TA13 · Tribunal Administratif de Marseille — 28 décembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistré le 15 novembre 2022 et le 28 novembre 2022, l'association pour le développement d'innovations sociales (ADIS), représenté par Me Zair, demande au juge des référés du Tribunal, sur le fondement de l'article L. 551-13 du code de justice administrative :  
 1°) d'annuler l'appel à projet et la décision du 21 juillet 2022 et les mesures d'exécution subséquentes notamment la convention d'objectifs signée par la caisse d'allocation familiales et l'association Albert Camus ; 
 2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros à lui verser au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'appel à projet pour créer un centre social sur le territoire de Jas de Bouffan à Aix en Provence est entaché d'une erreur de droit, de détournement de procédure et de pouvoir, la CAF ayant méconnu sciemment les obligations de publicité de mise en concurrence et d'égalité de traitement de la commande publique en ayant recours à cette procédure pour sélectionner et retenir un nouvel opérateur pour remplacer l'ADIS dans l'exercice des missions du centre social ; l'appel à projet doit en conséquence être requalifié en marché public ; 
 - l'appel à projet ne répond pas aux critères de publicité et de mise en concurrence, ni aux critères de choix au mieux disant constituant une entorse grave au code des marchés publics ; 
 - les marchés publics ayant pour objet des services sociaux et autres services spécifiques dont la liste est annexée au code de la commande publique peuvent être passés selon une procédure adaptée ; 
 - l'avis de la section de l'administration du Conseil d'Etat n°396221 du 22 janvier 2019 relatif aux conditions de réalisation de passerelles innovantes sur la Seine a requalifié un appel à projet lancé par la ville de Paris en contrat relevant de la commande publique sans qu'il soit possible de se prononcer sur la nature de marché ou de concession de celui-ci et a rappelé que la personne publique qui n'est pas en mesure au moment où elle lance un appel à projets de déterminer le type de contrat sur lequel celui-ci doit déboucher, est tenue d'appliquer la procédure de passation la plus rigoureuse ; 
 - l'illégalité de la procédure d'appel à projet vicie la décision de rejet de la candidature de l'ADIS en date du 21 juillet 2022 et les mesures d'exécution subséquentes notamment la convention d'objectifs signée par la CAF et l'association Albert Camus dont la preuve de l'existence est apportée par un faisceau d'indice notamment des constats d'huissier démontrant l'occupation des locaux et le démarrage des activités par cette association ; 
 - l'appel à projet a permis à la CAF de bénéficier d'une procédure plus souple et d'exercer un choix discrétionnaire pour trouver un remplaçant à l'ADIS dont elle avait refusé de renouveler les deux agréments ; 
 - le caractère de marché public se déduit de l'initiative du projet par la CAF, des contraintes imposées par cette dernière aux associations candidates dans la formulation du projet et du caractère rémunératoire des sommes versés en contrepartie de la réalisation des besoins exprimés par la CAF, l'appel à projet ne peut donc être regardé comme une subvention mais doit être analysé comme un contrat de la commande publique ; 
 - la CAF est ainsi à l'initiative du projet qui ne consiste qu'à trouver un successeur à l'ADIS pour exercer les mêmes activités sous couvert des mêmes agréments, les candidats n'ayant aucune marge de manœuvre pour proposer une offre qui doit simplement répondre au besoin précis de continuation de l'existant ainsi qu'à un cahier des charges contraignant détaillé figurant dans l'appel à projet, la CAF ne pouvant se permettre de laisser un quartier prioritaire sans centre social alors que celui-ci assume tout ou partie des missions d'intérêt public dévolues à celle-ci ; 
 - en outre, la CAF ne visait qu'à répondre à son besoin précis et personnel via l'appel à projet, la mission du centre social impliquant d'apporter une aide financière, culturelle et sociale aux familles et aux individus, les sommes qu'elle attribuait jusqu'alors à l'ADIS n'ayant d'autre but que de permettre à cette association de réaliser à sa place et pour son propre compte les missions d'intérêt général qui lui sont dévolues par la loi, la CAF utilisant d'ailleurs l'expression de " prestation de service centre social " dans l'appel à projet pour la réalisation des missions alors que ce terme renvoie directement à la notion de marché public ; 
 - la CAF impose également des modalités de rémunération qui sont en relation directe avec le coût de la prestation et de sa réalisation et ont pour objectif d'équilibrer financièrement l'opération, la convention d'objectifs et de financement précisant que la subvention dite prestation de service centre social " C globale et coordination " se calcule, dans la limite d'un plafond fixé annuellement par la CNAF, par la somme du total annuel des dépenses de pilotage et d'une quote-part de logistique déterminée par la CNAF multiplié par 40 % ; ainsi la convention de partenariat imposée par la CAF est en réalité un marché public détaillant les modalités de financement en fonction de la réalisation de la prestation de service, les sommes versées au titre de celle-ci ne pouvant être qualifiées de subvention au sens de la circulaire du 29 septembre 2015, l'association Albert Camus retenue dans le cadre de cet appel à projet s'étant d'ailleurs vue allouée une rémunération dans le cadre d'une prestation de service précisée dans cette convention d'objectifs et de financement, rémunération qui tient compte des sommes versées par les autres partenaires institutionnels comme la Commune d'Aix-en-Provence et le Département ainsi que la mise à disposition de locaux municipaux à titre gratuit et afin d'équilibrer les dépenses engagées par le centre social pour réaliser cette prestation de service ; 
 - la CAF a méconnu les prescriptions de son propre appel à projet et introduit une discrimination illicite entre les candidats, l'association choisie dans ce cadre ne disposant ni de l'agrément pour être qualifiée de centre social ni d'un directeur ayant la qualification exigée pour diriger un centre social ; 
 - il ressort de la circulaire CNAF du 20 juin 2012 que des modes de gestion comme la délégation de service public ou la procédure d'appel à projets ne peuvent être adoptés pour les centres sociaux, la contre-indication de l'appel à projet avec la désignation d'un centre social pour mettre en œuvre la politique sociale et familiale de la CAF résultant de l'incompatibilité de leurs modalités avec la procédure d'élaboration du projet social impliquant la participation des usagers habitants ; 
 La présidente du Tribunal a désigné M. B, pour statuer sur les demandes de référés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code la sécurité sociale 
 - le code de la commande publique ; 
 - le code de justice administrative. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le centre social et culturel " Les Amandiers ", situé 8 allée des amandiers à Aix en Provence, couvre les besoins sociaux des populations résidant dans la zone nord du quartier du Jas de Bouffan pour les secteurs dits D, Jas 4, Jas, 5, Extension Ouest et Campagne Ouest. Ce centre social était géré jusqu'en 2022 par l'association pour le développement d'innovations sociales (ADIS) qui percevait pour remplir les missions incombant à ce centre social des subventions de la Caisse d'allocations familiales des Bouches-du-Rhône (CAF) ainsi que d'autres partenaires financeurs tels que la ville d'Aix-en-Provence ou le département des Bouches-du-Rhône réunis dans le cadre de la convention cadre des centres sociaux. Le Centre social " Les amandiers " a fait l'objet d'un contrôle de la CAF le 14 février 2022. Par un courrier en date du 28 avril 2022, la CAF des Bouches-du-Rhône a informé l'ADIS de sa décision du 26 avril 2022 de ne pas lui renouveler l'agrément " C globale et coordination " (AGC) et l'agrément " C collective famille " (A) dont elle bénéficiait jusqu'alors au motif du non-respect des critères de l'agrément, d'irrégularités dans la gestion financière et la gouvernance ainsi que du retrait du soutien des partenaires dont l'engagement demeure un prérequis pour l'obtention d'un agrément. Consécutivement au non-renouvellement de cet agrément, les partenaires financeurs signataires de la convention cadre des centres sociaux ont lancé le 5 mai 2022, un appel à projet visant à identifier une nouvelle structure à même de mener une mission de préfiguration d'un nouveau centre social couvrant ce secteur géographique de la ville d'Aix-en-Provence. Par un courrier en date du 21 juillet 2022, la CAF des Bouches-du-Rhône a informé l'association ADIS qu'à l'issue de la réunion de la commission d'action sociale du 5 juillet 2022, sa candidature dans le cadre de l'appel à projet pour la création d'un centre social sur le territoire du Jas de Bouffan à Aix-en-Provence n'avait pas été retenue. L'association ADIS demande au juge du référé contractuel d'annuler la procédure d'appel à projet, la décision de rejet de sa candidature du 21 juillet 2022 ainsi que des mesures d'exécution de celles-ci notamment la convention d'objectifs signée par la caisse d'allocation familiales et l'association Albert Camus. 
 2. Aux termes de l'article L. 551-13 du code de justice administrative : " Le président du tribunal administratif, ou le magistrat qu'il délègue, peut être saisi, une fois conclu l'un des contrats mentionnés aux articles L. 551-1 et L. 551-5, d'un recours régi par la présente section. " Aux termes de l'article L. 551-14 du même code : " Les personnes habilitées à agir sont celles qui ont un intérêt à conclure le contrat et qui sont susceptibles d'être lésées par des manquements aux obligations de publicité et de mise en concurrence auxquelles sont soumis ces contrats, ainsi que le représentant de l'Etat dans le cas des contrats passés par une collectivité territoriale ou un établissement public local. ". 
 3. Aux termes de l'article R. 222-1 du code de justice administrative : " () les présidents de formation de jugement des tribunaux () peuvent, par ordonnance :/ () 4° Rejeter les requêtes manifestement irrecevables, lorsque la juridiction n'est pas tenue d'inviter leur auteur à les régulariser ". 
 4. Aux termes de l'article L. 223-1 du code de la sécurité sociale : " La Caisse nationale des allocations familiales a pour rôle : / () 2°) De gérer un fonds d'action sanitaire et sociale dans le cadre d'un programme fixé par arrêté ministériel () ". Aux termes de l'article L. 263-1 du même code : " Les caisses d'allocations familiales exercent une action sanitaire et sociale en faveur de leurs ressortissants et des familles de ceux-ci dans le cadre du programme mentionné au 2° de l'article L. 223-1 ". Aux termes de l'article R. 262-8 de ce code, applicable à l'action sociale des caisses d'allocations familiales en vertu de l'article R. 263-2 du même code : " Les caisses () peuvent accorder des prêts ou des subventions à des œuvres ou institutions sanitaires et sociales qui rentrent dans les catégories définies par les programmes ". Aux termes de l'article 3 de l'arrêté ministériel du 3 octobre 2001 relatif à l'action sociale des caisses d'allocations familiales, pris pour l'application des dispositions précitées des articles L. 223-1 et L. 263-1 : " L'action sociale familiale des caisses s'exerce dans les domaines d'intervention énumérés ci-dessous et précisés par instruction pluriannuelle de la Caisse nationale d'allocations familiales. Elle est définie dans le schéma directeur d'action sociale adopté par chaque caisse pour mettre en œuvre ces dispositions. () III.-La prévention des exclusions () Elles participent aux actions qui facilitent l'insertion sociale des familles dans le cadre de leur habitat, qui permettent l'expression des liens familiaux et qui renforcent les liens sociaux en favorisant les solidarités de voisinage, les relations entre les générations et les échanges sociaux. Elles soutiennent l'animation sociale locale à travers les centres sociaux et les petites structures de proximité qu'elles agréent à cet effet ". Aux termes de l'article 4 du même arrêté ministériel du 3 octobre 2001 : " Les caisses mènent une action sociale territorialisée et partenariale () Elles veillent à une répartition territoriale équilibrée des équipements et des services et à la qualité de l'offre en ce domaine, à la coordination avec les autres dispositifs locaux et à l'adaptation de leurs actions à l'évolution des besoins sur leur territoire d'intervention ". En vertu de l'article 5 du même arrêté, les caisses d'allocations familiales interviennent notamment " par le soutien à des services et équipements sociaux () - par la participation aux dispositifs partenariaux créés par la loi, le règlement, par convention entre la Caisse nationale d'allocations familiales et l'Etat ou par convention entre la caisse d'allocations familiales et une ou plusieurs collectivités locales. ". Aux termes de l'article 7 du même arrêté : " La présentation des dépenses d'action sociale familiale inscrites au budget des caisses distingue, en identifiant les dépenses pour chaque domaine d'intervention défini à l'article 3 : - pour les dotations d'action sociale, les dépenses d'investissement, les dépenses de fonctionnement et les aides financières aux familles ; - pour les prestations de services, les dépenses d'investissement et les dépenses de fonctionnement ". 
 5. Afin de permettre l'intégration des familles dans la vie collective et citoyenne en particulier au travers des centres sociaux et des structures d'animation locale, les conventions d'objectifs et de gestion, prévues à l'article L227-1 du code de la sécurité sociale, conclues entre l'Etat et la caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) ont été axées sur la facilitation de l'insertion sociale des familles dans leur environnement, le développement des liens sociaux et de la cohésion sociale, la plus grande lisibilité du projet social des structures d'animation de la vie sociale et le développement des outils de gestion et d'évaluation, l'encouragement des initiatives des habitants ainsi que la dynamique participative au sein des structures et la concertation entre acteurs de la vie sociale. Il résulte de l'instruction, et notamment de la circulaire CNAF n°2012-013 du 20 juin 2012 relative à la vie sociale que les CAF développent une politique locale d'animation de la vie sociale via leur responsabilité d'agrément des structures " C de la vie sociale ". L'obtention de l'agrément par un centre social repose sur un projet social dont l'élément central est impérativement établi dans le cadre d'une démarche participative et visant la participation concrète des usagers-habitants à la mise en œuvre dudit projet social, leur participation étant un principe méthodologique incontournable visant à l'inclusion sociale et la socialisation des personnes, le développement des liens sociaux et la cohésion sociale du territoire ainsi que la prise de responsabilité des usagers et le développement de la citoyenneté de proximité.  
 6. Il résulte de l'instruction que les caisses d'allocations familiales délivrent différents type d'agréments à des organismes territoriaux partenaires dont le projet social concordent avec les missions de la branche famille de la sécurité sociale, les centres sociaux pouvant ainsi se voir délivrer un agrément dit " C globale et coordination " (AGC) et un agrément " C collective famille " (A). L'accès des populations et familles les plus modestes aux services qui faciliteront leur inclusion, leur socialisation, le renforcement de la cohésion sociale et le développement de la citoyenneté est permis par la mise en place d'une subvention aux centres sociaux agrées dite  prestation de service " C globale et coordination ", versée par les caisses d'allocations familiales, sous réserve de leur pouvoir d'appréciation, la conclusion d'une " convention d'objectifs et de financement " et le respect des conditions, de tarification de leurs prestations. Ainsi, la prestation de service " C globale et coordination " correspond à la prise en charge, tarifée au plan national dans le cadre de l'arbitrage du fonds national d'action sociale, d'une partie du coût de fonctionnement des équipements ou services que gère l'organisme partenaire, cette subvention se calculant, dans la limite d'un plafond fixé annuellement par la CNAF, par la somme du total annuel des dépenses de pilotage et d'une quote-part de logistique déterminée par la CNAF multipliée par 40 %. 
 7. Il est constant que l'association ADIS était bénéficiaire des subventions dites de prestations de services AGC et A au titre de sa gestion du centre social " Les amandiers " jusqu'à ce que ses agréments ne soient plus renouvelés en 2022. Il résulte de l'instruction que consécutivement au non-renouvellement des agréments de l'ADIS par la CAF des Bouches-du-Rhône, cette dernière et ses partenaires institutionnels ont lancé un appel à projet afin d'identifier d'autres organismes et acteurs de terrain susceptibles de porter un projet de centre social dans le quartier du Jas de Bouffan répondant aux objectifs d'inclusion, de socialisation et de participation citoyenne des habitants. Il ressort de l'examen dudit appel à projet qu'il se borne à rappeler le contexte exigeant d'assurer à la population une continuité des services offerts, les missions et finalités d'un centre social et notamment le développement de la participation et la prise de responsabilité par les usagers et les bénévoles. L'appel à projet indique les documents requis pour la sélection de candidatures tels que les statuts du gestionnaire, les documents budgétaires et comptable, le budget prévisionnel 2022-2023, une note sur les expériences du candidat en matière d'animation globale et sociale ainsi que le projet social établi sur la base de trame fournie par la CAF. En outre, tout en indiquant que la décision d'agrément relèvera de la décision du conseil d'administration de la CAF des Bouches-du-Rhône, l'appel à projet précise que chaque projet présenté sera analysé à l'aune de dix critères tels que le respect d'une démarche participative dans l'élaboration dudit projet, la formalisation des modes participations effectifs des habitants et des modalités de gouvernance, la pertinence des axes prioritaires et des objectifs au regard des problématiques repérées dans le diagnostic social, la faisabilité et la pertinence du calendrier de déploiement, la faisabilité du projet social, la capacité technique et financière, l'accessibilité et l'effectivité de la fonction accueil au quotidien, l'existence d'action intergénérationnelle et favorisant la mixité des publics ou encore le niveau de qualification et le temps de travail du directeur. Ainsi, les critères énoncés s'avèrent suffisamment ouverts pour offrir une liberté de proposition et d'organisation et permettre aux initiatives locales des porteurs de projet de se manifester en mettant en avant leur compatibilité et synergies avec les objectifs de la CAF et de ses partenaires. Par suite, lesdits critères ne sauraient être regardés comme une commande précise et détaillée visant à satisfaire un besoin particulier de la CAF et de ses partenaires institutionnels.  
 8. Au regard de ces éléments, l'appel à projet litigieux ne vise qu'à identifier les initiatives locales existantes susceptibles de contribuer à l'inclusion, la socialisation des familles et des individus et de renforcer la cohésion sociale dans le quartier du Jas de Bouffan au travers d'un centre social, les porteurs de projets étant alors susceptibles d'être bénéficiaires de l'agrément correspondant de la CAF des Bouches-du-Rhône leur ouvrant droit à la prise en charge d'une partie de leurs coûts via la subvention dite " prestation de services : C de la vie collective " dont le montant ne saurait être regardé comme un prix au sens du code de la commande publique. Ainsi, l'appel à projet litigieux se limite à la sélection d'un porteur de projet local susceptible de se voir délivrer un agrément et une subvention en fonction de la qualité de son projet et sous réserve de la conclusion d'une convention d'objectifs et de financement lui laissant une autonomie d'organisation pour mettre en œuvre son projet social. 
 9. Au surplus, il résulte de l'instruction, et notamment des stipulations de la convention d'objectif et financement au titre de la prestation de service Centre social " C globale et coordination " dont bénéficiait jusqu'alors l'association requérante que le porteur de projet bénéficiaire de cette subvention dispose d'une large autonomie d'organisation dans le cadre des missions d'un centre social et que ses engagements se bornent à des remontées d'informations vers la CAF qu'il s'agisse d'activité de l'équipement, de mouvements de personnels ou de prévisions budgétaires, de respect de règles de communication pour faire apparaitre le soutien financier de la CAF, ou encore d'engagement au regard de l'accueil du public, de la mixité sociale, de neutralité philosophique ou confessionnelle, de l'accessibilité financière pour les familles, de la mise en place d'actions diversifiées répondant aux besoins des habitants.  
 10. Il résulte de ce qui précède que l'objet de l'appel à projet et de la subvention dite " prestation de service " versée par la CAF des Bouches-du-Rhône au gestionnaire du centre social du Jas de Bouffan ne saurait être regardé comme un marché public ou une concession de service et qu'en conséquence, il n'appartient pas au juge des référés contractuels de statuer sur les demandes de l'association requérante. Par suite, la requête en référé contractuel, en toutes ses conclusions, présentée par la requérante sur le fondement de l'article L. 551-13 du code de justice administrative est manifestement irrecevable et ne peut qu'être rejetée en application des dispositions précitées du 4° de l'article R. 222-1 du code de justice administrative. 
 
 O R D O N N E 
 Article 1er : La requête de l'association pour le développement d'innovations sociales (ADIS) est rejetée. 
 Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à l'association pour le développement d'innovations sociales (ADIS) et à la Caisse d'allocations familiales des Bouches-du-Rhône. 
 Le juge des référés, 
 Signé  
 J-M. B 
 La République mande et ordonne au préfet des Bouches-du-Rhône en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour la greffière en chef, 
 La greffière,