erreur de droit ou de l'erreur manifeste d'appréciation qu'auraient commises les premiers juges pour demander l'annulation du jugement attaqué. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne l'exception d'illégalité la délibération du 24 juin 2019 : 
 S'agissant de la régularité de l'enquête publique : 
 5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 123-5 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable au litige : " Ne peuvent être désignées commissaire enquêteur () les personnes intéressées au projet à titre personnel ou en raison de leurs fonctions, notamment au sein de la collectivité, de l'organisme ou du service qui assure la maîtrise d'ouvrage, la maîtrise d'œuvre ou le contrôle de l'opération soumise à enquête. / Les dispositions du premier alinéa peuvent être étendues, dans les conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, à des personnes qui ont occupé ces fonctions. " Aux termes de l'article R. 123-4 du même code : " Ne peuvent être désignés comme commissaire enquêteur () les personnes intéressées au projet, plan ou programme soit à titre personnel, soit en raison des fonctions qu'elles exercent ou ont exercées depuis moins de cinq ans, notamment au sein de la collectivité, de l'organisme ou du service qui assure la maîtrise d'ouvrage, la maîtrise d'œuvre ou le contrôle du projet, plan ou programme soumis à enquête, ou au sein d'associations ou organismes directement concernés par cette opération. () " 
 6. M. C met en cause l'impartialité du commissaire-enquêteur, M. D, qui a conduit l'enquête publique sur la modification n° 1 du plan local d'urbanisme de la commune de Savigny-sur-Orge, qui s'est déroulée du 8 avril au 9 mai 2019, en raison de l'activité d'économiste de la construction exercé par l'intéressé. Toutefois, il est constant que cette activité ne relève pas du régime d'incompatibilité prévu par les dispositions précitées des articles L. 123-5 et R. 123-4 du code de l'environnement. En outre, si le requérant soutient que le commissaire-enquêteur a manqué à son devoir d'impartialité au cours de l'enquête publique, notamment en faisant preuve d'un esprit de corps avec le responsable du service urbanisme de la commune de Savigny-sur-Orge, alors qu'il avait lui-même exercé les fonctions de directeur des services techniques de la commune de Poissy, il ne produit pas plus en appel qu'en première instance d'élément de nature à établir la réalité de cette allégation. Par suite, le moyen doit être écarté. 
 7. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 123-13 du code de l'environnement : " I. - Le commissaire enquêteur () conduit l'enquête de manière à permettre au public de disposer d'une information complète sur le projet, plan ou programme, et de participer effectivement au processus de décision () ". Aux termes de l'article R. 123-8 du même code : " Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. () " 
 8. Il ressort des pièces du dossier, en particulier des pages 21 et 22 du rapport du commissaire enquêteur du 11 juin 2019, que le courrier de la préfète de l'Essonne du 20 décembre 2017, qui indiquait que la commune de Savigny-sur-Orge n'ayant pas satisfait aux objectifs de production de logements sociaux fixés par la lettre du 15 avril 2014, un arrêté de carence avait été pris à son encontre le 19 décembre 2017, de même que l'avis d'Ile-de-France Mobilité faisaient partie des pièces composant le dossier soumis à l'enquête publique. Par suite, M. C n'est pas fondé à soutenir que l'enquête publique n'a pas été conduite de manière à permettre au public de disposer d'une information complète sur le projet de modification n° 1 du plan local d'urbanisme de la commune de Savigny-sur-Orge. 
 S'agissant la régularité de la délibération communale du 24 juin 2019 : 
 9. En premier lieu, aux termes de l'article L. 5211-57 du code général des collectivités territoriales : " Les décisions du conseil d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont les effets ne concernent qu'une seule des communs membres ne peuvent être prises qu'après avis du conseil municipal de cette commune. S'il n'a pas été rendu dans le délai de trois mois à compter de la transmission du projet de la communauté, l'avis est réputé favorable. Lorsque cet avis est défavorable, la décision est prise à la majorité des deux tiers des membres du conseil de l'établissement public de coopération intercommunale. " Aux termes de l'article L. 2121-21 du même code : " () Il est voté au scrutin secret : / 1° Soit lorsqu'un tiers des membres présents le réclame ; / 2° Soit lorsqu'il y a lieu de procéder à une nomination ou à une présentation. () ". Enfin, aux termes de l'article L. 2121-13 de ce code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ". 
 10.  En deuxième lieu, M. C soutient que la délibération du conseil municipal de la commune de Savigny-sur-Orge du 24 juin 2019 est entachée d'illégalité dès lors que le vote au scrutin secret a été refusé par le maire. Toutefois il ne ressort pas des pièces du dossier, en particulier de la vidéo de ce conseil municipal auquel le requérant fait référence, qu'à la suite de la demande d'un conseiller municipal de procéder à un vote à scrutin secret, d'autres membres présents du conseil municipal se seraient associés à cette demande. Ainsi, dès lors que cette réclamation n'a pas été faite par un tiers des membres présents du conseil municipal et alors qu'il n'appartenait pas au maire de la commune de faire procéder à un vote sur la possibilité de recourir à un scrutin secret, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 2121-21 du code général des collectivités territoriales doit, en tout état de cause, être écarté. 
 11. En troisième lieu, si le requérant fait valoir que lors de la séance du conseil municipal du 24 juin 2019, le maire de la commune de Savigny-sur-Orge n'a pas fait une présentation sincère aux élus de l'objet de leur vote, puisqu'il leur aurait indiqué à plusieurs reprises qu'il ne s'agissait que de donner acte du bilan de l'enquête publique, il ressort tant du projet de délibération que de la note explicative de synthèse qui a été remise aux conseillers municipaux lors de leur convocation que ceux-ci ont été invités, non seulement à prendre acte du bilan de l'enquête publique et de l'avis favorable du commissaire enquêteur au projet de modification n° 1 du plan local d'urbanisme, mais également à donner un avis favorable à ce projet et à demander à l'établissement public territorial du Grand-Orly Seine Bièvre de l'approuver. Dans ces conditions, et alors qu'il était au demeurant loisible aux intéressés de solliciter des précisions ou explications, les conseillers municipaux doivent être regardés comme ayant reçu une information leur permettant d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit de la modification envisagée du plan local d'urbanisme de la commune de Savigny-sur-Orge et de mesurer les implications de leur décision, qui n'a d'ailleurs été adoptée qu'à la majorité par 31 voix pour et 4 voix contre. Il s'ensuit que le moyen doit être écarté. 
 S'agissant des autres moyens :  
 12. S'agissant des autres moyens de leur requête d'appel, tiré de la méconnaissance des articles L. 153-31 et L. 153-36 du code de l'urbanisme, du caractère insuffisant du rapport de présentation, de la méconnaissance de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, de la méconnaissance du préambule, de l'article 17 du règlement intérieur du conseil territorial de l'établissement public territorial du Grand-Orly Seine Bièvre, de l'interdiction d'un vote groupé, de l'incompatibilité du plan local d'urbanisme de la commune de Savigny-sur-Orge avec l'objectif de mixité sociale prévu par les dispositions de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation et l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme,                            M. C, qui se borne à renvoyer à ses écritures de première instance, n'apporte aucun élément de fait ou de droit de nature à remettre en cause l'appréciation portée par le tribunal administratif de Versailles sur son argumentation. Il y a lieu, dès lors, d'écarter ces moyens par adoption des motifs retenus par les premiers juges. 
 13. Il résulte de tout ce qui précède que la requête d'appel de M. C est manifestement dépourvue de fondement. Dès lors, ses conclusions présentées à fin d'annulation doivent être rejetées, en application du dernier alinéa de l'article R. 222-1 du code de justice administrative, précité. 
 Sur les frais relatifs à l'instance d'appel :  
 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'établissement public territorial du Grand-Orly Seine Bièvre, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement des sommes que M. C demande à ce titre. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu par ailleurs de mettre à la charge de M. C la somme que l'établissement public territorial demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 ORDONNE : 
 Article 1er : La requête de M. C est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions de l'établissement public territorial Grand-Orly Seine Bièvre présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à M. B C et à l'établissement public territorial Grand-Orly Seine Bièvre et à la commune de Savigny-sur-Orge. 
 Fait à Versailles, le 15 novembre 2023. 
 Le président de la 6ème chambre, 
 P.-L. ALBERTINI 
 La République mande et ordonne au préfet de l'Essonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition,  
 La greffière,  
 N° 2200859