CAA78 · Cour administrative d'appel de Versailles — 27 février 2024

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 L'office public de l'habitat Val Touraine Habitat a demandé au tribunal administratif d'Orléans d'annuler la délibération du 13 février 2021 par laquelle le conseil municipal de Truyes a approuvé son plan local d'urbanisme. 
 Par un jugement n° 2101396 du 6 juillet 2023, le tribunal administratif d'Orléans a annulé la délibération du conseil municipal de Truyes du 13 février 2021 en tant qu'elle classe en zone N les parcelles cadastrées section ZI nos 581, 205, 206, 1033, 218, 212, 214, 215, 216 et une partie de la parcelle n° 1287, a mis à la charge de la commune de Truyes le versement d'une somme de 1 500 euros à l'office public d'habitat " Val Touraine Habitat " en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et a rejeté le surplus des conclusions de parties. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête, enregistrée le 6 septembre 2023, la commune de Truyes, représentée par Me Guillaume Bardon, demande à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement ; 
 2°) de rejeter la demande présentée par l'office public de l'habitat Val Touraine Habitat ;  
 3°) de mettre à la charge de l'office public de l'habitat Val Touraine Habitat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - le jugement ne peut qu'être confirmé en ce qu'il a écarté le moyen tiré de l'illégalité du classement en zone N des terrains des parcelles ZI n° 74, 75,76, 81 ; l'office soutenait devant le tribunal que plusieurs parcelles dont il est propriétaire ont été classées à tort en zone N ; il a  considéré que le classement de ces terrains, anciennement en zone 1NA, entre en incohérence avec les orientations du PADD et procède d'une erreur d'appréciation ; ce moyen a été écarté comme non fondé, ce qui se justifie parfaitement ; ces parcelles ne représentent pas une " dent creuse " et se situent en réalité en limite nord d'urbanisation ; elles amorcent une vaste zone agricole et sont séparées des extensions urbaines pavillonnaires ; surtout, il a été indiqué à tort que les parcelles en litige seraient classées en zone N alors qu'elles sont classées en zone agricole ; le fait que les terrains soient vierges de toute construction, peu important qu'il y soit exercé ou non une activité, rend parfaitement pertinent le choix de leur réserver une destination agricole ; le moyen était par conséquent promis au rejet et jugement du tribunal ne peut qu'être confirmé sur ce point ; 
 - le tribunal a considéré à tort que le classement en zone naturelle des parcelles ZI nos 581, 205, 206, 1033, 218, 212, 214, 215 et 1287 est illégal, au visa de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme, en retenant une incohérence du classement avec les orientations du PADD et avec la teneur des parcelles en litige ; il n'y a pas d'incohérence entre le PADD et le zonage en N des parcelles précitées ; ce rapport est différent du rapport de compatibilité et implique notamment que le PADD ne soit pas contradictoire avec le règlement ; le PADD ne fixe aucun objectif de comblement des poches non urbanisées, contrairement à ce que le tribunal a entendu ; comme elle en a la liberté, la commune a bien décidé d'implémenter les orientations du PADD, mais d'une autre façon, tout aussi cohérente ; le PLU permet bien de " poursuivre le développement de quartiers mixtes " mais une telle formulation, qui n'est au demeurant pas celle d'une orientation contraignante, n'implique pas une logique d'extension urbaine poussée jusqu'aux limites communales mais invite au développement mesuré des quartiers, lorsque cela se justifie ; c'est à tort que le jugement reproche au PLU de ne pas respecter, sur ce point, l'objectif d'urbanisation dans les grandes poches interstitielles présentes au sein de l'enveloppe bâtie existante, alors qu'il s'est bien agi, en l'espèce, d'en proposer une traduction mesurée ; il a été demandé à la commune de limiter l'urbanisation en donnant la priorité à la création de logements à l'intérieur des zones déjà urbanisées ; à l'inverse du secteur désormais classé en zone UEa, la zone N en cause, en plus d'être une poche interstitielle, constitue un secteur naturel préservé de l'urbanisation pavillonnaire qui s'est développée à partir de la rue de Charentais (au sud) et de la route D 943 (au nord) ;  cette zone dont l'OPH dénonce le classement en zone N ne constitue pas un simple interstice urbanisable mais une véritable coulée naturelle qui doit dès lors être préservée des extensions urbaines observées par le sud et par le nord ; les choix de zonage relatifs aux diverses parcelles incriminées ne remettent nullement en cause la cohérence du règlement du PLU de la commune de Truyes avec les objectifs et orientations de son PADD ;  
 - le tribunal a aussi considéré à tort que les terrains en litige ont illégalement été classés en zone N dès lors qu'ils ne correspondraient pas, du point de vue de leurs caractéristiques, de leur vocation et du parti d'aménagement retenu par la commune dans le PADD, à la définition d'un tel zonage ; en premier lieu, les terrains en question appartiennent à un espace naturel où l'urbanisation s'est ponctuellement étendue par le nord (secteur du Château d'eau) et par le Sud (le long de la Charentais) ; en deuxième lieu, le secteur n'est pas entouré par l'urbanisation, puisqu'il communique avec les zones naturelles qui ceinturent la commune ; en troisième lieu, si le tribunal objecte l'absence de caractéristique physique ou naturelle remarquable des terrains concernés, il sera néanmoins rappelé que le classement en secteur N ne repose pas exclusivement sur des considérations de qualité paysagère ou environnementale ; la zone nouvellement classée en zone N présente un réel intérêt de conservation écologique ; elle s'inscrit d'ailleurs dans la continuité d'un vaste espace naturel préservé aux abords de l'Indre, ponctué localement par le développement du quartier des Charentais qu'il s'agit précisément de limiter, pour éviter la consommation de ce couloir écologique ; ce zonage, enfin, se justifie au regard de la justification de la maîtrise des enjeux environnementaux par la mise en œuvre des mesures ERC (Éviter, Réduire, Compenser) ; préservant de l'urbanisation les espaces qui se situent aux abords de l'Indre ; la philosophie des mesures ERC adoptées pour l'implémentation du PLU implique ainsi d'encourager le maintien des espaces non-urbanisés éloignés des centralités par l'application de zonages non-constructibles ; c'est ainsi que parmi les objectifs fixés pour définir le zonage du PLU figure celui de " limiter la consommation d'espaces agricoles, naturels et forestiers ", auquel fait écho l'autre objectif visant à " privilégier la densification de l'enveloppe urbaine ". 
 La requête a été communiquée à l'office public de l'habitat Val Touraine Habitat, qui n'a pas présenté d'observations. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de justice administrative. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Aux termes du dernier alinéa de l'article R. 222-1 du code de justice administrative : " () Les présidents des cours administratives d'appel () peuvent () par ordonnance, rejeter () après l'expiration du délai de recours () les requêtes d'appel manifestement dépourvues de fondement. () ".  
 2. Par une délibération du 13 février 2021, le conseil municipal de la commune de Truyes a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune, notamment en ce qu'il place en zone N des parcelles cadastrées dont est propriétaire l'OPH Val Touraine Habitat, afin de procéder à une future urbanisation. La commune de Truyes relève appel du jugement du 6 juillet 2023 par lequel le tribunal administratif d'Orléans a fait partiellement droit à la demande présentée par Val Touraine Habitat tendant à l'annulation de la délibération du 13 février 2021 en tant qu'elle classe en zone N les parcelles litigieuses cadastrées section ZI nos 581, 205, 206, 1033, 218, 212, 214, 215, 216 et une partie de la parcelle n°1287 détenues par Val Touraine Habitat. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 3. D'une part, aux termes de l'article L.151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ".  D'autre part, aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ". 
 4. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan local d'urbanisme, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement du plan local d'urbanisme ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durable, compte tenu de leur degré de précision.  
 5. Tout d'abord, la commune de Truyes soutient en appel que le classement en zone N des parcelles en cause cadastrées section ZI nos 581, 205, 206, 1033, 218, 212, 214, 215, 216 et d'une partie de la parcelle n°1287 détenues par Val Touraine Habitat et concernées par son projet d'urbanisation est légal, puisque cela est cohérent avec les orientations du projet d'aménagement et de développement durable, la zone concernée par ce classement étant située au sein d'un corridor écologique. Toutefois, ces parcelles étaient classées en zone à urbaniser (NA) sous l'empire du précédent POS et se situent dans une zone que le projet considère comme " à développer ". Il ressort de l'avis de la direction départementale des territoires produit par la commune, consécutif à une réunion du 20 janvier 2025, que dans ce contexte particulier, la commune de Truyes devait prévoir des zones de développement supplémentaires, à localiser à proximité du bourg ancien, la maîtrise foncière représentant un investissement financier très important pour Val Touraine Habitat. Le plan local d'urbanisme prévoit de " poursuivre le développement de quartiers mixtes ", assorti à la consommation d'une surface maximale d'urbanisation de 16 hectares jusqu'en 2030 dans les secteurs à aménager, le plan prévoyant à cet égard au titre des " orientations générales " la réduction de la consommation d'espaces pour conforter le développement de zones d'habitat futures en continuité avec le bâti existant afin d'éviter le mitage des espaces naturels, agricoles et forestiers à fort potentiel paysager et économique, tout en recherchant la valorisation et l'optimisation des potentialités dans le tissu urbain existant. L'axe 4 du projet d'aménagement et de développement durable prévoit aussi de " préserver les continuités écologiques et les paysages " ce qui implique de " préserver et mettre en valeur " aussi bien " les paysages naturels et agricoles " que " les ambiances et perspectives paysagères " de la commune, afin de renforcer son identité, le projet d'aménagement et de développement précisant en outre qu'il s'agit sur son territoire de veiller à l'intégration architecturale, environnementale et paysagère des futures zones d'habitat en continuité avec l'existant, en évitant l'urbanisation diffuse ou le mitage urbain des espaces naturels ou agricoles.  
 6. Il ressort des pièces du dossier, en outre, que les parcelles précitées classées en zone N, insérées dans des zones d'habitat pavillonnaire et classées en zones Ub ou Au, n'offrent aucune caractéristique physique notable ou remarquable, la seule utilisation de ces parcelles interstitielles à des fins d'urbanisation ne démontrant pas, par elle-même une consommation de l'espace à urbaniser qui ne serait pas maitrisée. Elles ne sont pas exploitées pour leurs ressources naturelles et ne constituent pas, alors même qu'elles sont dans un secteur encore préservé de l'urbanisation pavillonnaire qui s'est développée à partir de la rue de Charentais (au sud) et de la route D 943 (au nord) et sont reliées à un espace agricole, des espaces naturels, agricoles et forestiers à fort potentiel paysager, économique, ou écologique. Le classement des parcelles incriminées en zone N naturelle et forestière remet ainsi en cause la cohérence du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Truyes avec les objectifs et orientations de son projet d'aménagement et de développement durable. Il ressort ainsi des pièces du dossier que ces parcelles, cadastrées section ZI nos 581, 205, 206, 1033, 218, 212, 214, 215, 216 et une partie de la parcelle cadastrée section ZI n° 1287 se situent au sein du secteur Saint-Blaise la Tour - Carrée de la commune de Truyes, pour lequel les orientations du PADD prévoient d'aménager de nouveaux quartiers, de développer l'urbanisation dans les grandes poches interstitielles présentes au sein de l'enveloppe bâtie existante et d'atteindre un objectif de 340 logements neufs sur la commune, d'ici 2030 et ne sont pas non plus reliées aux espaces naturels des abords de l'Indre. Ces parcelles, libres de toute construction et sur lesquelles quelques arbres sont plantés, sont bordées au sud et à l'ouest par un vaste secteur pavillonnaire classé en zone UB. Si les parcelles cadastrées nos 581 et 2016 jouxtent au nord une zone agricole, cette seule circonstance encore invoquée en appel est insuffisante pour faire regarder le secteur comme compris dans un corridor écologique. Dans ces conditions, c'est à bon droit que les premiers juges ont considéré que le classement en zone N des parcelles litigieuses était entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, pour en prononcer l'annulation comme étant entaché d'illégalité, en jugeant que pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens soulevés par Val Touraine Habitat n'est susceptible de fonder l'annulation de la délibération du 13 février 2021. 
 7. Enfin, aux termes de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme : " Si le juge administratif, saisi de conclusions dirigées contre un schéma de cohérence territoriale, un plan local d'urbanisme ou une carte communale, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'une illégalité entachant l'élaboration ou la révision de cet acte est susceptible d'être régularisée, il peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation et pendant lequel le document d'urbanisme reste applicable, sous les réserves suivantes : / 1° En cas d'illégalité autre qu'un vice de forme ou de procédure, pour les schémas de cohérence territoriale et les plans locaux d'urbanisme, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l'illégalité est susceptible d'être régularisée par une procédure de modification prévue à la section 6 du chapitre III du titre IV du livre Ier et à la section 6 du chapitre III du titre V du livre Ier ; / 2° En cas d'illégalité pour vice de forme ou de procédure, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l'illégalité a eu lieu, pour les schémas de cohérence territoriale et les plans locaux d'urbanisme, après le débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables. / Si la régularisation intervient dans le délai fixé, elle est notifiée au juge, qui statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. / () ". 
 8. Il ressort de l'ensemble de ce qui a été dit que la délibération approuvant le plan local d'urbanisme de Truyes est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation dans le classement des parcelles cadastrées section ZI nos 581, 205, 206, 1033, 218, 212, 214, 215, 216 et une partie de la parcelle cadastrée section ZI n° 1287. Si cette illégalité n'est pas susceptible de régularisation sur le fondement des dispositions précitées, elle n'affecte ainsi qu'il a encore été jugé à bon droit par le tribunal administratif d'Orléans qu'une partie divisible de la délibération en litige du 13 février 2021. Par suite, la délibération attaquée doit être annulée en tant qu'elle classe en " zone N " les parcelles cadastrées section ZI nos 581, 205, 206, 1033, 218, 212, 214, 215, 216 et une partie de la parcelle cadastrée section ZI n° 1287, ainsi que l'a jugé à bon droit le tribunal administratif d'Orléans en rejetant le surplus des conclusions des parties.   
 9.  Il résulte de tout ce qui précède que la requête d'appel de la commune de Truyes est manifestement dépourvue de fondement. Dès lors, ses conclusions présentées à fin d'annulation doivent être rejetées, en application du dernier alinéa de l'article R. 222-1 du code de justice administrative, précité. Il en va de même, par voie de conséquence, de l'ensemble de ses conclusions présentées à titre accessoire, y compris les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 ORDONNE : 
 Article 1er : La requête de la commune de Truyes est rejetée. 
 Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à la commune de Truyes et à Val Touraine Habitat. 
 Fait à Versailles, le 27 février 2024. 
 Le président de la 6ème chambre, 
 Paul-Louis Albertini 
 La République mande et ordonne au préfet d'Indre-et-Loire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme 
 La greffière, 
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