TA64 · Tribunal Administratif de Pau — 17 juillet 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire en production de pièces enregistrés le 11 juillet 2022 et le 13 juillet 2022, l'entreprise unipersonnelle à responsabilité limitée (EURL) Atlantic Surf Camp, représentée par Me Logeais, avocat, demande au juge des référés : 
 1°) d'ordonner, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution de l'arrêté du 30 juin 2022 par lequel le maire de Capbreton a réglementé les activités des écoles de surf pour la saison estivale 2022, de la décision du 7 juin 2022 par laquelle cette même autorité a refusé de délivrer une autorisation d'enseignement de la pratique du surf sur les plages de la commune de Capbreton à l'entreprise Atlantic Surf camp, ainsi que de l'arrêté du 14 avril 2022 par lequel le maire de Capbreton a réglementé et organisé la sécurité des plages publiques en tant que ses articles 12 et 14 interdisent l'enseignement du surf sur les plages centrales et du Prévent, limitent le nombre de moniteurs pouvant exercer et soumettent les écoles de surf à autorisation par arrêté municipal; 
 2°) d'enjoindre à la commune de Capbreton de lui délivrer, en cas de suspension de la seule décision du 7 juin 2022, une autorisation d'enseignement de la pratique du surf sur la plage des Océanides de la commune de Capbreton ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Capbreton une somme de 3000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'urgence est caractérisée par les circonstances que les arrêtés et la décision attaqués la privant d'exercer toute activité d'enseignement du surf durant les mois de juillet et août 2022 sur la plage des Océanides de la commune portent atteinte à la liberté du commerce et de l'industrie, et mettent en péril la situation économique de l'entreprise et de son gérant dès lors que d'une part, les cours de surf représentent plus de 95% de son chiffre d'affaires, d'autre part, les actes attaqués la placent dans l'impossibilité d'honorer ses engagements contractuels, notamment le contrat conclu le 3 mai 2022 avec la caisse centrale d'activités sociales du personnel des industries électrique et gazière pour dispenser des cours de surf aux enfants des salariés concernés, ainsi que la convention signée avec le camping du domaine de Fierbois, alors qu'en outre les cours dispensés dans le cadre du partenariat avec ce camping permettent à l'entreprise de ne pas être déficitaire, et enfin nécessite de licencier deux personnels déjà embauchés ; 
 - les arrêtés attaqués du 14 avril 2022 et du 30 juin 2022, tout comme celui du maire de Capbreton du 15 mars 2022 portant réglementation des activités des écoles de surf sur les plages de Capbreton qui fondent la décision du maire de Capbreton du 7 juin 2022, portent une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté du commerce et de l'industrie dès lors que l'activité des écoles de surf ne peut être soumise à un régime d'autorisation, être limitée de façon importante ou être interdites sur certaines plages au regard de l'article L. 2213-23 du code général des collectivités territoriales ;  
 - le régime d'autorisation préalable prévu par les arrêtés du 15 mars 2022 et du 30 juin 2022 méconnaît les articles 9, 10 et 12 de la directive n° 2006/123/CE du parlement européen du 12 décembre 2006 relative aux services dans les marchés intérieurs ; 
 - les arrêtés attaqués portent atteinte au principe de liberté et de gratuité de l'accès aux plages en méconnaissance de l'article L. 321-9 du code de l'environnement ;  
 - les arrêtés attaqués du 14 avril 2022 et du 30 juin 2022, et l'arrêté du 15 mars 2022 méconnaissent le principe d'égalité garanti par l'article 6 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 dès lors que d'autres écoles de surf bénéficient de plusieurs autorisations  sans qu'un motif légal ne justifie cette différence de traitement ; 
 - subsidiairement, les arrêtés attaqués des 14 avril 2022 et 30 juin 2022, et l'arrêté du 15 mars 2022, mettent en place des mesures de police qui ne sont ni nécessaires, ni proportionnées dès lors que la commune ne démontre pas que l'activité des écoles de surf est de nature à créer un risque pour la sécurité, la tranquillité ou la salubrité publiques ; 
 - la décision du maire de Capbreton du 7 juin 2022, qui refuse d'instruire son dossier de candidature pour autoriser l'un de ses établissements à enseigner le surf sur une des plages de la commune, est entachée d'un défaut de base légale puisqu'elle se fonde sur trois arrêtés illégaux de cette même autorité des 15 mars 2022, 15 avril 2022 et 30 juin 2022. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 13 juillet 2022, la commune de Capbreton, représentée par Me Miranda, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la l'entreprise Atlantic Surf Camp une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la condition d'urgence n'est pas remplie dès lors que les actes attaqués n'ont pas pour effet d'empêcher la société requérante d'exercer son activité, que la preuve du péril économique de l'entreprise ou de son gérant n'est pas démontrée dès lors qu'elle a l'autorisation d'exercer sur la plage de Santocha, que ses activités prennent place tous les jours du mois d'avril au mois de novembre sur les plages de trois communes dont Seignosse et Soorts-Hossegor pour lesquelles il n'est pas démontré que des autorisations seraient nécessaires pour dispenser les activités de surf, que l'école de surf en cause peut toujours exercer son activité sur la plage des Océanides hors des heures de surveillance ou hors des zones règlementées, que l'activité conduite sur la plage des Océanides ne représente que 20% du chiffre d'affaire relevant de l'activité d'enseignement du surf de l'entreprise qui dispose de disponibilités financières à hauteur de 100 000 euros, que les personnels recrutés en renfort saisonnier peuvent être affectés sur un autre site exploité par l'entreprise, et que le patrimoine personnel du gérant est protégé par les statuts de l'EURL. 
 - les actes attaqués n'ont pas pour effet de constituer une entrave à la liberté du commerce et de l'industrie dès lors que : 
 o cette liberté peut s'exercer dans le cadre d'une réglementation répondant à des motifs de sécurité et tranquillité publiques adoptée par le maire de Capbreton dans le cadre de ses pouvoirs de police, notamment en matière de police des baignades et des activités nautiques, conformément aux articles L. 2212-1, L. 2212-2 et L. 2212-3 du code général des collectivités territoriales ; 
 o les restrictions imposées, compte tenu de leur limitation dans le temps et l'espace ne soumettent pas les écoles concernées à des contraintes excessives autres que celles qu'impose le respect des objectifs poursuivis ; 
 o l'affluence exceptionnelle de touristes dans la commune de Capbreton pendant la saison estivale, l'encombrement des plages qui en résulte, ainsi que les risques liés à la pratique du surf justifient de réglementer l'exercice d'une telle activité sur les plages de la commune ; 
 o cette réglementation ne constitue pas un régime d'autorisation préalable dépourvu de base légale, cette circonstance rendant par ailleurs inopérant le moyen tiré de la violation des articles 10 et 12 de la directive n° 2006/123/CE du parlement européen du 12 décembre 2006 relative aux services dans les marchés intérieurs ; 
 o il n'est porté atteinte ni au principe d'égalité, ni à l'article 6 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789, ni procédé à une discrimination dès lors que, si l'école de surf Santocha bénéficie effectivement de plusieurs autorisations, elle se trouve placée dans une situation différente de celle des autres écoles de surf en raison de sa qualité de structure associative sous convention d'objectifs avec la commune de Capbreton ; 
 o à supposer même que la commune de Seignosse a accordé une autorisation similaire à 63 écoles de surf, la configuration des plages de cette commune est différente de celle de Capbreton qui justifie que cette dernière n'en accorde que 23 dont quatorze par appel à candidature ; 
 o le moyen tiré de la violation de l'article L. 321-9 du code de l'environnement n'est pas fondé dès lors que les mesures prises assurent le libre accès aux plages tout en préservant la tranquillité et la sécurité publique des usagers et des baigneurs ; 
 - subsidiairement, les conséquences économiques difficilement réparables ne constituent pas une atteinte grave à la liberté fondamentale du commerce et de l'industrie ; 
 - les conclusions aux fins d'injonction à la commune de Capbreton de délivrer à l'entreprise requérante une autorisation d'enseignement de la pratique du surf sur la plage des Océanides de la commune de Capbreton dépasse la compétence du juge des référés dès lors qu'une telle mesure aurait des effets en tous points identiques à ceux qui résulteraient de l'exécution par l'autorité administrative d'un jugement annulant pour défaut de base légale une telle décision. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu le code de justice administrative. 
 Le président du tribunal a désigné Mme A pour statuer sur les demandes de référé. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Au cours de l'audience publique tenue le 13 juillet 2022 à 11 heures en présence de Mme Santerre, greffière d'audience, Mme A a lu son rapport et entendu : 
 - Me Logeais, représentant l'entreprise Atlantic Surf Camp, ainsi que M. B gérant de cette même entreprise ; 
 - Me Dauga, représentant la commune de Capbreton. 
 Considérant ce qui suit : 
 1.  Par arrêté du 15 mars 2022, le maire de Capbreton a réglementé les activités des écoles de surf sur les plages de Capbreton, pendant les périodes de surveillance et des baignades du 1er juillet au 31 août, et prévoit qu'un arrêté annuel fixera les lieux, dates et horaires de limitation de ces activités. Par arrêté du 14 avril 2022, le maire de Capbreton a réglementé et organisé la sécurité des plages publiques en interdisent notamment l'enseignement du surf sur la plage centrale et celle du Prévent, en limitant le nombre de moniteurs pouvant exercer et en soumettant les écoles de surf à une autorisation préalable. Par une décision du 7 juin 2022, cette même autorité a refusé de délivrer une autorisation d'enseignement de la pratique du surf sur les plages de la commune de Capbreton pendant les horaires de surveillance des baignades pour la période 2022 à 2026 à l'une des deux écoles de l'entreprise Atlantic Surf camp. Par arrêté du 30 juin 2022, cette même autorité a réglementé les activités des écoles de surf pour la saison estivale 2022. L'entreprise Atlantic Surf Camp demande la suspension de l'exécution des articles 12 et 14 de l'arrêté du 14 avril 2022, de l'arrêté du 30 juin 2022 ainsi que de la décision du 7 juin 2022. 
 Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : 
 2. Aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures. ". Aux termes de l'article L. 522-1 du même code : " Le juge des référés statue au terme d'une procédure contradictoire écrite ou orale. Lorsqu'il lui est demandé de prononcer les mesures visées aux articles L. 521-1 et L. 521-2, de les modifier ou d'y mettre fin, il informe sans délai les parties de la date et de l'heure de l'audience publique. () ". Aux termes du premier alinéa de l'article R. 522-1 du même code : " La requête visant au prononcé de mesures d'urgence doit () justifier de l'urgence de l'affaire. ". 
 3. Lorsqu'un requérant fonde son action non sur la procédure de suspension régie par l'article L. 521-1 du code précité mais sur la procédure de protection particulière instituée par l'article L. 521-2 de ce code, il lui appartient de justifier de circonstances particulières caractérisant la nécessité pour lui de bénéficier à très bref délai de mesures de la nature de celles qui peuvent être ordonnées sur le fondement de ce dernier article, la circonstance qu'une atteinte à une liberté fondamentale serait avérée n'étant pas de nature, par elle-même, à caractériser une situation d'urgence. 
 4. La commune de Capbreton comporte sept plages comprises entre les limites nord et sud de son territoire, qui bordent l'océan Atlantique, dénommées respectivement plage Notre-Dame, plage de l'estacade, plage centrale, plage du Prévent, plage de Santocha, plage de la piste et plage des Océanides. Les arrêtés mentionnés au point 1 ont pour objet de réglementer l'activité des structures d'enseignement de la pratique du surf durant la saison estivale sur ces plages. Les articles 12 et 14 de l'arrêté du 14 avril 2022 proscrivent plus précisément l'enseignement du surf sur la plage centrale et celle du Prévent pendant les heures de surveillance des baignades dans les zones réglementées, renvoient à un arrêté annuel fixant les lieux, dates et horaires de limitation de ces activités, et précisent que pour des raisons de sécurité, seules les écoles de surf autorisées par arrêté municipal peuvent exercer leur activité durant ces heures de surveillances dans les zones réglementées. Par ailleurs, l'article 1er de l'arrêté du 30 juin 2022 limite notamment l'enseignement du surf, dans les zones réglementées du 1er juillet au 28 août 2022 de 11 heures à 19 heures, aux seules écoles détentrices d'une autorisation municipale pour la plage qui leur a été attribuée, et dresse la liste des écoles de surf détentrices d'une telle autorisation ainsi que l'affectation de la plage ou des plages associées à chaque structure d'enseignement. Il résulte ainsi de cette liste, et de la décision du 7 juin 2022 mentionnée au point 1, que l'entreprise Atlantic Surf Camp, qui dispose de deux écoles de surf a été autorisée à exercer son activité durant la période concernée sur la seule plage de Santocha, au motif que ses deux écoles relevant d'une même entreprise, cette dernière ne pouvait bénéficier simultanément de plusieurs autorisations.  
 5. Pour justifier de l'urgence à obtenir la suspension des trois actes en litige, l'entreprise requérante se prévaut de ce que ces actes, qui la privent d'exercer son activité d'enseignement du surf sur la plage des Océanides, mettent en péril sa situation économique ainsi que celle de son gérant, en la plaçant notamment dans l'impossibilité d'honorer d'une part, l'engagement qu'elle a contracté le 3 mai 2022 avec la caisse centrale d'activités sociales du personnel des industrie électrique et gazière aux termes duquel l'école Atlantic surf camp assure, pour un montant de 11 760 euros, différentes prestations d'enseignement du surf, body board et stand up paddle du 11 juillet au 27 août 2022 auprès des enfants du personnel accueillis par le centre de vacance de cet organisme au camping du domaine de Fierbois longeant la plage des Océanides, d'autre part, la convention qu'elle a signée le 24 juin 2022, soit postérieurement à la décision du 7 juin 2022 dont elle allègue avoir reçu notification le 22 juin 2022, avec ce même camping pour répondre à la demande de leurs hôtes, y compris en dehors des mois de juillet et d'août seuls concernés par les actes attaqués, et nécessite enfin de licencier deux personnels recrutés le 21 juin 2022 en qualité d'employé d'accueil et de moniteur de surf en vue de renforcer les effectifs de l'entreprise pour les mois de juillet et août 2022. L'entreprise requérante produit à cet effet une attestation de son expert-comptable, établie le 4 juillet 2022, qui précise qu'au titre de l'année 2021 l'activité de surf exercée sur la plage des Océanides n'a représenté que 20,13% du chiffre d'affaires hors taxe total de l'entreprise et a permis à cette dernière d'éviter un résultat net déficitaire, sans toutefois préciser le montant qu'aurait atteint ce déficit. Par ailleurs, il ne résulte ni de l'instruction ni des éléments échangés au cours de l'audience publique que l'activité ne pourrait être exercée sur la plage des Océanides en dehors des horaires de surveillance durant la période estivale quand bien même les horaires de marée constituent une contrainte, ni que l'absence du chiffre d'affaires lié à l'activité d'enseignement du surf sur la seule plage des Océanides pour la période restant à courir jusqu'au 28 août 2022 aurait par lui-même pour conséquence de menacer à court terme la pérennité de l'entreprise, dont la fragilité financière n'est pas démontrée, et qui demeure en mesure de poursuivre son activité d'enseignement sur la plage de Santocha, son activité accessoire de vente de matériels et de souvenirs, voire ses activités sur les plages des communes d'Hossegor et Seignosse telles qu'elles sont proposées sur le site internet de l'entreprise comme le soutient la commune de Capbreton, et pour lesquelles il ne résulte pas de l'instruction que la société n'aurait pu bénéficier d'autorisation, à même supposer un tel régime établi, de la part de ces collectivités pour y exercer. Par ailleurs, l'entreprise requérante ne peut utilement invoquer la circonstance qu'elle a recruté deux personnels dès lors qu'elle n'a pas attendu le résultat des attributions des autorisations d'enseignement de la pratique du surf sur les plages océanes de la commune de Capbreton pour y procéder alors qu'il lui appartenait d'adapter le recrutement de son personnel aux contraintes éventuelles résultant de cette décision. Dans ces conditions, et en l'état de l'instruction, la société requérante en ne démontrant pas le caractère déterminant de la réalisation de son chiffre d'affaires par l'activité d'enseignement du surf qu'elle conduit sur la plage des Océanides dans la commune de Capbreton, n'établit pas l'existence d'une situation d'urgence particulière rendant nécessaire l'intervention d'une mesure de sauvegarde d'une liberté fondamentale dans les quarante-huit heures et sous réserve que les autres conditions prévues par l'article L. 521-2 du code de justice administrative soient remplies.  
 6. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur l'existence d'une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté du commerce et de l'industrie, les conclusions de la requête de de l'entreprise Atlantic Surf Camp présentées sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative doivent être rejetées. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction sous astreinte : 
 7. La présente ordonnance qui rejette les conclusions aux fin de suspension n'implique aucune mesure d'exécution. Il s'ensuit que les conclusions à fin d'injonction sous astreinte de la requête de de l'entreprise Atlantic Surf Camp ne peuvent également qu'être rejetées.  
 Sur les frais liés au litige : 
 8. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ". 
 9. En vertu des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le juge des référés ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par l'entreprise Atlantic Surf Camp doivent dès lors être rejetées. Par ailleurs, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce de faire droit aux conclusions présentées par la commune de Capbreton sur ce même fondement.  
 O R D O N N E: 
 Article 1er : La requête de l'entreprise Atlantic Surf Camp est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Capbreton sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à l'entreprise unipersonnelle à responsabilité limitée Atlantic Surf Camp et à la commune de Capbreton. 
 Fait à Pau, le 17 juillet 202Le juge des référés, 
 Signé 
 F. A 
 La greffière, 
                 Signé 
 P. SANTERRE                      
 La République mande et ordonne à la préfète des Landes en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière, 
 Signé 
 M.CALOONE