CAA31 · Juge des référés — 23 septembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. B A a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler l'arrêté n° 22-07-537 du 19 juillet 2022 par lequel le maire de Fabrègues a prononcé à son encontre, en application de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme, une astreinte de 100 euros par jour de retard jusqu'à ce qu'il soit satisfait aux mesures prescrites par les mises en demeure édictées les 10 mars 2022 et 16 juin 2022 tendant à la remise en état des terrains cadastrés . 
 Par un jugement n° 2204488 du 19 octobre 2023, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande et a mis à sa charge une somme de 1 500 euros à verser à la commune de Fabrègues en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 20 décembre 2023, 14 mai 2025 et 4 septembre 2025, M. A, représenté par Me Boillot, demande à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement ; 
 2°) d'annuler l'arrêté du maire de Fabrègues du 19 juillet 2022 ;  
 3°) de mettre à la charge de la commune de Fabrègues la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 3 mai 2024, la commune de Fabrègues, représentée par la SELARL Territoire Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. A une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Par un mémoire distinct, enregistré le 12 juin 2025, M. B A, représenté par Me Boillot, demande à la cour, en application de l'article 23-1 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme telles qu'interprétées par la jurisprudence du Conseil d'Etat. 
 Il soutient que :  
 - les dispositions de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme, issues de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019, sont applicables au présent litige dès lors qu'elles constituent la base légale de l'astreinte prononcée à son encontre par l'arrêté du maire de Fabrègues en litige ; 
 - ces dispositions législatives n'ont pas fait l'objet d'une décision du Conseil constitutionnel les déclarant conformes à la Constitution dans ses motifs et son dispositif ; 
 - la question prioritaire de constitutionnalité revêt un caractère sérieux en raison de l'atteinte que porte l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme au droit de propriété protégé par l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ;  
 - si cet article donne à l'autorité administrative des pouvoirs de police particulièrement étendus ainsi que l'a reconnu le Conseil d'Etat, cet article n'est assorti d'aucune garantie et n'est soumis à aucune règle de prescription relative au délai dans lequel l'autorité administrative peut agir ; ces dispositions portent ainsi une atteinte grave et manifestement disproportionnée au droit de propriété ; 
 - l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme porte également atteinte au respect de la vie privée et à la protection du domicile en violation de l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789. 
 Par un mémoire, enregistré le 3 septembre 2025, la commune de Fabrègues, représentée par la SELARL Territoires Avocats, doit être regardée comme demandant à la cour de ne pas transmettre la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par le requérant. 
 Elle fait valoir que le Conseil d'Etat a déjà eu l'occasion de se prononcer sur la question soulevée par M. A par une décision du 13 décembre 2023 n° 488749 en refusant de transmettre cette question au Conseil constitutionnel. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la Constitution, notamment son Préambule et son article 61-1 ; 
 - l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 ; 
 - la loi n° 2024-322 du 9 avril 2024 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. L'article R. 771-7 du code de justice administrative dispose que : " () les présidents de formation de jugement () des cours () peuvent, par ordonnance, statuer sur la transmission d'une question prioritaire de constitutionnalité ". 
 2. Aux termes de l'article 61-1 de la Constitution : " Lorsque, à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d'État ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé () ". Aux termes de l'article L. 771-1 du code de justice administrative : " La transmission par une juridiction administrative d'une question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d'Etat obéit aux règles définies par les articles 23-1 à 23-3 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel. ". Aux termes de l'article 23-1 de cette ordonnance : " Devant les juridictions relevant du Conseil d'Etat ou de la Cour de cassation, le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution est, à peine d'irrecevabilité, présenté dans un écrit distinct et motivé. Un tel moyen peut être soulevé pour la première fois en cause d'appel. Il ne peut être relevé d'office. () ". Aux termes de l'article 23-2 de cette loi organique : " La juridiction statue sans délai par une décision motivée sur la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d'Etat ou à la Cour de cassation. Il est procédé à cette transmission si les conditions suivantes sont remplies : / 1° La disposition contestée est applicable au litige ou à la procédure, ou constitue le fondement des poursuites ; / 2° Elle n'a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances ; / 3° La question n'est pas dépourvue de caractère sérieux. () ". 
 3. M. A demande à la cour de transmettre au Conseil d'Etat, à fin de saisine du Conseil constitutionnel et en application de l'article 23-1 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, la question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme, telles qu'interprétées par le Conseil d'Etat. Il soutient que si cet article donne à l'autorité administrative des pouvoirs de police particulièrement étendus ainsi que l'a reconnu le Conseil d'Etat dans sa décision du 22 décembre 2022 n° 463331, cet article n'est assorti d'aucune garantie et n'est soumis à aucune règle de prescription relative au délai dans lequel l'autorité administrative peut agir, portant ainsi une atteinte grave et manifestement disproportionnée au droit de propriété ainsi qu'au droit au respect de la vie privée et au domicile protégés par l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. 
 4. Aux termes de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction antérieure à la loi du 9 avril 2024 visant à l'accélération et à la simplification de la rénovation de l'habitat dégradé et des grandes opérations d'aménagement : " I. - Lorsque des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 ", c'est-à-dire ceux soumis à permis de construire, permis d'aménager, permis de démolir ou déclaration préalable ou ceux qui, par dérogation, en sont dispensés, " ont été entrepris ou exécutés en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ainsi que des obligations mentionnées à l'article L. 610-1 ou en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable et qu'un procès-verbal a été dressé en application de l'article L. 480-1, indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées pour réprimer l'infraction constatée, l'autorité compétente mentionnée aux articles L. 422-1 à L. 422-3-1 ", c'est-à-dire l'autorité compétente pour délivrer le permis de construire, d'aménager ou de démolir ou pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable, " peut, après avoir invité l'intéressé à présenter ses observations, le mettre en demeure, dans un délai qu'elle détermine, soit de procéder aux opérations nécessaires à la mise en conformité de la construction, de l'aménagement, de l'installation ou des travaux en cause aux dispositions dont la méconnaissance a été constatée, soit de déposer, selon le cas, une demande d'autorisation ou une déclaration préalable visant à leur régularisation. / II. - Le délai imparti par la mise en demeure est fonction de la nature de l'infraction constatée et des moyens d'y remédier. Il peut être prolongé par l'autorité compétente, pour une durée qui ne peut excéder un an, pour tenir compte des difficultés que rencontre l'intéressé pour s'exécuter. / III. - L'autorité compétente peut assortir la mise en demeure d'une astreinte d'un montant maximal de 500 € par jour de retard. / L'astreinte peut également être prononcée, à tout moment, après l'expiration du délai imparti par la mise en demeure, le cas échéant prolongé, s'il n'y a pas été satisfait, après que l'intéressé a été invité à présenter ses observations. / Son montant est modulé en tenant compte de l'ampleur des mesures et travaux prescrits et des conséquences de la non-exécution. / Le montant total des sommes résultant de l'astreinte ne peut excéder 25 000 €. ". 
 5. D'une part, il résulte de ces dispositions que, dans le but de renforcer le respect des règles d'utilisation des sols et des autorisations d'urbanisme, le législateur a entendu, que, lorsqu'a été dressé un procès-verbal constatant que des travaux soumis à permis de construire, permis d'aménager, permis de démolir ou déclaration préalable ou dispensés, à titre dérogatoire, d'une telle formalité ont été entrepris ou exécutés irrégulièrement, l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation d'urbanisme puisse, dans le cadre de ses pouvoirs de police spéciale et indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées pour réprimer l'infraction constatée, mettre en demeure l'intéressé, après avoir recueilli ses observations, selon la nature de l'irrégularité constatée et les moyens permettant d'y remédier, soit de solliciter l'autorisation ou la déclaration nécessaire, soit de mettre la construction, l'aménagement, l'installation ou les travaux en cause en conformité avec les dispositions dont la méconnaissance a été constatée, y compris, si la mise en conformité l'impose, en procédant aux démolitions nécessaires. Cette mise en demeure peut être assortie d'une astreinte, prononcée dès l'origine ou à tout moment après l'expiration du délai imparti par la mise en demeure, s'il n'y a pas été satisfait, en ce cas après que l'intéressé a de nouveau été invité à présenter ses observations. 
 6. D'autre part, la remise en état ne peut être prononcée que pour mettre fin à une méconnaissance des dispositions d'urbanisme et suppose, comme le prévoit expressément l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme, que la personne concernée ait été mise à même de présenter ses observations et qu'un délai lui soit laissé pour régulariser la situation. Enfin, la démolition des constructions ou aménagements réalisés ne peut être prononcée que si la mise en conformité l'impose. Ainsi, les limitations apportées par l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme à l'exercice du droit de propriété sont justifiées par le motif d'intérêt général s'attachant au respect des règles d'urbanisme et sont proportionnées à cet objectif. 
 7. Enfin, en subordonnant l'exercice des pouvoirs dont les articles L. 481-1 et suivants du code de l'urbanisme investissent l'autorité administrative compétente au constat préalable d'une infraction pénale par un procès-verbal dressé en application de l'article L. 480-1 du même code, le législateur, dont il résulte des travaux préparatoires qu'il a entendu doter cette autorité de moyens propres d'action en présence d'infractions commises en matière d'urbanisme, sans préjudice de l'engagement de poursuites pénales à l'encontre de leurs auteurs, doit être regardé comme ayant exclu que ces pouvoirs puissent être mis en œuvre pour remédier à une méconnaissance des règles relatives à l'utilisation des sols ou des prescriptions d'une autorisation d'urbanisme au-delà du délai de prescription de l'action publique. Conformément à l'article 8 du code de procédure pénale, s'agissant de faits susceptibles de revêtir la qualification de délits, et sous réserve de l'intervention d'actes interruptifs de la prescription, ce délai est de six années révolues à compter du jour où l'infraction a été commise, c'est-à-dire, en règle générale, de l'achèvement des travaux. 
 8. Dans le cas où des travaux ont été successivement réalisés de façon irrégulière, seuls les travaux à l'égard desquels l'action publique n'est pas prescrite peuvent ainsi donner lieu à la mise en demeure prévue par l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme. Pour apprécier si ces travaux peuvent faire l'objet d'une demande d'autorisation ou d'une déclaration préalable visant à leur régularisation, qui doit alors porter sur l'ensemble de la construction, l'autorité administrative compétente doit notamment tenir compte de l'application des dispositions de l'article L. 421-9 du code de l'urbanisme, qui prévoient que, lorsqu'une construction est achevée depuis plus de dix ans, le refus de permis de construire ou la décision d'opposition à déclaration préalable ne peut être fondé sur l'irrégularité de la construction initiale au regard du droit de l'urbanisme, sous réserve, notamment, que cette construction n'ait pas été réalisée sans qu'aucun permis de construire n'ait été obtenu alors que celui-ci était requis. Si les travaux ne peuvent être ainsi régularisés, les opérations nécessaires à la mise en conformité, y compris, le cas échéant, les démolitions qu'elle impose, ne peuvent porter que sur ces travaux. 
 9. Il résulte de ce qui vient d'être exposé que, contrairement à ce que soutient M. A, l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme ne peut être regardé comme n'étant assorti d'aucune garantie suffisante ni soumis à aucun délai de prescription s'imposant à l'autorité administrative. Dans ces conditions, ces dispositions ne méconnaissent pas le droit de propriété garanti par l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ni ne portent atteinte au respect de la vie privée et à la protection du domicile également protégés par ce même article. Par suite, la question de la conformité aux droits et libertés garanties par la Constitution des dispositions contestées est dépourvue de caractère sérieux. Il n'y a, dès lors, pas lieu de la renvoyer au Conseil d'Etat. 
 O R D O N N E : 
 Article 1er : Il n'y a pas lieu de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par M. A. 
 Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à M. B A et à la commune de Fabrègues. 
 Fait à Toulouse, le 23 septembre 2025. 
 Le président de la 4ème chambre, 
 D. Chabert 
 La République mande et ordonne au préfet de l'Hérault en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision. QPC