TA86 · Tribunal Administratif de Poitiers — 8 décembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une ordonnance n° 2125897 du 14 avril 2022, le président du tribunal administratif de Paris a transmis au tribunal administratif de Poitiers la requête de la société par actions simplifiée (SAS) Eoliennes d'Aunis 3, en application des dispositions de l'article R. 351-3 du code de justice administrative. 
 Par cette requête, enregistrée au tribunal administratif de Poitiers le 14 avril 2022, la SAS Eoliennes d'Aunis 3, représentée par Me Deharde, demande au tribunal : 
 1°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 164,85 euros en réparation du préjudice financier résultant de l'obligation qui lui  faite par l'article L. 181-28-2 du code de l'environnement de transmettre aux maires concernés par son projet d'implantation d'un parc éolien dit de l'Aubertière, situé sur le territoire des communes de Saint-Médard d'Aunis et de Sainte-Soulle (Charente-Maritime) le résumé non technique de ce projet, éventuellement à parfaire, augmentée des intérêts de droit à compter du 3 août 2021, date de la réception par le Premier ministre de sa demande d'indemnisation, ainsi que de la capitalisation de ces intérêts ; 
 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Par deux mémoires distincts, enregistrés le 29 avril 2022 et le 5 octobre 2022, déposés au titre des articles 23-1 de l'ordonnance n° 58-1067 modifiée du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel et R. 771-3 du code de justice administrative, la SAS Eoliennes d'Aunis 3 demande au tribunal de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité de l'article L. 181-28-2 du code de l'environnement dans leur rédaction issue de l'article 53 de la loi n° 2020-1525 du 7 décembre 2020 aux droits et libertés garantis par la Constitution. 
 Elle soutient que : 
 - ces dispositions, applicables au litige, n'ont pas déjà été déclarées conformes à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel ; 
 - elles méconnaissent les articles 1, 2 et 7 de la Charte de l'environnement ;  
 - elles méconnaissent également le principe d'égalité devant la loi garanti par l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ; 
 - l'article L. 181-28-2 du code de l'environnement porte une atteinte disproportionnée au principe de la liberté d'entreprise. 
 Par un mémoire enregistré le 12 septembre 2022, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires soutient que les conditions posées par l'article 23-2 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 ne sont pas remplies. 
 Par ordonnance du 11 octobre 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 26 octobre 2022.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la Constitution, notamment son article 61-1 ; 
 - la Charte de l'environnement 
 - l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ; 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de justice administrative. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. En application de l'article LO 771-1 du code de justice administrative : " La transmission par une juridiction administrative d'une question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d'Etat obéit aux règles définies par les articles 23-1 à 23-3 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ". Il résulte des dispositions combinées des premiers alinéas des articles 23-1 et 23-2 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, que le tribunal administratif saisi d'un moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution présenté dans un écrit distinct et motivé, statue sans délai par une décision motivée sur la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d'Etat et procède à cette transmission si est remplie la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances et que la question ne soit pas dépourvue de caractère sérieux. Le second alinéa de l'article 23-2 de la même ordonnance précise que : " En tout état de cause, la juridiction doit, lorsqu'elle est saisie de moyens contestant la conformité d'une disposition législative, d'une part, aux droits et libertés garantis par la Constitution et, d'autre part, aux engagements internationaux de la France, se prononcer par priorité sur la transmission de la question de constitutionnalité au Conseil d'Etat () ". 
 2. Aux termes de l'article L. 181-28-2 du code de l'environnement dans sa rédaction applicable aux faits de l'espèce : " Sans préjudice des dispositions de l'article L. 181-5, le porteur d'un projet concernant une installation de production d'électricité à partir de l'énergie mécanique du vent adresse aux maires de la commune concernée et des communes limitrophes, un mois au moins avant le dépôt de la demande d'autorisation environnementale, le résumé non technique de l'étude d'impact prévu au e du 2° du II de l'article L. 122-3. ". Aux termes de ces dernières dispositions : " () Le contenu de l'étude d'impact () comprend au minimum : a) Une description du projet comportant des informations relatives à la localisation, à la conception, aux dimensions et aux autres caractéristiques pertinentes du projet ; b) Une description des incidences notables probables du projet sur l'environnement ; c) Une description des caractéristiques du projet et des mesures envisagées pour éviter, les incidences négatives notables probables sur l'environnement, réduire celles qui ne peuvent être évitées et compenser celles qui ne peuvent être évitées ni réduites ; d) Une description des solutions de substitution raisonnables qui ont été examinées par le maître d'ouvrage, en fonction du projet et de ses caractéristiques spécifiques, et une indication des principales raisons du choix effectué, eu égard aux incidences du projet sur l'environnement ; e) Un résumé non technique des informations mentionnées aux points a à d (). ". 
 3. En premier lieu, les dispositions de l'article L. 181-28-2 du code de l'environnement sont applicables au litige. Leur conformité à la Constitution n'a pas été examinée par le Conseil constitutionnel. 
 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article 1er de la Charte de l'environnement : " Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé ". Aux termes de son article 2 : " Toute personne a le devoir de prendre part à la préservation et à l'amélioration de l'environnement ". Il résulte de ces dernières dispositions que l'ensemble des personnes et notamment les pouvoirs publics et les autorités administratives sont tenus à une obligation de vigilance à l'égard des atteintes à l'environnement qui pourraient résulter de leur activité. 
 5. La société requérante soutient que les dispositions de l'article L. 181-28-2 du code de l'environnement méconnaissent les articles 1 et 2 de la Charte de l'environnement dès lors que la formalité prévue par ces dispositions freine le développement des installations de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent et, qu'en particulier, le délai d'un mois prévu par l'article L. 181-28-2 contribue à retarder le déploiement des projets éoliens, alourdit la procédure de réalisation de ces projets et engendre des coûts supplémentaires. 
 6. Toutefois, en adoptant les dispositions contestées, le législateur a précisément entendu favoriser le droit des populations concernées par des projets d'installation de production électrique éolienne de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé, au maintien duquel participe un cadre paysager de qualité, ainsi que la possibilité ouverte à ces populations de prendre part à la préservation et à l'amélioration de leur environnement, d'une part, en organisant une procédure d'information préalable des maires des communes directement concernées et des communes limitrophes, et, d'autre part, en laissant à ces élus un délai suffisant pour leur permettre de prendre connaissance d'une telle information. Même si le résumé non technique d'un projet est plus sommaire que l'ensemble du dossier soumis à enquête publique, cette information, qui est appelée à être complétée au cours de la procédure d'autorisation, n'est pas, pour autant, de nature à induire en erreur les maires, les élus et les administrés dans leur perception du projet. Une telle information, même sommaire, est, d'ailleurs, plus favorable au droit de toute personne de prendre part à la préservation et à l'amélioration de l'environnement, que l'absence totale d'information des populations concernées jusqu'au stade de l'enquête publique. Enfin, la seule circonstance que les porteurs de projets éprouvent des difficultés à interpréter les notions de " commune concernée " et de " communes limitrophes " n'est pas, par elle-même, de nature à démontrer que ces dispositions méconnaîtraient les principes consacrés par les articles 1 et 2 de la Charte de l'environnement. Par suite, le grief tiré de la méconnaissance de ces principes ne présente pas de caractère sérieux. 
 7. En troisième lieu, aux termes de l'article 7 de la Charte de l'environnement : " Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement ". Ces dispositions figurent au nombre des droits et libertés que la Constitution garantit. Il incombe au législateur et, dans le cadre défini par la loi, aux autorités administratives de déterminer, dans le respect des principes ainsi énoncés, les modalités de la mise en œuvre de ces dispositions.  
 7. L'obligation de transmission préalable du résumé non technique prévue par les dispositions précitées de l'article L. 181-28-2 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable au présent litige, n'a pas pour objet de demander aux maires des communes concernées par un projet éolien ou des communes limitrophes de valider ce projet, mais seulement d'informer ces élus de son existence et de ses caractéristiques principales avant même le dépôt en préfecture de la demande d'autorisation environnementale. Cette transmission ne constitue ainsi qu'une pré-notification de ce projet, après laquelle une procédure de plusieurs mois, comprenant notamment l'organisation d'une enquête publique, permet aux élus ainsi qu'à l'ensemble des populations concernées, de prendre pleinement connaissance du projet d'implantation éolien, d'en mesurer la portée et de faire valoir leurs observations éventuelles. 
 8. Les exigences résultant de l'article 7 de la Charte de l'environnement étant, de la sorte, assurées par les dispositifs de participation du public prévus à des étapes ultérieures du processus conduisant à la mise en fonctionnement de l'installation de production d'électricité éolienne et, notamment, la procédure d'enquête publique, la société requérante ne peut utilement se prévaloir ni de ce que les informations transmises aux maires sont plus sommaires que celles figurant au dossier soumis à enquête, ni de ce que le projet est susceptible de faire l'objet, après sa transmission, de modifications avant le dépôt du dossier de demande d'autorisation environnementale ou entre ce dépôt et l'enquête publique, ni, en tout état de cause, de ce que le législateur aurait méconnu l'étendue de sa propre compétence en ne fixant pas les conditions dans lesquelles les maires adressent leurs observations aux porteurs de projet ou ne prévoyant pas les modalités particulières d'association du public à l'élaboration de la décision. 
 9. Enfin, la circonstance que les maires bénéficient, par ailleurs, des procédures d'informations prévues par les articles R. 181-38 et D. 181-15-2 du code de l'environnement est sans incidence sur le respect, par L. 181-28-2 du code de l'environnement, des principes posés par l'article 7 de la Charte de l'environnement qui n'a ni pour objet, ni pour effet, de limiter la redondance des informations fournies aux élus, laquelle est, de toute manière, justifiée par la nécessité de prendre connaissance, suffisamment en amont, de l'existence, de la nature et des caractéristiques principales de projets ayant un impact sur l'environnement de leurs communes.  
 10. Le législateur ayant, de la sorte, déterminé de manière suffisante les modalités permettant une participation effective du public à l'élaboration des décisions faisant l'objet de l'expérimentation, le grief tiré de l'atteinte à l'article 7 de la Charte de l'environnement doit être écarté. 
 11. En quatrième lieu, l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen dispose que la loi " doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse ". Le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit. Aux termes de l'article 13 de la même Déclaration, le respect du principe d'égalité s'apprécie sur des critères objectifs et rationnels en fonction des buts que le législateur se propose. 
 12. Selon la requérante, en imposant uniquement aux porteurs de projets éoliens la transmission d'un résumé non technique de l'étude d'impact aux maires des communes concernées et limitrophes au moins un mois avant le dépôt de la demande d'autorisation environnementale, les dispositions critiquées rompent l'égalité entre producteurs d'énergies renouvelables au détriment des producteurs d'énergie éolienne ainsi qu'entre ces derniers et les gestionnaires d'installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) soumis, eux aussi, à évaluation environnementale. 
 13. Toutefois, la circonstance que seules les éoliennes soient soumises à la procédure de communication préalable prévue par les dispositions précitées de l'article L. 181-28-2 du code de l'environnement, tandis que les autres installations de production d'énergies renouvelables et les ICPE y échappent, correspond à une différence objective de situation entre ces différents types d'installation tenant, d'une part, à la multiplication récente ainsi qu'à la concentration des sites d'implantation des installations de production d'énergie éolienne et, d'autre part, aux inconvénients que présentent les parcs éoliens et, en particulier, la prégnance des nuisances visuelles qu'ils entraînent vis-à-vis aussi bien des populations riveraines que des populations plus éloignées du projet. 
 14. Par ailleurs et comme le soulignent les travaux parlementaires ayant précédé l'adoption de l'amendement dont est issu l'article L. 181-28-2 du code de l'environnement, ce dispositif, qui vise à prévenir suffisamment en amont le maire de la commune concernée afin que celui-ci dispose d'un temps suffisant pour étudier le projet et ses incidences sur sa commune, notamment dans les plus petites collectivités qui ne disposent pas de service juridique capable de les conseiller rapidement, répond à un motif d'intérêt général. 
 15. Par suite, les dispositions contestées qui sont fondées sur un critère objectif et rationnel en rapport direct avec le but d'intérêt général que s'est assigné le législateur, n'ont pas méconnu le principe d'égalité devant la loi. 
 16. En cinquième et dernier lieu, la requérante soutient qu'en retardant le déploiement des projets et en entraînant un risque supplémentaire d'annulation contentieuse de l'autorisation environnementale, les dispositions de l'article L. 181-28-2 du code de l'environnement méconnaissent la liberté d'entreprendre garantie par l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789. 
 17. S'il est loisible au législateur d'apporter à la liberté d'entreprendre des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, c'est à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées par rapport à l'objectif poursuivi. 
 18. En imposant aux porteurs de projets d'installations de production d'énergie éolienne de transmettre aux maires des communes concernées et des communes limitrophes, un mois au moins avant le dépôt de la demande d'autorisation environnementale, le résumé non technique de l'étude d'impact, le législateur a entendu favoriser l'information de ces élus ainsi que l'acceptabilité sociale de ce type de projets en améliorant, en amont de la procédure d'autorisation environnementale, l'information des populations éventuellement concernées. Cette obligation est en lien avec les objectifs de valeur constitutionnelle de protection de l'environnement poursuivis ainsi d'ailleurs qu'avec les principes posés par les articles 1, 2 et 7 précités de la Charte de l'environnement dont se prévaut la requérante. Elle n'impose aux porteurs de ces projets aucun travail supplémentaire de retraitement des informations figurant dans l'étude d'impact. De plus, et compte tenu de la durée du développement de projets éoliens, qui nécessitent plusieurs mois, voire plusieurs années, avant le dépôt du dossier de demande d'autorisation environnementale, le délai supplémentaire d'un mois prévu par l'article L. 181-28-2 du code de l'environnement n'a pas pour effet de ralentir de façon significative le développement de ce type de projets, ni d'alourdir de manière excessive les coûts supportés par les porteurs de ces projets ou le formalisme administratif qui leur est imposé. 
 19. Contrairement à ce que soutient la société requérante, le texte contesté, dans sa version applicable aux faits de l'espèce, n'impose, en tout état de cause, ni réponse de la commune aux porteurs de projet, ni réponse de ces derniers aux observations de la commune. 
 20. Il suit de là qu'en adoptant les dispositions contestées, le législateur a assuré une conciliation qui n'est pas, compte tenu du champ de cette obligation, manifestement déséquilibrée entre la liberté d'entreprendre et l'objectif d'intérêt général de protection de l'environnement et de participation des populations concernées à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement. Le grief tiré de la méconnaissance de la liberté d'entreprendre doit donc être écarté. 
 D E C I D E  : 
 Article 1er : Il n'y a pas lieu de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la SAS Eoliennes d'Aunis 3. 
 Article : La présente ordonnance sera notifiée à la société par actions simplifiée Eoliennes d'Aunis 3 et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. 
 Fait à Poitiers, le 8 décembre 2022. 
 Le président de la 1ère chambre, 
 Signé 
 L. Campoy 
  Pour expédition conforme, 
  Pour la greffière en chef par intérim, 
  La greffière, 
       Signé 
 D. GERVIER