TA107 · Tribunal Administratif de Mayotte — 6 mars 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés les 1er et 2 mars 2023, Mme B D, représentée par Me Ghaem, avocate, demande au juge des référés, sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : 
 1°) de l'admettre au bénéfice de l'aide juridictionnelle provisoire ; 
 2°) d'enjoindre à l'Office français de l'immigration et de l'intégration avec le concours de l'association Solidarité Mayotte : 
 - de mettre à sa disposition sans délai un hébergement d'urgence jusqu'à ce qu'il soit définitivement statué sur sa demande d'asile et à défaut sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ; 
 - d'accomplir toutes diligences afin de la faire bénéficier des aides matérielles adaptées à ses besoins jusqu'à ce qu'il soit définitivement statué sur sa demande d'asile ; 
 - de dire que le montant de ces aides matérielles ne saurait être inférieur au montant de l'allocation versée à un demandeur d'asile en Guyane ou à Saint Martin tel que prévu à l'annexe 8 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ; 
 3°) d'enjoindre au préfet de Mayotte de mettre à sa disposition sans délai un hébergement d'urgence jusqu'à ce qu'il soit définitivement statué sur sa demande d'asile sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ; 
 4°) d'enjoindre au Département de Mayotte de la prendre en charge ainsi que son enfant au titre des dispositions relatives à l'aide sociale à l'enfance ; 
 5°) en toute hypothèse, de mettre à la charge de l'Office français de l'immigration et de l'intégration, de l'Etat et du Département de Mayotte une somme de 1 500 euros en application des dispositions combinées de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37-1 de la loi relative à l'aide juridique ou sur le seul fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative en cas de refus d'admission à l'aide juridictionnelle provisoire. 
 Elle soutient que :  
 - l'Office français de l'immigration et de l'intégration est compétent pour délivrer des aides matérielles aux demandeurs et demanderesses d'asile à Mayotte ; 
 - l'Etat est compétent en matière d'hébergement d'urgence des familles sans-abri ; 
 - le département est compétent en application des dispositions relatives à l'aide sociale à l'enfance ; 
 - la condition d'urgence est remplie ; 
 - la situation dans laquelle elle est laissée avec son enfant mineur porte une atteinte grave et manifestement illégale au droit constitutionnel d'asile ; 
 - le montant des aides matérielles est insuffisant ; 
 - sa situation porte une atteinte grave et manifestement illégale à son droit à un hébergement d'urgence. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 2 mars 2023, l'Office français de l'immigration et de l'intégration conclut à sa mise hors de cause. 
 Il fait valoir qu'il n'est investi d'aucune mission relative à l'asile à Mayotte. 
 La requête a été communiquée au préfet de Mayotte, à l'association Solidarité Mayotte et au Département de Mayotte qui n'ont pas produit d'observations en défense. 
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - la Constitution ; 
 - la directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant des normes pour l'accueil des personnes demandant la protection internationale ; 
 - le code de l'action sociale et des familles ; 
 - le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;  
 - le code de justice administrative. 
 Le président du tribunal a désigné M. Caille, premier conseiller, en application de l'article L. 511-2 du code de justice administrative, en qualité de juge des référés. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience publique qui a eu lieu le 3 mars 2023 à 9 heures, le magistrat constituant la formation de jugement compétente siégeant au tribunal administratif de La Réunion, dans les conditions prévues aux articles L. 781-1 et R. 781-1 et suivants du code de justice administrative, Mme A étant greffière d'audience au tribunal administratif de Mayotte. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Caille, juge des référés ; 
 - et les observations de Me Ali, substituant Me Ghaem, avocate de Mme D, qui conclut aux mêmes fins que la requête par les mêmes moyens. 
 La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience publique. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures ". 
 2. Mme B D, ressortissante rwandaise née le 1er janvier 1992 à Kigali (Rwanda), est entrée sur le territoire français en janvier 2023 et a présenté une demande d'asile, enregistrée à Mayotte, le 24 janvier 2023 qui est en cours d'examen. Elle demande au juge des référés, sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, d'enjoindre à l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) et à l'association Solidarité Mayotte de mettre à sa disposition sans délai un hébergement d'urgence et de la faire bénéficier des aides matérielles adaptées à ses besoins jusqu'à ce qu'il soit définitivement statué sur sa demande d'asile en précisant que le montant de ces aides matérielles ne saurait être inférieur au montant de l'allocation versée à un demandeur d'asile en Guyane ou à Saint Martin. Elle demande également qu'il soit enjoint à l'Etat de mettre à sa disposition sans délai un hébergement d'urgence jusqu'à ce qu'il soit définitivement statué sur sa demande d'asile et qu'il soit enjoint au Département de la prendre en charge au titre de l'aide sociale à l'enfance.  
 Sur la demande d'admission provisoire au bénéfice de l'aide juridictionnelle : 
 3. En raison de l'urgence, il y a lieu d'admettre, à titre provisoire, Mme D au bénéfice de l'aide juridictionnelle. 
 Sur les conditions matérielles d'accueil de Mme D : 
 4. Aux termes de l'article 17 de la directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant des normes pour l'accueil des personnes demandant la protection internationale : " 1. Les États membres font en sorte que les demandeurs aient accès aux conditions matérielles d'accueil lorsqu'ils présentent leur demande de protection internationale. / 2. Les États membres font en sorte que les mesures relatives aux conditions matérielles d'accueil assurent aux demandeurs un niveau de vie adéquat qui garantisse leur subsistance et protège leur santé physique et mentale (). 5. Lorsque les États membres octroient les conditions matérielles d'accueil sous forme d'allocations financières ou de bons, le montant de ceux-ci est fixé en fonction du ou des niveaux établis dans l'État membre concerné, soit par le droit, soit par la pratique, pour garantir un niveau de vie adéquat à ses ressortissants. Les États membres peuvent accorder aux demandeurs un traitement moins favorable que celui accordé à leurs ressortissants à cet égard, en particulier lorsqu'une aide matérielle est fournie en partie en nature ou lorsque ce ou ces niveaux appliqués à leurs ressortissants visent à garantir un niveau de vie plus élevé que celui exigé pour les demandeurs au titre de la présente directive ". 
 5. Pour la transposition de ces dispositions, l'article L. 551-9 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile dispose que " Les conditions matérielles d'accueil du demandeur d'asile sont proposées à chaque demandeur d'asile par l'Office français de l'immigration et de l'intégration après l'enregistrement de sa demande par l'autorité administrative compétente ". S'agissant toutefois des demandeurs d'asile dont la demande est enregistrée à Mayotte, l'article L. 591-4 du même code prévoit que : " Pour l'application du présent livre à Mayotte : / 1° Le 1° de l'article L. 552-1 n'est pas applicable ; / 2° L'article L. 553-1 est ainsi rédigé : / "Art. L. 553-1. - Le demandeur d'asile dont la demande est enregistrée à Mayotte peut bénéficier d'un hébergement dans une structure mentionnée au 2° de l'article L. 552-1 et des aides matérielles." ; / 3° Les articles L. 553-2 et L. 553-3 ne sont pas applicables ". Aux termes de l'article L. 552-1 de ce code : " Sont des lieux d'hébergement pour demandeurs d'asile : / () 2° Toute structure bénéficiant de financements du ministère chargé de l'asile pour l'accueil de demandeurs d'asile et soumise à déclaration, au sens de l'article L. 322-1 du même code ". 
 6. Ces dispositions adaptent ainsi à la situation particulière de Mayotte le dispositif d'accueil des demandeurs d'asile en prévoyant notamment que les dispositions relatives à l'allocation pour demandeur d'asile régie par les articles L. 553-1 à L. 553-3 de ce code, dans leur rédaction en vigueur en métropole, ne sont pas applicables et que s'y substitue le versement " d'aides matérielles ". Toutefois, conformément à la directive 2013/33/UE du 26 juin 2013 citée ci-dessus, ces dispositions ne créent pas une simple faculté, pour l'autorité compétente, de faire bénéficier les personnes concernées de conditions matérielles d'accueil adaptées à leurs besoins et leurs ressources, mais leur en font obligation jusqu'à ce qu'il soit définitivement statué sur leur demande d'asile, sauf à y mettre fin ou les retirer dans les cas prévus par la loi. Ces conditions matérielles, comprenant le logement, la nourriture et l'habillement, doivent, par leur niveau, garantir un niveau de vie adéquat au regard des particularités de ce département et peuvent être fournies en nature, ou sous la forme de bons ou d'allocations financières, en prenant en compte les ressources de l'intéressé, la composition de sa famille et, le cas échéant, son mode d'hébergement et les prestations offertes par son lieu d'hébergement. 
 En ce qui concerne l'urgence : 
 7. Il résulte de l'instruction que Mme D est en état de grossesse avancée, de plus de trente-deux semaines d'aménorrhée. Elle est accompagnée de sa fille âgée de six ans. Il est constant que Mme D n'a bénéficié d'aucun hébergement dans le centre d'hébergement d'urgence géré par l'association Solidarité Mayotte jusqu'à ce jour et que l'aide financière qui lui est versée ne lui permet pas de se loger décemment. Elle est installée devant les locaux de l'association Solidarité Mayotte sans avoir accès régulièrement et facilement à un point d'eau ou de douche ni à des toilettes. Enfin, ni le service intégré d'accueil et d'orientation (SIAO Mayotte), ni l'association Solidarité Mayotte ne lui ont proposé d'hébergement d'urgence. Dans ces conditions, Mme D est fondée à soutenir que la condition d'urgence particulière prévue à l'article L. 521-2 du code de justice administrative est remplie. 
 En ce qui concerne l'atteinte à une liberté fondamentale : 
 8. La privation des conditions matérielles d'accueil qui doivent être assurées au demandeur d'asile jusqu'à ce qu'il soit définitivement statué sur sa demande d'asile peut conduire le juge des référés, lorsque la situation qui en résulte caractérise une méconnaissance manifeste des exigences qui découlent du droit d'asile et emporte des conséquences graves pour le demandeur d'asile, compte tenu notamment de son âge, de son état de santé ou de sa situation de famille, à faire usage des pouvoirs qu'il tient de l'article L. 521-2 du code de justice administrative en ordonnant à l'administration de prendre, compte tenu des moyens dont elle dispose et des mesures qu'elle a déjà prises, les mesures qui lui apparaissent de nature à sauvegarder, dans un délai de quarante-huit heures, la liberté fondamentale à laquelle il est ainsi porté une atteinte grave et manifestement illégale. 
 9. Il résulte de l'instruction que la situation de Mme D et de sa fille est de nature à emporter pour eux des conséquences graves, de nature à justifier l'intervention du juge des référés saisi sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative. 
 En ce qui concerne les mesures à ordonner : 
 10.  Il résulte de la combinaison des dispositions des articles L. 511-1, L. 521-2 et L. 521-4 du code de justice administrative qu'il appartient au juge des référés, lorsqu'il est saisi sur le fondement de l'article L. 521-2 précité et qu'il constate une atteinte grave et manifestement illégale portée par une personne morale de droit public à une liberté fondamentale, résultant de l'action ou de la carence de cette personne publique, de prendre les mesures qui sont de nature à faire disparaître les effets de cette atteinte, dès lors qu'existe une situation d'urgence caractérisée justifiant le prononcé de mesures de sauvegarde à très bref délai. Ces mesures doivent en principe présenter un caractère provisoire, sauf lorsqu'aucune mesure de cette nature n'est susceptible de sauvegarder l'exercice effectif de la liberté fondamentale à laquelle il est porté atteinte. Le juge des référés peut, sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, ordonner à l'autorité compétente de prendre, à titre provisoire, une mesure d'organisation des services placés sous son autorité lorsqu'une telle mesure est nécessaire à la sauvegarde d'une liberté fondamentale. Toutefois, le juge des référés ne peut, au titre de la procédure particulière prévue par l'article L. 521-2 précité, qu'ordonner les mesures d'urgence qui lui apparaissent de nature à sauvegarder, dans un délai de quarante-huit heures, la liberté fondamentale à laquelle il est porté une atteinte grave et manifestement illégale. Dans tous les cas, l'intervention du juge des référés dans les conditions d'urgence particulière prévues par l'article L. 521-2 précité est subordonnée au constat que la situation litigieuse permette de prendre utilement et à très bref délai les mesures de sauvegarde nécessaires. Compte tenu du cadre temporel dans lequel se prononce le juge des référés saisi sur le fondement de l'article L. 521-2, les mesures qu'il peut ordonner doivent s'apprécier en tenant compte des moyens dont dispose l'autorité administrative compétente et des mesures qu'elle a déjà prises. 
 11. En premier lieu, il résulte de l'instruction qu'en application des dispositions précitées de l'article L. 591-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ainsi que de celles de l'article D. 591-13 du même code, l'OFII n'est investi d'aucune mission relative à l'asile à Mayotte et n'y dispose d'aucune capacité matérielle d'intervention. A supposer même que, comme le soutient Mme D, les dispositions du titre V du livre V du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile n'aient ni pour objet ni pour effet de décliner la compétence de l'OFII à Mayotte, cette circonstance serait sans incidence dans le cadre de la présente instance dès lors que, ainsi qu'il vient d'être dit, les mesures que peut ordonner le juge des référés saisi sur le fondement de l'article L. 521-2 doivent s'apprécier en tenant compte des moyens dont dispose l'autorité administrative compétente. Par suite, les conclusions tendant à ce que le juge des référés adresse une injonction à l'OFII ne peuvent qu'être rejetées.  
 12. En deuxième lieu, il résulte de l'instruction que, par une convention signée le 26 juillet 2022, l'association Solidarité Mayotte s'est vu confier par l'Etat, pour la mise en œuvre des dispositions citées au point 4 ci-dessus, la mission d'accueil et d'accompagnement des demandeurs d'asile et des réfugiés statutaires sur le territoire mahorais pour une durée d'un an à compter de la signature de cette convention. Cette mission est articulée en trois volets : la plate-forme d'accueil des demandeurs d'asile, l'aide alimentaire et l'hébergement d'urgence. Pour l'exécution de cette convention, des crédits ont été mis en place, après évaluation de l'association. Il s'ensuit qu'à Mayotte, la prise en charge et l'accompagnement social des demandeurs d'asile, y compris les personnes vulnérables, relèvent de la compétence de l'association Solidarité Mayotte. Toutefois, aux termes du point 1.2 " Public(s) visé(s) " de l'annexe II " L'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile (HUDA) " de cette convention, " () Pour des raisons de sécurité et de responsabilité, les femmes enceintes de plus de 7 mois ne peuvent bénéficier d'un hébergement d'urgence en diffus dès lors qu'elles ne sont pas accompagnées d'un adulte endossant la responsabilité médicale de celle-ci () ". Par suite, les femmes enceintes de plus de sept mois n'étant pas au nombre des publics dont la prise en charge a été déléguée par l'Etat à l'association Solidarité Mayotte, les conclusions tendant à ce que le juge des référés adresse une injonction à cette dernière ne peuvent qu'être rejetées. Au demeurant, par la seule production d'un courriel adressé par son conseil à l'association Solidarité Mayotte à propos de la situation de Mme C, Mme D n'établit pas avoir saisi cette association de sa situation.  
 13. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 121-7 du code de l'action sociale et des familles : " Sont à la charge de l'Etat au titre de l'aide sociale : / () 8° Les mesures d'aide sociale en matière de logement, d'hébergement et de réinsertion, mentionnées aux articles L. 345-1 à L. 345-3 ". L'article L. 345-2 du code de l'action sociale et des familles prévoit que, dans chaque département, est mis en place, sous l'autorité du préfet, " un dispositif de veille sociale chargé d'accueillir les personnes sans abri ou en détresse ". L'article L. 345-2-2 dispose que : " Toute personne sans abri en situation de détresse médicale, psychique ou sociale a accès, à tout moment, à un dispositif d'hébergement d'urgence () ". Aux termes de l'article L. 345-2-3 : " Toute personne accueillie dans une structure d'hébergement d'urgence doit pouvoir y bénéficier d'un accompagnement personnalisé et y demeurer, dès lors qu'elle le souhaite, jusqu'à ce qu'une orientation lui soit proposée () ". Toutefois, en vertu du 4° de l'article L. 222-5 du même code, les femmes enceintes et les mères isolées avec leurs enfants de moins de trois ans qui ont besoin d'un soutien matériel et psychologique notamment parce qu'elles sont sans domicile sont prises en charge par le service d'aide sociale à l'enfance sur décision du président du conseil départemental. 
 14. D'une part, il appartient aux autorités de l'Etat, sur le fondement de ces dispositions, de mettre en œuvre le droit à l'hébergement d'urgence reconnu par la loi à toute personne sans abri qui se trouve en situation de détresse médicale, psychique ou sociale. Les demandeurs d'asile dont la demande est en cours d'examen et n'a pas été définitivement rejetée ont également vocation à bénéficier du dispositif d'hébergement d'urgence. Une carence caractérisée dans l'accomplissement de cette mission peut faire apparaître, pour l'application de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale lorsqu'elle entraîne des conséquences graves pour la personne intéressée. Il incombe au juge des référés d'apprécier dans chaque cas les diligences accomplies par l'administration en tenant compte des moyens dont elle dispose ainsi que de l'âge, de l'état de la santé et de la situation de famille de la personne intéressée. 
 15. D'autre part, il résulte des dispositions des articles L. 121-7 et L. 345-1 et suivants du code de l'action sociale et des familles que sont en principe à la charge de l'Etat les mesures d'aide sociale relatives à l'hébergement des familles qui connaissent de graves difficultés, notamment économiques ou de logement, à l'exception des femmes enceintes et des mères isolées avec leurs enfants de moins de trois ans qui ont besoin, notamment parce qu'elles sont sans domicile, d'un soutien matériel et psychologique, dont la prise en charge incombe au département au titre de l'aide sociale à l'enfance en vertu de l'article L. 222-5 du même code. Toutefois, cette compétence du département en matière d'hébergement d'urgence des femmes enceintes et des mères isolées avec leurs enfants de moins de trois ans n'exclut pas l'intervention supplétive de l'Etat par le biais de mesures permettant temporairement l'hébergement d'urgence des femmes enceintes demandeuses d'asile. Dès lors, et sans préjudice de la faculté qui lui est ouverte de rechercher la responsabilité du département en cas de carence avérée et prolongée, l'Etat ne peut légalement refuser à une femme enceinte demandeuse d'asile l'octroi ou le maintien d'une aide entrant dans le champ de ses compétences, que sa situation rendrait nécessaire, au seul motif qu'il incombe en principe au département d'assurer leur hébergement. Il appartient au juge des référés, saisi sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, d'adresser une injonction à la personne publique dont l'intervention lui paraît la plus à même de mettre fin à l'atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale qu'il constate. 
 16. Il résulte de l'instruction, ainsi qu'il a déjà été dit aux points 7 et 9 de la présente ordonnance, que la situation de Mme D et de son enfant, eu égard à leur particulière vulnérabilité, est de nature à emporter pour elles des conséquences graves, de nature à justifier l'intervention du juge des référés saisi sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative. Ni le préfet de Mayotte, ni le Département de Mayotte n'ont produit d'observations en défense pour justifier des diligences accomplies, ou non, au regard de leurs moyens respectifs. Il y a lieu, dès lors, d'enjoindre à l'Etat de faire bénéficier sans délai Mme D d'un hébergement d'urgence. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'assortir cette injonction d'une astreinte. 
 Sur les frais de l'instance : 
 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'OFII, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que Mme D demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 
 18. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions de Mme D tendant à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'Etat ou du Département de Mayotte au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 ORDONNE : 
 Article 1er : Mme D est admise, à titre provisoire, au bénéfice de l'aide juridictionnelle. 
 Article 2 : Il est enjoint au préfet de Mayotte de faire bénéficier sans délai Mme D d'un hébergement d'urgence. Le préfet de Mayotte fera connaître au tribunal les suites données à cette injonction dans un délai de cinq jours.  
 Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à Mme B D, au ministre de l'intérieur et des outre-mer, au préfet de Mayotte, à l'Office français de l'immigration et de l'intégration, à l'association Solidarité Mayotte et au Département de Mayotte. 
 Fait à Mamoudzou, le 6 mars 2023.  
 Le juge des référés,  
 P.-O. CAILLE 
 La République mande et ordonne au préfet de Mayotte en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.