CAA13 · Cour administrative d'appel de Marseille — 6 décembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure 
 M. B A a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler la délibération du 21 novembre 2013 du conseil d'administration du conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres portant classement du domaine du Mas de Taxil, situé sur le territoire de la commune des Saintes-Maries-de-la-Mer, dans son domaine propre, ainsi que la décision du 14 janvier 2021 par laquelle la directrice du conservatoire a refusé de retirer cette délibération. 
 Par une ordonnance du 23 août 2022, le président de la 5ème chambre du tribunal administratif de Marseille a décidé qu'il n'y avait pas lieu de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions de l'article L. 322-9 du code de l'environnement. 
 Par un jugement n° 2102897 du 14 mars 2023, le tribunal administratif de Marseille a rejeté la demande du requérant.  
 Procédure devant la cour  
 Par un mémoire distinct, enregistré le 15 mai 2023 et présenté à l'appui de sa requête d'appel formée contre ce jugement du 14 mars 2023, M. A, représenté par Me Toumi, conteste devant la Cour, en application des articles 23-2 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 et R 771-12 du code de justice administrative, le refus de transmission au Conseil d'Etat de la question prioritaire de constitutionnalité précitée, décidé par l'ordonnance du 23 août 2022 du président de la 5ème chambre du tribunal administratif de Marseille 
 Il soutient que : 
 - l'ordonnance est irrégulière, dès lors que les dispositions de l'article R. 771-9 du code de justice administrative ont été méconnues ; 
 - l'article L. 322-9 du code de l'environnement est applicable au litige car c'est en application de cet article que les parcelles en litige ont été classées dans le domaine public ; 
 - contrairement à ce qu'a retenu le premier juge, ses conclusions invoquant l'inconstitutionnalité de l'article L. 322-9 du code de l'environnement ne sont pas tardives ; 
 - l'existence des articles R. 322-6, R. 322-7, R. 322-8 et R. 322-28 du code de l'environnement n'interfère pas avec la question posée, relative à un article de loi ; 
 - le premier juge a insuffisamment motivé sa réponse au moyen tiré de l'absence de mesures de publicité adéquates de la délibération de 2013, ainsi qu'aux moyens tirés de l'absence de garanties, de contreparties et de contrôle, et n'a pas davantage tenu compte de ses arguments sur la novation du contrat ; 
 - ni l'article L. 322-9 du code de l'environnement ni les dispositions législatives par lesquelles il a été édicté n'ont été déclarées conformes à la Constitution ; 
 - la question en litige a un caractère sérieux ; en premier lieu, le caractère du mode de classement confié au Conservatoire est éminemment dérogatoire ; en deuxième lieu, il n'existe pas de contrepartie ni de garanties de contrôle ; en troisième lieu, il n'existe pas de mécanisme de publicité, d'information ou de réclamation, en méconnaissance de l'article 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; en dernier lieu , le Conservatoire a imposé une novation d'un bail rural, de manière unilatérale ;  
 - sont ainsi méconnus le statut d'ordre public du fermage devant être consacré comme principe fondamental reconnu par les lois de la République, les articles 4, 13 et 17 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen, l'article 1er du protocole additionnel n° 1 à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, les articles 13 et 8 de cette convention.  
 - l'alinéa 1er de l'article L. 322-9 du code de l'environnement méconnaît l'article 34 de la constitution ;  
 Par un mémoire en défense enregistré le 6 juillet 2023, le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, représenté par Me Briec et Me Leconte, conclut au rejet de ces conclusions et à la mise à la charge de M. A de la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que les moyens exposés dans le mémoire ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la Constitution, notamment son Préambule et son article 61-1 ; 
 - la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 ; 
 - l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ; 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code général de la propriété des personnes publiques ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code rural ; 
 - le décret n° 2010-148 du 16 février 2010 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Aux termes de l'article 61-1 de la Constitution : " Lorsque, à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d'État ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé. Une loi organique détermine les conditions d'application du présent article ". 
 2. Aux termes de l'article 23-1 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 : " Devant les juridictions relevant du Conseil d'État (), le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution est, à peine d'irrecevabilité, présenté dans un écrit distinct et motivé. Un tel moyen peut être soulevé pour la première fois en cause d'appel. Il ne peut être relevé d'office ". L'article 23-2 de la même ordonnance dispose que : " () Le refus de transmettre la question ne peut être contesté qu'à l'occasion d'un recours contre la décision réglant tout ou partie du litige ".  
 3. En outre, aux termes du premier alinéa de l'article R. 771-12 du code de justice administrative : " Lorsque, en application du dernier alinéa de l'article 23-2 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, l'une des parties entend contester, à l'appui d'un appel formé contre la décision qui règle tout ou partie du litige, le refus de transmission d'une question prioritaire de constitutionnalité opposé par le premier juge, il lui appartient, à peine d'irrecevabilité, de présenter cette contestation avant l'expiration du délai d'appel dans un mémoire distinct et motivé, accompagné d'une copie de la décision de refus de transmission ". 
 4. Il résulte de ces dispositions que, lorsqu'un tribunal administratif a refusé de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité qui lui a été soumise, il appartient à l'auteur de cette question de contester ce refus, à l'occasion du recours formé contre le jugement qui statue sur le litige, dans le délai de recours contentieux et par un mémoire distinct et motivé, que le refus de transmission précédemment opposé l'ait été par une décision distincte du jugement, dont il joint alors une copie, ou directement par ce jugement.  
 5. Enfin, en vertu des dispositions de l'article R. 771-7 du code de justice administrative : " Les présidents de formation de jugement () des cours () peuvent, par ordonnance, statuer sur la transmission d'une question prioritaire de constitutionnalité ". 
 Sur la régularité de l'ordonnance attaquée : 
 6. En premier lieu, aux termes des dispositions de l'article R. 771-9 du code de justice administrative : "  La notification d'une décision de refus de transmission mentionne que cette décision ne peut être contestée qu'à l'occasion d'un recours formé contre la décision qui règle tout ou partie du litige. Elle mentionne aussi que cette contestation devra faire l'objet d'un mémoire distinct et motivé, accompagné d'une copie de la décision de refus de transmission ".  
 7. La circonstance que la notification d'une décision de refus de transmission ne mentionne pas les modalités de contestation n'a pas d'incidence sur sa régularité dès lors que l'auteur de la QPC a respecté les conditions prescrites par ces dispositions pour contester le rejet de sa demande devant la cour administrative d'appel. En l'espèce, M. A a déposé un mémoire de contestation contre l'ordonnance attaquée par un mémoire distinct de sa requête dans le cadre de la procédure d'appel contre le jugement rejetant sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 21 novembre 2013 et de la décision du 14 janvier 2021. Le moyen tiré de la violation de l'article R. 771-9 du code justice administrative doit en conséquence être écarté. 
 8. En deuxième lieu, il ressort des motifs du point 9 de l'ordonnance attaquée que le premier juge a estimé que la délibération du 21 novembre 2013 ayant classé le bien M. A dans le domaine public avait été régulièrement publiée selon les dispositions de l'article L. 221-7 du code des relations entre le public et l'administration qui lui ouvraient un droit de recours, et qu'ainsi cette décision n'échappait pas à tout contrôle juridictionnel effectif. Il en résulte que l'ordonnance est suffisamment motivée sur ce point.  
 9. En troisième lieu, il ressort en outre des points 7, 8 et 9 de l'ordonnance attaquée que le premier juge a suffisamment répondu aux moyens tirés des absences de garanties, de contreparties et de contrôle, ainsi qu'au moyen tiré de l'atteinte au droit au recours effectif.  
 10. En dernier lieu, contrairement à ce que soutient M. A, l'ordonnance en litige vise la Constitution ainsi que les différents textes applicables.  
 Sur le caractère sérieux de la question : 
 11. Aux termes de l'article L. 322-9 du code de l'environnement : " Le domaine relevant du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres comprend les biens immobiliers acquis ainsi que ceux qui lui sont affectés, attribués, confiés ou remis en gestion par l'Etat. Le domaine propre du Conservatoire est constitué des terrains dont il est devenu propriétaire et qu'il décide de conserver afin d'assurer sa mission définie à l'article L. 322-1. Le domaine relevant du Conservatoire du littoral et des rivages lacustres est du domaine public à l'exception des terrains acquis non classés dans le domaine propre. Dans la limite de la vocation et de la fragilité de chaque espace, ce domaine est ouvert au public ()() Le conservatoire et le gestionnaire peuvent autoriser par voie de convention un usage temporaire et spécifique des immeubles dès lors que cet usage est compatible avec la mission poursuivie par le conservatoire, telle que définie à l'article L. 322-1. / Dans le cas d'un usage de ce domaine public associé à une exploitation agricole, priorité est donnée à l'exploitant présent sur les lieux au moment où les immeubles concernés sont entrés dans le domaine relevant du conservatoire () ". ". 
 12. Les dispositions de l'article L. 322-9 du code de l'environnement sont applicables au présent litige en ce qu'elles fondent la délibération du 21 novembre 2013 du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, ayant pour objet le classement du domaine du Mas de Taxil, situé sur le territoire de la commune des Saintes-Maries-de-la-Mer, dans son domaine propre. 
 13. Toutefois, l'article L 322-9 du code de l'environnement se borne à définir la nature juridique du domaine du Conservatoire, qui est un établissement public administratif de l'Etat dont les articles L. 322-1 et L. 322-3 du code de l'environnement définissent les missions, qui consistent à mener une politique foncière ayant pour objet la sauvegarde du littoral, le respect des équilibres écologiques et la préservation des sites naturels. Ces dispositions viennent simplement préciser que son domaine comprend les biens immobiliers qu'il a acquis ainsi que ceux qui lui sont affectés, attribués, confiés ou remis en gestion par l'Etat, que son domaine propre est constitué des terrains dont il est devenu propriétaire et qu'il décide de conserver et que son domaine est du domaine public à l'exception des terrains acquis non classés dans son domaine propre.  
 14. Ainsi, en premier lieu, la requête de M. A, qui conteste la délibération du 21 novembre 2013 ayant pour objet le classement des parcelles du domaine du Mas de Taxil, qui appartenaient au Conservatoire du littoral depuis 2005, dans son domaine propre, conteste en réalité la procédure de classement et les modalités d'intervention à ce titre du Conservatoire, par le biais de cette délibération de son conseil d'administration, lesquelles sont régies par des dispositions réglementaires du code de l'environnement constituées par les articles R. 322-7, R. 322-11, R. 322-13, R. 322-26 d et R. 322-28 de ce code, ainsi que l'a à bon droit estimé le premier juge.  
 15. Par conséquent, le moyen tiré de ce que le contrôle administratif exercé par l'autorité compétente en application de l'article R. 322-28 du code de l'environnement serait théorique et aboutirait à une absence de contrôle effectif, qui concerne le contrôle de la constitutionnalité de dispositions réglementaires, ne peut qu'être écarté dans le cadre de la présente instance. Il en est de même du moyen tiré de ce que les conditions de publicité des délibérations classant des biens dans le domaine propre du Conservatoire seraient insuffisantes ou que les modalités de classement devraient tenir compte des conditions dans lesquelles sont occupées les parcelles en cause.  
 16. En outre, l'incompatibilité alléguée entre les dispositions de l'article L. 322-9 du code de l'environnement et certaines dispositions du code rural ou du code général de la propriété des personnes publiques ne peut être utilement soulevée dans la présente instance. 
 17. En deuxième lieu, si M. A soutient qu'il convient de protéger le " statut d'ordre public du fermage ", qui devrait être consacré comme principe fondamental reconnu par les lois de la République, les dispositions de l'article L. 322-9 du code de l'environnement n'ont pas pour objet, en elles-mêmes, de porter atteinte aux baux ruraux. Par ailleurs, en vertu de ces dispositions, le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres peut autoriser par voie de convention un usage temporaire et spécifique des immeubles compris dans son domaine public dès lors que cet usage est compatible avec sa mission, qui comprend notamment la sauvegarde du littoral, le respect des équilibres écologiques et la préservation des sites naturels ainsi que, le cas échéant, avec le plan de gestion élaboré en application de l'article R. 322-13 du même code.  
 18. Lorsque le Conservatoire procède à l'intégration dans le domaine public de biens immobiliers occupés et mis en valeur par un exploitant déjà présent sur les lieux en vertu d'un bail rural en cours de validité, ce bail constitue, jusqu'à son éventuelle dénonciation, un titre d'occupation de ce domaine qui fait obstacle à ce que cet exploitant soit expulsé ou poursuivi au titre d'une contravention de grande voirie pour s'être maintenu sans droit ni titre sur le domaine public. Ce contrat ne peut, en revanche, une fois ces biens incorporés au domaine public, conserver un caractère de bail rural en tant qu'il comporte des clauses incompatibles avec la domanialité publique.  
 19. Il s'ensuit qu'après l'incorporation au domaine public de terres mises en valeur par un exploitant, le Conservatoire peut décider de dénoncer le bail rural qui n'était pas encore parvenu à expiration, pour mettre fin à cette occupation et priver par conséquent l'exploitant du droit et du titre d'occupation procédant de ce bail. Dans l'hypothèse où, après cette dénonciation, le Conservatoire considère que l'usage des biens relevant de son domaine propre peut être associé à une exploitation agricole, il peut alors proposer de conclure avec ce même exploitant, qui dispose pour la poursuite de son activité d'une priorité en vertu des dispositions de l'article L. 322-9, ou, en l'absence d'accord avec celui-ci, avec un autre exploitant, une convention d'usage temporaire et spécifique qui, en vertu des dispositions de cet article, permet un usage des terres compatible avec les missions confiées à l'établissement public, notamment la sauvegarde du littoral, le respect des équilibres écologiques et la préservation des sites naturels, ainsi que, le cas échéant, avec le plan de gestion élaboré à cette fin en application de l'article R. 322-13 du même code. Dans le cas où le bail conclu antérieurement à l'incorporation n'est pas dénoncé et au plus tard jusqu'à sa prochaine échéance - date à laquelle, en tout état de cause, le régime de la domanialité publique fait obstacle à ce qu'il puisse être renouvelé -, il est loisible au Conservatoire de laisser l'occupant, en vertu du titre dont il dispose et qui procède du bail initial, poursuivre à titre précaire cette occupation associée à une exploitation agricole, en se fondant sur les clauses de ce bail qui ne sont pas incompatibles avec la domanialité publique et les missions confiées au Conservatoire.  
 20. Dans ces conditions, les arguments de M. A sur ce point, et alors que celui-ci ne soulève aucun motif d'inconstitutionnalité précis, ne peuvent qu'être écartés.  
 21. En troisième lieu, M. A fait valoir que les dispositions de l'article L. 322-9 du code de l'environnement porteraient atteinte à la liberté d'entreprendre, ainsi qu'à la liberté du commerce et de l'industrie consacrées par l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, ces dispositions, ainsi qu'il a été dit aux points 18 et 19, n'ont pas pour objet de procéder à la résiliation des baux ruraux dont bénéficieraient les exploitants des parcelles incorporées au domaine public. Par suite, ce moyen ne présente pas un caractère sérieux. 
 22. En quatrième lieu, le requérant soutient que ces dispositions porteraient atteinte au principe d'égalité devant les charges publiques, consacré par l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. Toutefois, ces dispositions n'ont pas pour objet, ainsi qu'il a été rappelé ci-dessus, de procéder à la novation unilatérale des contrats de bail en cours, sans compensation financière. Par suite, ce moyen ne présente pas un caractère sérieux. 
 23. En cinquième lieu, pour les mêmes motifs que ceux exposés précédemment, et dès lors que les dispositions de l'article L. 322-9 du code de l'environnement ne visent pas à déposséder un agriculteur de son bail rural sans indemnisation, le moyen tiré de ce que ces dispositions méconnaissent le droit de propriété consacré par l'article 17 de la Déclaration de 1789 ne présente pas un caractère sérieux. 
 24. En sixième lieu, la délibération du 21 novembre 2013 a été régulièrement publiée à compter du 1er janvier 2017 sur le site internet du Conservatoire, ouvrant ainsi à M. A la possibilité de faire un recours à son encontre. En tout état de cause, les seules dispositions de l'article L. 322-9 du code de l'environnement ne sauraient par elles-mêmes porter atteinte au droit au recours effectif.  
 25. En septième lieu, la question de la conformité des dispositions de l'article L. 322-9 du code de l'environnement à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales n'est pas au nombre de celles dont il appartient au Conseil constitutionnel de connaître sur le fondement de l'article 23-1 de l'ordonnance du 7 novembre 1958. Par suite, les moyens tirés de ce que les dispositions législatives en litige méconnaîtraient l'article 1er du protocole additionnel n° 1 à cette convention ainsi que les articles 13 et 8 de cette convention ne peuvent être utilement soulevés par M. A.  
 26. En dernier lieu, si M. A a entendu soutenir que les dispositions de l'alinéa 1er de l'article L. 322-9 du code de l'environnement sont contraires aux dispositions de l'article 34 de la Constitution, il n'assortit pas son moyen des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé. 
 27. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la recevabilité de ses conclusions, que M. A n'est pas fondé à se plaindre que le premier juge a estimé que la question de constitutionnalité soulevée était dépourvue de caractère sérieux et a décidé qu'il n'y avait, par suite, pas lieu de la transmettre au Conseil d'Etat.  
 Sur les frais liés au litige : 
 28. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 O R D O N N E : 
 Article 1er : Les conclusions de M. A dirigées contre l'ordonnance en date du 23 août 2022 par laquelle le président de la 5ème chambre du tribunal administratif de Marseille a décidé qu'il n'y avait pas lieu de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par l'intéressé sont rejetées. 
 Article 2 : Les conclusions du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à M. B A et au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres. 
 Fait à Marseille, le 6 décembre 2023. 
 2 QPC