CAA33 · Juge des référés — 15 avril 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
La société anonyme à responsabilité limitée Cecotti A... et associés et M. A... Cecotti ont demandé au tribunal administratif de Pau de condamner l’État à leur verser respectivement les sommes de 351 864 euros et 245 346 euros, en réparation des préjudices qu’ils estiment avoir subis du fait de la promulgation de la loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises, outre les intérêts et de leur capitalisation. 
 
Par un jugement nos 2102580, 2102582 du 30 décembre 2024, le tribunal administratif de Pau a rejeté leurs demandes. 
 
Procédure devant la cour : 
 
Par une requête, enregistrée le 3 mars 2025, la société Cecotti A... et associés et M. A... Cecotti, représentés par Me Riquier, demandent à la cour : 
 
1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Pau du 30 décembre 2024 ; 
 
2°) de condamner l’État à leur verser respectivement les sommes de 351 864 euros et 245 346 euros, en réparation des préjudices subis du fait de la promulgation de la loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises, cette somme étant assortie des intérêts au taux légal et de leur capitalisation ;  
 
3°) de mettre à la charge de 
l’État le versement de la somme de 5 000 euros chacun au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative. 
 
Ils soutiennent que : 
 
- le jugement attaqué est insuffisamment motivé, entaché d’incohérences et révèle un défaut d’examen particulier du dossier par les premiers juges ; 
 
- la loi litigieuse, qui a pour effet de ne plus rendre obligatoire la désignation d’un commissaire aux comptes pour les entreprises ne dépassant pas certains seuils, leur a causé un préjudice grave et spécial dès lors que, au sein de la profession de commissaires aux comptes, ils relèvent d’une catégorie plus particulièrement affectée dont la clientèle est composée presque exclusivement de mandats « petites entreprises » ; 
 
- le tribunal a estimé, à tort, que la loi litigieuse n’avait ni pour objet, ni pour effet de les déposséder entièrement et définitivement de leur clientèle dès lors qu’il est, depuis la promulgation de la loi, presque systématiquement et inévitablement mis fin aux mandats des petites entreprises de sorte qu’ils ne pourront plus exercer leur mission de certification des comptes auprès de leurs clients, actuels ou de potentiel, qui ont mis fin à leurs mandats et n’y procéderont plus ;  
 
- leurs préjudices respectifs sont directs et certains ; 
 
- aucun motif d’intérêt général ne justifie le relèvement des seuils auquel procèdent les textes litigieux en méconnaissance de l’article 1er du premier protocole additionnel de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.  
 
Par un mémoire enregistré le 13 mai 2025, le garde des sceaux, ministre de la justice, conclut au rejet de la requête.  
 
Il soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
 
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et son premier protocole additionnel ; 
- le code de commerce ; 
- la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 ; 
- le décret n° 2019-514 du 24 mai 2019 ; 
- le code de justice administrative. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
1.  
Aux termes de l’article R. 222-1 du code de justice administrative : « Les présidents des cours administratives d’appel, les premiers vice-présidents des cours et les présidents des formations de jugement des cours, ainsi que les autres magistrats ayant le grade de président désignés à cet effet par le président de la cour peuvent, en outre, par ordonnance, rejeter (…) après l’expiration du délai de recours ou, lorsqu’un mémoire complémentaire a été annoncé, après la production de ce mémoire les requêtes d’appel manifestement dépourvues de fondement (…) ». 
 
2.  
M. Cecotti, commissaire aux comptes, est le gérant de la société Cecotti A... et associés, créée le 29 décembre 1993 et inscrite auprès de la compagnie régionale des commissaires aux comptes de Toulouse depuis 1994. L’article 20 de la loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises a créé l’article L. 823-2-2 du code de commerce en vertu duquel la désignation d’un commissaire aux comptes est obligatoire en cas de dépassement, par les sociétés commerciales, des seuils fixés par décret pour deux des trois critères suivants : le total du bilan, le montant du chiffre d'affaires hors taxes et le nombre moyen de salariés employés au cours de l'exercice. Ces seuils ont été fixés par le décret du 24 mai 2019 comme suit : un total cumulé de leur bilan de 4 millions d’euros, un montant cumulé de leur chiffre d’affaires hors taxes de 8 millions d’euros et a fixé à cinquante le nombre moyen cumulé de leurs salariés au cours d’un exercice.  
 
3.  
La société Cecotti A... et associés et M. A... Cecotti relèvent appel du jugement nos 2102580, 2102582 par lequel tribunal administratif de Pau a rejeté leurs demandes tendant à la condamnation de l’État à leur verser respectivement les sommes de 351 864 euros et 245 346 euros, en réparation des préjudices qu’ils estiment avoir subis du fait de la promulgation de la loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises, ainsi que du décret d’application du 24 mai 2019 fixant les seuils de désignation des commissaires aux comptes, outre les intérêts et de leur capitalisation. 
 
 
Sur la régularité du jugement attaqué : 
 
4.  
En premier lieu, aux termes de l’article L. 9 du code de justice administrative : « Les jugements sont motivés ». Il ressort des motifs mêmes du jugement attaqué que les premiers juges, qui n’étaient pas tenu de répondre à tous les arguments avancés par les parties, ont expressément répondu à l’ensemble des moyens soulevés devant eux. En particulier, contrairement à ce que soutiennent les appelants, les premiers juges n’étaient pas tenus de répondre à l’argument tiré de l’absence d’une cause d’utilité publique, dès lors qu’ayant relevé que la loi litigieuse ne procédait pas à une privation de propriété, ils ont, par ce seul motif, suffisamment répondu au moyen tiré d’une méconnaissance de l’article 1er du premier protocole additionnel précité, lequel n’exige une telle condition qu’en cas de privation de propriété. Il s’ensuit que le moyen tiré d’un défaut de motivation, infondé, doit être écarté.  
 
5.  
En second lieu, si les appelants soutiennent que la motivation du jugement est incohérente, entachée de contradictions et révélant un défaut d’examen particulier du litige par les premiers juges, de telles contestations, à les supposer établies, concernent son bien-fondé et non sa régularité. Dès lors, ainsi soulevé, le moyen tiré de l’irrégularité du jugement doit être écarté. 
 
 
Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 
 
6.  
La responsabilité de l’État du fait des lois est susceptible d’être engagée, d’une part, sur le fondement de l’égalité des citoyens devant les charges publiques, pour assurer la réparation de préjudices nés de l’adoption d’une loi à la condition que cette loi n’ait pas entendu exclure toute indemnisation et que le préjudice dont il est demandé réparation, revêtant un caractère grave et spécial, ne puisse, dès lors, être regardé comme une charge incombant normalement aux intéressés, d’autre part, en raison des exigences inhérentes à la hiérarchie des normes, pour réparer l’ensemble des préjudices qui résultent, sous certaines conditions, de l’application d’une loi méconnaissant la Constitution ou les engagements internationaux de la France.  
 
En ce qui concerne la responsabilité de l’État du fait des lois : 
 
7.  
Si la responsabilité sans faute de l’État du fait d’une loi peut, le cas échéant, être engagée alors même qu’une catégorie entière de personnes serait susceptible d’être affectée par la mesure législative en cause, encore faut-il que, au sein de cette catégorie, le dommage à l’origine du préjudice allégué ne se réalise que de manière suffisamment rare et grave pour conserver, par lui-même, un caractère d’anormalité et de spécialité. 
 
8.  
Il résulte de l’instruction, en particulier des termes mêmes de la loi, de ses travaux préparatoires et de l’avis émis par le Conseil d’État le 14 juin 2018 sur le projet de loi, produit au dossier, que l’article 20 de la loi du 22 mai 2019 précitée, qui n’a pas exclu toute indemnisation, a relevé les seuils à partir desquelles une entreprise est soumise à l’obligation de désigner un commissaire aux comptes pour certifier ses comptes. Cette réforme est susceptible de réduire d’environ 25 % du marché du contrôle légal et d’affecter l’ensemble des personnes physiques ou morales exerçant l’activité de commissaire aux comptes, lesquels subissent ainsi une baisse de leur chiffre d’affaires plus ou moins significative. Les appelants font valoir que cette réforme leur a causé un préjudice grave et spécial dès lors que, au sein de la profession de commissaires aux comptes, ils relèvent d’une catégorie plus particulièrement affectée dont la clientèle est composée quasi exclusivement de mandats « petites entreprises » qui ne dépassent plus les seuils ainsi relevés. Toutefois, d’une part, ils ne citent que certains chiffres du livre blanc de la Compagnie nationale des commissaires aux comptes, sans le verser au dossier, selon lesquels, sur la dizaine de milliers des professionnels en exercice, 500 exerceraient la totalité de leur mandat auprès des petites entreprises. D’autre part, ils ne justifient pas du nombre exact de ces professionnels relevant de la catégorie dont ils se revendiquent, exerçant, non en totalité, mais en grande majorité, leur activité auprès de petites entreprises. Ainsi, en se bornant à des allégations générales selon lesquelles la fraction des commissaires aux comptes impactés représente un « faible nombre » et que « ce n’est pas le cas de l’ensemble de la profession, bien au contraire », ils n’établissent pas le caractère spécial de leur préjudice. En outre, dès lors que les sociétés exclues du champ de la certification obligatoire conservent la faculté de faire certifier leurs comptes à titre volontaire, que la réforme litigieuse n’a pas pour effet de faire disparaître les prestations de certification des comptes, lesquelles demeurent obligatoires pour les moyennes et grandes entreprises, que la réforme prévoit que les mandats en cours se poursuivent jusqu’à leur terme et que les appelants n’établissement pas être en incapacité de développer d’autres services et d’exercer auprès d’autres clients, le caractère grave du préjudice allégué n’est pas établi. Ainsi, il ne résulte pas de l’instruction que cette réforme entraîne une rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques. Par suite, les conclusions indemnitaires sur le fondement de la responsabilité de l’État du fait des lois doivent être rejetées. 
 
 
En ce qui concerne la responsabilité de l’État du fait de l’intervention d’une loi adoptée en méconnaissance des engagements internationaux de la France : 
 
9.  
Aux termes de l’article 1er du premier protocole additionnel de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. / Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les États de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes ». 
 
10.  
Il résulte de l’instruction que la loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises poursuit l’objectif d’intérêt général de réduire les contraintes légales et les coûts en résultant qui pèsent sur les petites entreprises, ainsi que d’aligner les seuils qu’elles fixent sur ceux prévus par la directive 2013/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013. Il résulte également de l’instruction qu’à la suite de cette réforme, les prestations de certification des comptes restent obligatoires pour les moyennes et grandes entreprises, les entités d’intérêt public au sens du droit de l’Union européenne ainsi que certaines opérations capitalistiques, que la suppression de cette obligation n’implique pas nécessairement que, dans tous les cas, les entreprises concernées cesseront de faire certifier leurs comptes et qu’une très grande majorité des commissaires aux comptes sont à même d’exercer l’activité d’expertise comptable grâce aux qualifications dont ils disposent. En outre, tandis que les commissaires aux comptes ont la possibilité de développer d’autres services et d’exercer auprès d’autres clients, la mesure litigieuse prévoit que les mandats en cours se poursuivent jusqu’à leur terme, leur permettant ainsi de s’adapter. Dans ces conditions, la loi du 22 mai 2019 ne peut être regardée comme ayant imposé aux appelants une charge disproportionnée rompant le juste équilibre entre les exigences de l'intérêt général et le respect de ses biens, garanti par l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Par suite, les conclusions indemnitaires présentées à ce titre doivent être rejetées. 
 
11.  
Il résulte de ce qui précède que la requête d’appel est manifestement dépourvue de fondement et doit être rejetée selon la procédure prévue par les dispositions citées au point 1 du dernier alinéa de l’article R. 222-1 du code de justice administrative ainsi que, par voie de conséquence, les conclusions au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
ORDONNE : 
 
 
Article 1er :  
La requête de la société Cecotti A... et associés et de M. A... Cecotti est rejetée. 
 
Article 2 : 
La présente ordonnance sera notifiée à la société anonyme à responsabilité limitée Cecotti A... et associés, à M. A... Cecotti et au garde des sceaux, ministre de la justice. 
 
 
Fait à Bordeaux, le 15 avril 2026. 
 
 
Le président de la 2ème chambre, 
 
É. REY-BÈTHBÉDER  
 
 
 
La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.