TA44 · Tribunal Administratif de Nantes — 13 janvier 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 10 janvier 2023, la société PODELIHA, société anonyme d'habitations à loyer modéré, représentée par Me Meunier, demande au juge des référés : 
 1°) de suspendre l'arrêté du maire de la commune du Mans en date du 8 décembre 2022 prononçant la fermeture de " l'établissement la croix d'or ", 44 rue Sièyes au Mans ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune du Mans une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que : 
 - la condition d'urgence est satisfaite : la fermeture intégrale de " l'établissement " et l'expulsion des locataires qu'elle implique constituent une situation d'urgence ; l'arrêté prononce la fermeture de " l'établissement " à effet immédiat et sans délai transitoire. L'exécution immédiate devrait alors entrainer l'expulsion de 21 locataires, dont certains présentent une situation de fragilité. Or, ces baux sont régis pour l'essentiel par les dispositions de la loi n°89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs. A ce titre le bail d'habitation consenti au locataire revêt une durée indéterminée à laquelle le bailleur ne peut mettre un terme que pour des motifs limités qui ne sont en l'espèce pas remplis. Il n'existe aucune possibilité de mettre fin aux baux en cours. En outre, une telle mesure est de nature à porter atteinte à sa mission de service d'intérêt économique général. Sauf à méconnaitre les termes de la loi n°89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et l'interdiction légale de toute expulsion a minima jusqu'au 31 mars 2023, elle justifie d'une urgence à sauvegarder les libertés fondamentales en faisant obstacle à l'exécution de l'arrêté querellé. Le juge des référés doit opérer une " balance des intérêts " entre celui qu'elle présente et celui justifiant l'adoption de l'arrêté ; la commune ne justifie aucunement d'une urgence à adopter la décision querellée en lui faisant porter un effet immédiat, alors même que la situation est connue de longue date.  
 - il est porté une atteinte de manière grave et manifestement illégale aux libertés fondamentales que constituent la liberté d'entreprendre, la liberté du commerce et de l'industrie, la liberté contractuelle et la libre disposition d'un bien par son propriétaire : 
 * aux termes de l'article L. 143-3 du code de la construction et de l'habitation, l'arrêté portant fermeture d'établissement ne peut intervenir qu'à l'issue d'une procédure contradictoire. Or et au cas d'espèce, elle a justifié qu'elle avait présenté ses observations dans le délai qui lui était accordé. Il résulte de la lecture de l'arrêté querellé que la commune n'a aucunement visé ni pris en considération ses observations. L'arrêté devra donc être suspendu en raison du non-respect de la procédure contradictoire. Pour le même motif, il sera considéré que l'arrêté est entaché d'un défaut de motivation au visa des dispositions des articles L. 211-2 et suivants du code des relations entre le public et l'administration. 
 * elle ne souscrit pas à l'analyse portée par la commune quant à la qualification d'établissement recevant du public (ERP) imposée à " l'établissement ". Le raisonnement de la sous-commission départementale de sécurité de la Sarthe, entériné par la commune, a tout d'abord consisté à considérer que l'immeuble est constitutif d'une résidence, gérée par la société PODELIHA qui est présentée comme une association, et occupée par plusieurs personnes lourdement handicapées qui se sont regroupées et qui bénéficient de prestations de services fournies par le service d'accompagnement médico-social pour adultes handicapés (SAMSAH). En l'espèce, on ne peut pas considérer que l'immeuble situé 44, rue Sieyès ait pour vocation principale d'héberger des personnes handicapées. En effet, il a pour vocation principale de loger des personnes dans 23 logements dont il se trouve, par l'effet de la convention de réservation, que 16 d'entre eux sont occupés par des personnes en situation de handicap. D'ailleurs, les baux conclus avec les personnes en situation de handicap logées dans l'immeuble sont des baux de droit commun régularisés après attribution du logement par la commission d'attribution des logements et examen de l'occupation des logements. Au surplus, il n'y a pas de gestion de la part de la société PODELIHA qui est tierce aux prestations souscrites par les occupants de l'immeuble dont elle est propriétaire. De plus, elle n'a pas à connaître la situation de ses locataires. L'immeuble n'assure pas l'hébergement des personnes en situation de handicap mais leur logement, de sorte qu'il ne s'agit pas d'un établissement médico-social qui prendrait en charge l'accompagnement et les soins comme c'est le cas dans ce type d'établissement. Elle ne fait que donner à bail des logements au sein d'un immeuble à la faveur d'un bail d'habitation de droit commun, pour partie à des personnes en situation de handicap qui ont recours à des prestataires tiers, dont entre autre l'ADIMC 72 qui dispose d'un bureau au sein de l'immeuble à la faveur d'un bail conclu avec elle. L'arrêté, en ce qu'il est fondé sur les dispositions de l'article L. 143-3 du code de la construction et de l'habitation est donc entaché d'erreur de droit et d'erreur d'appréciation.  
 * s'il est également fondé sur les pouvoirs de police générale du maire, l'arrêté n'est 
 absolument pas étayé en ce qui concerne la caractérisation d'un quelconque risque. En effet, il faut et il suffit d'observer que le " risque d'incendie " est uniquement appréhendé au visa des obligations propres à la réglementation relative aux ERP. 
 * à tout le moins et subsidiairement, force est de constater que les mesures prescrites par 
 l'arrêté sont manifestement disproportionnées. Ainsi, l'arrêté a prévu qu'il était d'application immédiate en raison de " l'urgence de faire cesser la situation d'insécurité pour le public reçu au regard des risques d'un départ de feu ". Un tel positionnement n'est évidemment pas étayé sur le plan technique. 
 * à titre plus subsidiaire, il doit être relevé que la classification en ERP de type J, 5ème 
 catégorie, résulterait du seuil d'assujettissement fixé à 7 personnes handicapées. Si la classification en ERP est la conséquence d'un effectif de personnes en situation de handicap locataires dans l'immeuble, supérieur à 7, le passage d'un effectif de 16 à 6 devrait permettre d'échapper à cette qualification. Ainsi et dans le cadre de l'adoption d'une mesure proportionnée, la commune aurait pu prescrire la fermeture partielle de l'établissement. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 12 janvier 2023 à 11h37, la commune du Mans, représentée par Me Marchand, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société requérante une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que : 
 - la condition d'urgence n'est pas satisfaite : les circonstances ayant conduit le maire à adopter l'arrêté du 8 décembre 2022, le comportement de la société, ainsi que la gravité des risques que vise à prévenir ledit arrêté font obstacle à ce qu'une situation d'urgence extrême puisse être ici qualifiée. La société n'ignore pas l'importance du délai s'étant écoulé entre les premiers échanges avec la mairie concernant l'application des règles de sécurité relatives à l'immeuble en cause et l'adoption de l'arrêté du 8 décembre 2022. Les difficultés auxquelles est confrontée la société sont donc uniquement imputables aux carences de celle-ci, laquelle a, au surplus, attendu plus d'un mois pour faire état, devant votre juridiction, d'une telle situation de prétendue " urgence extrême ". A cela s'ajoute que les motifs conduisant la société à ne pas réaliser les travaux en cause ont pour seule cause des considérations financières, cette société ne souhaitant manifestement pas prendre à sa charge les coûts attachés aux mesures de sécurité requises. 
 - c'est à tort que la société requérante considère qu'elle aurait, par son arrêté du 
 8 décembre 2022, porté à la liberté d'entreprendre, du commerce et de l'industrie et au droit de 
 propriété une atteinte manifestement illégale : 
 * la société ne saurait par suite soutenir qu'elle disposerait d'un droit inconditionné à exploiter son activité économique et jouir de ses biens sans se conformer aux règles de sécurité attachées à cette activité. La seule application des dispositions du code de la construction et de l'habitation relatives aux règles de sécurité incendie ne peut par conséquent être assimilée à une atteinte à une liberté fondamentale. 
 * la seule omission, dans les visas de l'arrêté du 8 décembre 2022, du courrier 
 produit le 23 novembre 2022 par la société en réponse à cette mise en demeure ne saurait être assimilée à une méconnaissance du principe du contradictoire. 
 * l'arrêté est motivé tant en droit qu'en fait. 
 * la qualification d'établissement recevant du public fait l'objet d'une interprétation large par le juge administratif, lequel applique notamment cette règlementation aux immeubles regroupant des personnes invalides ou peu valides bénéficiant d'un accompagnement médico-social. Les conditions d'organisation et de gestion de cet immeuble confirment ainsi que ses conditions d'exploitation ne sont pas limitées à l'accueil de locataires, mais ont vocation à héberger spécifiquement des personnes handicapées. La seule présence de deux étages, soit 14 appartements, dédiés spécifiquement au logement de personnes à mobilité réduite confirme un tel élément. Cette situation est également confirmée par la présence, à la date de l'arrêté et jusqu'à une date très récente, de l'association SAMSAH au rez-de-chaussée de cet immeuble, celle-ci ayant pour objet de fournir un accompagnement médico- social aux personnes en situation de handicap. Si la requérante soutient que cette association a donné congés du local situé au rez-de-chaussée de l'immeuble, le site internet de cette association faisait toujours état, au 22 décembre dernier, soit postérieurement à l'adoption de l'arrêté du 8 décembre 2022, de sa présence dans ce local. En tout état de cause, et aux propres dires de la requérante, les résidents de cet immeuble font également appel aux services d'autres associations pour bénéficier d'un accompagnement médico-social. 
 * la gravité des manquements aux règles de sécurités constatés commandait de prendre la seule mesure proportionnée à une telle situation, à savoir une fermeture totale et immédiate de l'établissement. 
 Vu les pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de la construction et de l'habitation ; 
 - le code de justice administrative. 
 Le président du tribunal a désigné M. Bouchardon, premier conseiller, pour exercer les fonctions de juge des référés. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 12 janvier 2023 à 14h00 :  
 - le rapport de M. Bouchardon, juge des référés ; 
 - les observations de Me Meunier, avocat de la société requérante, qui fait valoir, sur l'urgence, que la mesure critiquée le contraint à expulser 21 locataires en situation de handicap, ce qui est de nature à faire obstacle à sa mission d'intérêt général et ne peut en tout état de cause être mise en œuvre au regard de la trêve hivernale. Cet arrêté porte atteinte à la libre disposition d'un bien par son propriétaire. La commune du Mans se méprend s'agissant de la qualification des lieux. Il s'agit d'un immeuble d'habitation. Elle n'a aucun lien avec les sociétés de prestation, type ménage, qui interviennent dans les locaux à la demande des habitants. 
 - et les observations de Me Gourdain, avocat de la commune du Mans, en présence de sa représentante, qui, sur l'urgence, fait valoir que la société n'a pas répondu aux demandes de mise en sécurité remontant désormais à plusieurs mois. Il rappelle que le juge administratif a une conception large de la notion d'établissement recevant du public. En tout état de cause, le maire peut actionner ses pouvoirs de police dans le cadre d'une résidence d'habitation. 
 La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. La société PODELIHA, acteur de l'habitat social en région Pays-de-la-Loire, est propriétaire d'un immeuble de cinq étages situé 44, rue Sièyes au Mans, comptant 23 logements. Elle a conclu une convention de réservation de 15 de ces logements avec l'association départementale des infirmes moteurs cérébraux de la Sarthe afin d'y loger des personnes en situation de handicap. A la demande du maire de la commune du Mans, la commission de sécurité de l'arrondissement a procédé, le 11 avril 2022, à une visite des locaux. Le 14 avril suivant, la sous-commission départementale de sécurité a émis un avis défavorable " à la poursuite d'exploitation de cet établissement ", dont elle a désormais classé les locaux en établissement recevant du public (ERP) de type J de 5ème catégorie, au regard du non-respect de prescriptions émises en application des dispositions du règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public approuvé par arrêté du 25 juin 1980. Par cette requête présentée sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, la société requérante demande au juge des référés de suspendre la décision du maire de la commune du Mans en date du 8 décembre 2022 en ce qu'elle a prononcé la fermeture de l'établissement " la croix d'or ", 44 rue Sièyes au Mans. 
 Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : 
 2. Aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. () ".  
 3. D'une part, aux termes de l'article L. 143-3 du code de la construction et de l'habitation : " I. - Sans préjudice de l'exercice par les autorités de police de leurs pouvoirs généraux et dans le cadre de leurs compétences respectives, le maire ou le représentant de l'Etat dans le département peuvent par arrêté, pris après avis de la commission de sécurité compétente, ordonner la fermeture des établissements recevant du public en infraction avec les règles de sécurité propres à ce type d'établissement, jusqu'à la réalisation des travaux de mise en conformité () ". 
 4. D'autre part, aux termes de l'article R. 143-2 du même code : " Pour l'application du présent chapitre, constituent des établissements recevant du public tous bâtiments, locaux et enceintes dans lesquels des personnes sont admises, soit librement, soit moyennant une rétribution ou une participation quelconque, ou dans lesquels sont tenues des réunions ouvertes à tout venant ou sur invitation, payantes ou non. Sont considérées comme faisant partie du public toutes les personnes admises dans l'établissement à quelque titre que ce soit en plus du personnel ". Aux termes de l'article R. 143-19 du même code : " Les établissements sont, en outre, quel que soit leur type, classés en catégories, d'après l'effectif du public et du personnel. L'effectif du public est déterminé, suivant le cas, d'après le nombre de places assises, la surface réservée au public, la déclaration contrôlée du chef de l'établissement ou d'après l'ensemble de ces indications. Les règles de calcul à appliquer sont précisées, suivant la nature de chaque établissement, par le règlement de sécurité. Pour l'application des règles de sécurité, il y a lieu de majorer l'effectif du public de celui du personnel n'occupant pas des locaux indépendants qui posséderaient leurs propres dégagements.  Les catégories sont les suivantes : () 5ème catégorie ; établissements faisant l'objet de l'article R. 143-14 dans lesquels l'effectif du public n'atteint pas le chiffre minimum fixé par le règlement de sécurité pour chaque type d'exploitation ". 
 5. Il est constant que les lieux, objets du présent litige, concernent trois niveaux (rez-de-chaussée, R+ 1 et R+ 2) d'un immeuble de 5 étages, et que quatorze des résidents sont des personnes en situation de handicap. L'arrêté contesté fait état de ce que " les logements sont loués () depuis les années 1990 sans avoir été classés en établissement recevant du public, alors que ces personnes sont regroupées et diverses prestations (soins, ménage, etc) sont assurées par une association (SAMSAH), [service d'accompagnement médico-social pour adultes handicapés, dépendant de l'association départementale des infirmes moteurs cérébraux de la Sarthe - ADIMC 72], située dans un appartement au rez-de-chaussée (transformé en bureau et accueillant du public sans être déclaré ERP) ". Il résulte toutefois de l'instruction, ainsi que des débats à l'audience, que ce bureau est destiné à permettre à une association, représentée par une secrétaire, de renseigner les adhérents et le public, sans qu'aucune prestation, notamment de soins, n'y soit délivrée, contrairement aux termes de l'arrêté en litige. Par ailleurs, l'absence de lien juridique de l'association avec la société requérante n'est pas contredite, pas plus qu'entre l'ensemble des résidents et l'ADIMC 72. En tout état de cause, il n'est pas sérieusement contesté par la commune que l'ADIMC 72 a donné congés de son bail d'occupation des locaux du rez-de-chaussée de l'immeuble au bénéfice du SAMSAH, avec effet au plus tard en novembre 2022, soit avant l'édiction de l'arrêté en litige. Cet évènement est d'ailleurs documenté dans le compte-rendu de la réunion en mairie du 6 septembre 2022 réunissant la société requérante, la commune, la préfecture et l'officier de prévention du service départemental d'incendie et de secours de la Sarthe. Dès lors, compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce et notamment des caractéristiques de la configuration et du type d'occupation des locaux, et spécifiquement du bureau du rez-de-chaussée, c'est à tort que le maire de la commune du Mans a estimé que l'immeuble en cause relevait de la définition des établissements recevant du public et a imposé à la société requérante la réalisation des mesures préconisées par la sous-commission départementale de sécurité. 
 6. Lorsqu'un requérant fonde son action sur la procédure de protection particulière instituée par l'article L. 521-2 du code de justice administrative citée au point 2, il lui appartient de justifier de circonstances caractérisant une situation d'urgence qui implique, sous réserve que les autres conditions posées par l'article L. 521-2 soient remplies, qu'une mesure visant à sauvegarder une liberté fondamentale doive être prise dans les quarante-huit heures.  
 7. D'une part, la société PODELIHA soutient que l'arrêté en litige, en ce qu'il retient à tort la qualification d'établissement recevant du public pour l'immeuble situé 44 rue Sieyès au Mans pour en ordonner la fermeture immédiate, porte atteinte à la libre disposition pour un propriétaire de ses biens. Au regard des motifs de la présente ordonnance et particulièrement de son point 5, l'atteinte portée à la liberté fondamentale dont elle se prévaut doit être regardée comme étant grave et manifestement illégale.  
 8. D'autre part, il n'est pas contesté que l'exécution de l'arrêté en litige est de nature à entrainer à tout le moins l'expulsion de sept résidents en situation de handicap, sans qu'il ne ressorte des pièces produites à l'instance que des solutions de relogement à court terme ne puissent être envisagées. A l'inverse, la commune du Mans ne démontre pas une particulière acuité du risque incendie dans l'immeuble considéré en faisant valoir de récents déclenchements de feu dans des lieux d'habitation voisins. La circonstance que la société n'ait pas répondu aux prescriptions imposées par la commission ne peut davantage être mise en exergue par la commune dès lors qu'elles sont relatives à la réglementation spécifique des ERP, dont il a été précédemment dit qu'elle ne s'appliquait pas au cas d'espèce. Il appartiendra à l'autorité administrative, si elle s'y croit fondée, de faire usage de son pouvoir de police sur un autre fondement juridique. Dans ces conditions, la condition d'urgence prévue à l'article L. 521-2 du code de justice administrative doit être regardée comme remplie. 
 9. Il résulte de tout ce qui précède qu'il y a lieu de suspendre la décision du maire de la commune du Mans en date du 8 décembre 2022 prononçant la fermeture de l'établissement " la croix d'or ", 44 rue Sièyes au Mans. 
 Sur les frais liés à l'instance : 
 10. D'une part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société PODELIHA, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune du Mans demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 11. D'autre part, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de la commune du Mans la somme que demande la société PODELIHA au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 
 O R D O N N E : 
 Article 1er :  L'arrêté du maire de la commune du Mans du 8 décembre 2022 prononçant la fermeture de " l'établissement la croix d'or ", 44 rue Sièyes au Mans est suspendu. 
 Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 3 : Les conclusions présentées par la commune du Mans au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à la société PODELIHA et à la commune du Mans. 
 Copie en sera adressée au préfet de la Sarthe. 
 Fait à Nantes, le 13 janvier 2023. 
 Le juge des référés, 
 L. BOUCHARDON      Le greffier, 
 J-F. MERCERON         
 La République mande et ordonne au préfet de la Sarthe en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun  
 contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Le greffier,