CAA78 · Juge des référés — 23 avril 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
M. A... a demandé au tribunal administratif d’Orléans d’annuler la décision implicite par laquelle le maire de la commune de Châteaudun a refusé de lui verser la gratification associée à l’attribution des médailles d’honneur régionale, départementale et communale.  
 
Par un jugement n° 2404311 du 5 janvier 2026, le tribunal administratif d’Orléans a annulé la décision attaquée. 
 
Procédure devant la cour : 
 
I. Par une requête enregistrée le 16 février 2026, sous le n° 26VE00468, la commune de Châteaudun, représentée par La S.E.L.A.F.A. Cabinet CASSEL demande à la cour : 
 
1°) d’annuler ce jugement ; 
 
2°) de rejeter la requête de M. A... ; 
 
3°) et de mettre à la charge de M. A... une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
le jugement est entaché d’une irrégularité en ce qu’il ne vise pas le mémoire en défense qu’elle a déposé ; 
le jugement est entaché d’une irrégularité dès lors que le premier juge a statué sur un moyen qui n’a pas été soulevé par les parties ; 
la délibération qui instaure la gratification litigieuse méconnaît le principe de parité énoncé par l’article 88 de la loi du 26 janvier 1984 ; 
la délibération qui instaure la gratification litigieuse méconnaît l’article 111 de la loi du 26 janvier 1984 ; 
le jugement est entaché d’une inexactitude matérielle manifeste en ce qu’il mentionne l’article 111 de la loi du 13 juillet 1983 au lieu de l’article 111 de la loi du 26 janvier 1984 ; 
le tribunal administratif a inversé la charge de la preuve ; 
le jugement méconnait le principe général selon lequel les personnes morales de droit public ne peuvent jamais être condamnées à payer une somme qu’elles ne doivent pas. 
 
Par un mémoire en défense enregistré le 9 avril 2026, M. A..., représenté par Me Couzinet conclut eu rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la commune de Châteaudun la somme de 3 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
II. Par une requête enregistrée le 4 mars 2026, sous le n° 26VE00636, la commune de Châteaudun, représentée par La S.E.L.A.F.A. Cabinet CASSEL demande à la cour : 
 
1°) d’ordonner le sursis à exécution du jugement du tribunal administratif d’Orléans n° 2404311 du 5 janvier 2026 jusqu’à ce qu’il ait été statué sur sa requête d’appel ; 
 
2°) et de mettre à la charge de M. A... la somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Elle soutient que l’exécution de ce jugement générera un risque financier et un contentieux important et invoque les mêmes moyens que ceux présentés dans sa requête enregistrée sous le numéro 26VE00468. 
 
Par un mémoire en défense enregistré le 23 mars 2026, M. A..., représenté par Me Couzinet conclut eu rejet de la requête aux fins de sursis à exécution et à ce que soit mise à la charge de la commune de Châteaudun la somme de 3 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
Vu les autres pièces des dossiers. 
 
Vu : 
le code général de la fonction publique ; 
le code général des collectivités territoriales ; 
le code des communes ; 
la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; 
le décret n°2005-48 du 25 janvier 2005 ; 
le code de justice administrative. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Aux termes de l’article R. 222-1 du code de justice administrative : « (…) Les (…) premiers vice-présidents des cours (…) peuvent (…) par ordonnance, rejeter (…) après l’expiration du délai de recours ou, lorsqu’un mémoire complémentaire a été annoncé, après la production de ce mémoire les requêtes d'appel manifestement dépourvues de fondement (...) ». 
 
La commune de Châteaudun a, par une délibération du conseil municipal n°86-006 du 19 février 1986, institué, au profit du personnel de la mairie, une prime lors de l’attribution de médailles du travail. Par une lettre recommandée du 21 juin 2024, M. A..., agent de la mairie, recruté par la commune de Châteaudun en décembre 2002 et titularisé en octobre 2003, a sollicité auprès de celle-ci le versement de la prime correspondant à l’échelon « argent » de la médaille d’honneur régionale, départementale et communale, soit la moitié d’un salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC) mensuel net, en faisant valoir une ancienneté de service de plus de vingt années. Une décision implicite de rejet est née du silence gardé par la commune pendant deux mois. Par un jugement du 5 janvier 2026, le magistrat désigné par le président du tribunal administratif d’Orléans a annulé cette décision implicite de refus et a enjoint à la commune de Châteaudun de verser à M. A... cette gratification prévue par la délibération du 19 février 1986, dans le délai de deux mois. Par deux requêtes enregistrées sous les numéros 26VE00468 et 26VE00636, qu’il y a lieu de joindre, la commune de Châteaudun fait appel de ce jugement et demande qu’il soit sursis à son exécution.  
 
Sur la requête 26VE00468 : 
 
En ce qui concerne la régularité du jugement attaqué :  
 
En premier lieu, aux termes de l’article R. 741-2 du code de justice administrative : « La décision mentionne que l'audience a été publique, sauf s'il a été fait application des dispositions de l'article L. 731-1. Dans ce dernier cas, il est mentionné que l'audience a eu lieu ou s'est poursuivie hors la présence du public. Elle contient le nom des parties, l'analyse des conclusions et mémoires ainsi que les visas des dispositions législatives ou réglementaires dont elle fait application. Mention y est faite que le rapporteur et le rapporteur public et, s'il y a lieu, les parties, leurs mandataires ou défenseurs ainsi que toute personne entendue sur décision du président en vertu du troisième alinéa de l'article R. 732-1 ont été entendus. Lorsque, en application de l'article R. 732-1-1, le rapporteur public a été dispensé de prononcer des conclusions, mention en est faite. Mention est également faite de la production d'une note en délibéré. La décision fait apparaître la date de l'audience et la date à laquelle elle a été prononcée. ». 
 
Il ressort des pièces du dossier de première instance que la commune de Châteaudun a été mise en demeure de produire ses observations en réponse à la requête de M. A... le 15 octobre 2025. Elle a déposé, le 5 décembre 2025, ce qu’elle pensait être un mémoire en défense et un bordereau de pièces. Toutefois, seul le bordereau de pièces a été déposé, deux fois, et non le mémoire en défense. Le tribunal administratif, qui avait déjà mis la commune en demeure, et ne pouvait pas deviner les intentions de celle-ci, n’était pas tenu d’ordonner une mesure d’instruction et de demander à régulariser une prétendue erreur informatique. Il revenait à la partie défenderesse, représentée par un avocat, de s’assurer qu’elle avait bien déposé le bon dossier. Le principe du caractère contradictoire de la procédure impose seulement que le juge ne fonde pas sa décision sur des éléments que les parties n’auraient pas été en mises en mesure de discuter, ce qui, en l’espèce, est le cas. Par suite, le moyen tiré de l’absence de visa du mémoire en défense de la commune de Châteaudun doit être écarté.  
 
En deuxième lieu, le moyen tiré de la méconnaissance du champ d’application de la loi est un moyen d’ordre public, qui doit être soulevé si le juge est en présence d’un texte inapplicable qui a été cependant appliqué à un acte ou à une situation qu’il ne régit pas et s’il est dans l’impossibilité de statuer sur l’un des moyens dont il est saisi sans faire lui-même application de ce texte inapplicable. 
 
Il ressort des pièces du dossier que le premier juge a été saisi d’un moyen tiré de la méconnaissance de la délibération du 19 février 1986 dès lors que la gratification qu’elle institue n’a pas été versée à M. A... alors que celui-ci remplissait les conditions pour s’en prévaloir. Bien que ce moyen n’ait pas été soulevé, le premier juge était tenu de relever d’office le moyen tiré de la méconnaissance du champ d’application de la loi pour statuer sur le fondement légal de la délibération qui fonde la gratification litigieuse. Par suite, le moyen tiré de ce que le premier juge a statué sur un moyen qui n’a pas été soulevé doit être écarté.  
 
En troisième lieu, il ressort des termes du jugement attaqué que s’il mentionne que la délibération du 19 février 1986 vise l’article 111 de la loi du 13 juillet 1983, alors que celle-ci vise l’article 111 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, il s’agit d’une simple erreur matérielle du premier juge qui n’a pas d’incidence sur la régularité du jugement attaqué. 
 
En dernier lieu, hormis dans le cas où le juge de première instance a méconnu les règles de compétence, de procédure ou de forme qui s’imposaient à lui et a ainsi entaché son jugement d’une irrégularité, il appartient au juge d’appel, non d’apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels le juge de première instance s’est prononcé sur les moyens qui lui étaient soumis, mais de se prononcer directement sur les moyens dirigés contre la décision administrative contestée, dont il est saisi dans le cadre de l’effet dévolutif de l’appel. Par suite, la commune de Châteaudun ne peut utilement se prévaloir d’une inversion de la charge de la preuve qu’aurait commise le premier juge pour demander l’annulation du jugement attaqué sur le terrain de la régularité. 
 
En ce qui concerne la légalité de la décision contestée : 
 
En premier lieu, aux termes de l’article R. 411-43 du code des communes : « Peuvent se voir attribuer la médaille d'honneur régionale, départementale et communale : - les agents et anciens agents des régions, des départements, des communes et de leurs établissements publics… ». L’article R. 411-45 du code des communes dispose que : « La médaille d'honneur régionale, départementale et communale comporte trois échelons : - l'échelon « argent », qui peut être décerné après vingt années de services ; - l'échelon « vermeil », qui peut être décerné après trente années de services aux titulaires de l'échelon « argent » ; - l'échelon « or », qui peut être décerné après trente-cinq années de services aux titulaires de l'échelon « vermeil. »  Aux termes de l’article R. 411-50 de ce même code : « Peuvent être proposées pour l'attribution de la médaille d'honneur régionale, départementale et communale les personnes ayant mené une vie parfaitement honorable, exempte de toute condamnation pénale grave. Leur loyalisme patriotique doit être au-dessus de tout soupçon ».  Aux termes de l’article R. 411-51 du même code : « La médaille d'honneur régionale, départementale et communale est attribuée par arrêté du préfet, commissaire de la République du département de résidence ». 
 
D’autre part, aux termes de l’article 20 de la loi du 13 juillet 1983 repris à l’article L. 712-1 du code général de la fonction publique : « Les fonctionnaires ont droit, après service fait, à une rémunération comprenant le traitement, l'indemnité de résidence, le supplément familial de traitement ainsi que les indemnités instituées par un texte législatif ou réglementaire ». Aux termes du premier alinéa de l’article 88 de la loi du 26 janvier 1984 repris à l’article L. 714-4 du code général de la fonction publique : « Les organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs établissements publics fixent les régimes indemnitaires, dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l'État. Ces régimes indemnitaires peuvent tenir compte des conditions d'exercice des fonctions et de l'engagement professionnel des agents (…) ». Aux termes de l’article 111 de la même loi repris par l’article L714-11 du code général de la fonction publique : « Par dérogation à la limite résultant de l'article L. 714-4, les avantages collectivement acquis ayant le caractère de complément de rémunération que les collectivités territoriales et leurs établissements publics mentionnés à l'article L. 4 ont mis en place avant le 28 janvier 1984, sont maintenus au profit de l'ensemble de leurs agents publics, lorsque ces avantages sont pris en compte dans le budget de la collectivité ou de l'établissement (…). ». 
 
Il résulte des dispositions précitées que la gratification qui a été refusée à M. A..., attachée à la médaille d’honneur communale, n’est pas prévue par le texte instituant cette distinction. Il ressort en l’espèce des pièces du dossier, et notamment de la délibération en date du 19 février 1986, que la commune de Châteaudun a décidé d’accorder une indemnité forfaitaire à chacun des agents obtenant la médaille d’honneur régionale, départementale et communale. En outre, si cette gratification est attribuée indépendamment du grade et de l’emploi des bénéficiaires, elle est octroyée aux seuls récipiendaires de la médaille, laquelle récompense les agents qui ont manifesté une réelle compétence professionnelle et un dévouement constant au service de sorte qu’elle tient compte indirectement de la manière de servir des intéressés. Dans ces conditions, et alors même qu’elle revêtirait une portée symbolique et qu’elle n’interviendrait que de façon ponctuelle et non en fonction du temps de travail accompli, la gratification en litige doit être regardée comme constituant un complément de rémunération soumis au principe de parité dont s'inspirent les dispositions précitées de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984. Or il est constant que les agents de l’Etat ne bénéficient pas de compléments de rémunération semblables à ceux en litige dès lors qu’aucune disposition législative ou réglementaire ne les a instaurés.  
 
Toutefois, la délibération du 19 février 1986 mentionne que le complément de rémunération litigieux était jusqu’alors versé par le comité des œuvres sociales, qu’en cela il constitue un avantage acquis collectivement avant l’entrée en vigueur de la loi du 26 janvier 1984 et qu’il peut donc être maintenu par la commune de Châteaudun en application de l’article 111 de cette loi. L’exception prévue par l’article 111 précité s’applique également aux avantages collectivement acquis au sein des collectivités par l’intermédiaire d’organismes à vocation sociale. La circonstance que la gratification était auparavant versée par le comité des œuvres sociales de la ville ne fait donc pas obstacle à l’application de l’article 111 de la loi du 26 janvier 1984. La précision contenue dans la délibération permet d’établir que la gratification litigieuse a été instituée avant 1984 et que l’article 111 précité en constitue le fondement légal. La commune de Châteaudun n’apporte aucun élément de nature à établir que cette gratification n’aurait pas été régulièrement instituée et intégrée au budget communal avant l’entrée en vigueur de la loi du 26 janvier 1984. Par suite, le moyen tiré de ce que la délibération ne repose sur aucun fondement légal doit être écarté.  
 
En second lieu, il résulte de ce qui précède que la gratification litigieuse a été régulièrement instituée. Le principe général selon lequel les personnes morales de droit public ne peuvent jamais être condamnées à payer une somme qu'elles ne doivent pas ne fait donc pas obstacle à ce que la commune verse à M. A... la gratification attachée à la médaille d’honneur régionale, départementale et communale. 
 
Il résulte de tout ce qui précède que la requête d’appel de la commune de Chateaudun tendant à l’annulation du jugement par lequel le magistrat désigné par le président du tribunal administratif d’Orléans a annulé sa décision implicite par laquelle elle a refusé de verser à M. A... la gratification prévue par la délibération du 19 février 1986 est manifestement dépourvue de fondement. Dès lors, ses conclusions présentées à fin d’annulation ainsi que celles présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu’être rejetées. Il y a lieu en revanche de mettre à la charge de la commune de Châteaudun une somme de 1 500 euros à verser à M. A... sur le fondement des mêmes dispositions. 
 
Sur la requête 26VE00635 : 
 
Le présent arrêt statuant au fond sur l’appel de la commune de Châteaudun, ses conclusions tendant à ce qu’il soit sursis à l’exécution du jugement dans l’attente de la décision au fond sont devenues sans objet. Il n’y a donc plus lieu d’y statuer. 
 
 
 
 
ORDONNE : 
 
 
 
 
Article 1er : La requête de la commune de Châteaudun est rejetée. 
 
Article 2 : La commune de Châteaudun versera une somme de 1 500 euros à M. A... au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 3 : Il n’y a pas lieu de statuer sur la requête n° 26VE00636. 
 
Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à la commune de Châteaudun et à M. B... A.... 
 
Fait à Versailles, le 23 avril 2026. 
 
Le premier vice-président de la Cour, 
président de la 2ème chambre, 
 
 
 
 
B. EVEN 
 
 
La République mande et ordonne au préfet d’Eure-et-Loir en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente ordonnance.