TA44 · Tribunal Administratif de Nantes — 9 octobre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par un mémoire, enregistré le 30 janvier 2023, M. B A, représenté par Me de Baynast, demande au tribunal, à l'appui de sa requête tendant à l'annulation de l'arrêté du préfet de la Vendée du 29 novembre 2022 le mettant en demeure de réaliser des travaux de remise en état des parcelles OB 1393, OB 1395, OB 1866 et des accès attenants au lieudit les Marais de la Grassière sur la commune des Sables d'Olonne, (Olonne-sur-Mer), à l'intérieur du site Natura 2000 Dunes, Forêt et Marais d'Olonne, de transmettre au Conseil d'Etat, en application de l'article 23-2 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de l'article L. 171-7 du code de l'environnement. 
 Il soutient que :  
 - faute de définition du mot " régulariser ", l'article L. 171-7 du code de l'environnement est contraire à l'objectif à valeur constitutionnelle d'intelligibilité de la loi ; 
 - l'article L. 171-7 du code de l'environnement méconnaît le principe fondamental reconnu par les lois de la République selon lequel le juge judiciaire est gardien de la propriété immobilière et qu'il est par conséquent seul en mesure d'ordonner une démolition ; 
 - l'article L. 171-7 du code de l'environnement méconnaît le principe de présomption d'innocence. 
 Par un mémoire, enregistré le 26 juillet 2023, le préfet de la Vendée conclut à ce que la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par M. A ne soit pas transmise au Conseil d'Etat. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu :  
 - la Constitution et notamment son article 61-1 ; 
 - l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ; 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de justice administrative. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Aux termes de l'article 61-1 de la Constitution : " Lorsque, à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d'État ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé. / Une loi organique détermine les conditions d'application du présent article. ". Aux termes de l'article 23-1 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : " Devant les juridictions relevant du Conseil d'Etat ou de la Cour de cassation, le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution est, à peine d'irrecevabilité, présenté dans un écrit distinct et motivé. Un tel moyen peut être soulevé pour la première fois en cause d'appel. Il ne peut être relevé d'office. / () ". Aux termes de l'article 23-2 de la même ordonnance : " La juridiction statue sans délai par une décision motivée sur la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d'Etat ou à la Cour de cassation. Il est procédé à cette transmission si les conditions suivantes sont remplies : / 1° La disposition contestée est applicable au litige ou à la procédure, ou constitue le fondement des poursuites ; / 2° Elle n'a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances ; / 3° La question n'est pas dépourvue de caractère sérieux. / () / La décision de transmettre la question est adressée au Conseil d'Etat ou à la Cour de cassation dans les huit jours de son prononcé avec les mémoires ou les conclusions des parties. Elle n'est susceptible d'aucun recours. Le refus de transmettre la question ne peut être contesté qu'à l'occasion d'un recours contre la décision réglant tout ou partie du litige. ". Aux termes de l'article R. 771-7 du code de justice administrative : " Les présidents de tribunal administratif et de cour administrative d'appel, le vice-président du tribunal administratif de Paris, les présidents de formation de jugement des tribunaux et des cours ou les magistrats désignés à cet effet par le chef de juridiction peuvent, par ordonnance, statuer sur la transmission d'une question prioritaire de constitutionnalité. ".  
 2. Aux termes de l'article L. 171-7 du code de l'environnement : " I.-Indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées, lorsque des installations ou ouvrages sont exploités, des objets et dispositifs sont utilisés ou des travaux, opérations, activités ou aménagements sont réalisés sans avoir fait l'objet de l'autorisation, de l'enregistrement, de l'agrément, de l'homologation, de la certification ou de la déclaration requis en application du présent code, ou sans avoir tenu compte d'une opposition à déclaration, l'autorité administrative compétente met l'intéressé en demeure de régulariser sa situation dans un délai qu'elle détermine, et qui ne peut excéder une durée d'un an. / Elle peut, par le même acte ou par un acte distinct, suspendre le fonctionnement des installations ou ouvrages, l'utilisation des objets et dispositifs ou la poursuite des travaux, opérations, activités ou aménagements jusqu'à ce qu'il ait été statué sur la déclaration ou sur la demande d'autorisation, d'enregistrement, d'agrément, d'homologation ou de certification, à moins que des motifs d'intérêt général et en particulier la préservation des intérêts protégés par le présent code ne s'y opposent. / L'autorité administrative peut, en toute hypothèse, édicter des mesures conservatoires aux frais de la personne mise en demeure. / L'autorité administrative peut, à tout moment, afin de garantir la complète exécution des mesures prises en application des deuxième et troisième alinéas du présent I : / 1° Ordonner le paiement d'une astreinte journalière au plus égale à 1 500 € applicable à partir de la notification de la décision la fixant et jusqu'à satisfaction de ces mesures. L'astreinte est proportionnée à la gravité des manquements constatés et tient compte notamment de l'importance du trouble causé à l'environnement. Les deuxième et dernier alinéas du 1° du II de l'article L. 171-8 s'appliquent à l'astreinte ; / 2° Faire procéder d'office, en lieu et place de la personne mise en demeure et à ses frais, à l'exécution des mesures prescrites. / II.-S'il n'a pas été déféré à la mise en demeure à l'expiration du délai imparti, ou si la demande d'autorisation, d'enregistrement, d'agrément, d'homologation ou de certification est rejetée, ou s'il est fait opposition à la déclaration, l'autorité administrative ordonne la fermeture ou la suppression des installations ou ouvrages, la cessation de l'utilisation ou la destruction des objets ou dispositifs, la cessation définitive des travaux, opérations, activités ou aménagements et la remise des lieux dans un état ne portant pas préjudice aux intérêts protégés par le présent code. / Elle peut faire application du II de l'article L. 171-8 aux fins d'obtenir l'exécution de cette décision. / III.-Sauf en cas d'urgence, et à l'exception de la décision prévue au premier alinéa du I du présent article, les mesures mentionnées au présent article sont prises après avoir communiqué à l'intéressé les éléments susceptibles de fonder les mesures et l'avoir informé de la possibilité de présenter ses observations dans un délai déterminé. ".  
 3. L'article L. 171-7 du code de l'environnement est applicable au litige. Il n'a pas déjà été déclaré conforme à la Constitution dans les motifs ou le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel. 
 4. En premier lieu, la méconnaissance de l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi ne peut, en elle-même, être invoquée à l'appui d'une question prioritaire de constitutionnalité sur le fondement de l'article 61-1 de la Constitution. Par suite, le grief tiré de la méconnaissance de cet article, au motif que le législateur aurait omis de préciser le sens du verbe " régulariser " au premier alinéa du I de l'article L. 171-7 du code de l'environnement, n'est pas recevable. 
 5. En deuxième lieu, conformément à la conception française de la séparation des pouvoirs, figure au nombre des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République celui selon lequel, à l'exception des matières réservées par nature à l'autorité judiciaire, relève en dernier ressort de la compétence de la juridiction administrative l'annulation ou la réformation des décisions prises, dans l'exercice des prérogatives de puissance publique, par les autorités exerçant le pouvoir exécutif, leurs agents, les collectivités territoriales de la République ou les organismes publics placés sous leur autorité ou leur contrôle. Cependant, dans la mise en oeuvre de ce principe, lorsque l'application d'une législation ou d'une réglementation spécifique pourrait engendrer des contestations contentieuses diverses qui se répartiraient, selon les règles habituelles de compétence, entre la juridiction administrative et la juridiction judiciaire, il est loisible au législateur, dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, d'unifier les règles de compétence juridictionnelle au sein de l'ordre juridictionnel principalement intéressé. 
 6. L'article L. 171-7 du code de l'environnement permet au préfet de prescrire une mise en demeure de régulariser une situation, laquelle régularisation impose une mise en conformité avec les dispositions dont la méconnaissance a été constatée, y compris, si cette mise en conformité le nécessite, en procédant aux démolitions nécessaires d'ouvrages constitutifs de propriété privée immobilière. Une telle mise en demeure étant une décision prise, dans l'exercice d'une prérogative de puissance publique, par un agent d'une autorité exerçant le pouvoir exécutif, il relève de la compétence de la juridiction administrative, ordre juridictionnel principalement intéressé, de connaître des recours tendant à l'annulation ou à la réformation d'une telle mise en demeure.  Le législateur, qui a prévu à l'article L. 171-11 du code de l'environnement que les décisions prises en application de l'article L. 171-7 sont soumises à un contentieux de pleine juridiction, a pu, dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, ne pas donner compétence à l'autorité judiciaire pour connaître des recours en annulation ou en réformation d'une telle mise en demeure dans le cas particulier où la régularisation qu'elle impose nécessite la démolition d'une propriété privée immobilière. Ce faisant, le législateur n'a pas méconnu l'importance des attributions conférées à l'autorité judiciaire en matière de protection de la propriété immobilière par les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République, la démolition d'une construction privée ne faisant pas partie des mesures que seul le juge judiciaire pourrait ordonner en sa qualité de gardien de la propriété privée immobilière.  
 7. En troisième et dernier lieu, il résulte des termes mêmes de l'article L. 171-7 du code de l'environnement que les prérogatives dont il investit l'autorité administrative compétente peuvent être mises en œuvre indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées. Une mise en demeure décidée en application du I de cet article ne constitue ni une punition ni une sanction, même administrative, mais une mesure de police administrative et n'a ni pour objet ni pour effet de constituer son destinataire coupable de la commission d'une infraction. De même, la mise en œuvre de ces prérogatives par cette autorité n'est pas subordonnée à l'intervention préalable d'une décision de la juridiction pénale, y compris dans le cas où cette dernière serait saisie du comportement du destinataire de cette mise en demeure ou de faits lui étant imputés et constitutifs de la situation dont cette mise en demeure prescrit la régularisation. Il en résulte que l'article L. 171-7 du code de l'environnement ne méconnaît pas l'article 9 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, en vertu duquel tout homme est présumé innocent jusqu'à ce qu'il ait été déclaré coupable et dont résulte qu'en principe le législateur ne saurait instituer de présomption de culpabilité en matière répressive. 
 8. Il résulte de ce qui précède que la question prioritaire de constitutionnalité posée par M. A est, au sens de l'article 23-2 de l'ordonnance du 7 novembre 1958, dépourvue de caractère sérieux. Dès lors, il n'y a pas lieu de la transmettre au Conseil d'Etat. 
   
 O R D O N N E : 
 Article 1er : Il n'y a pas lieu de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité posée par M. A. 
 Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à M. B A et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. 
 Copie en sera adressée au préfet de la Vendée. 
 Fait à Nantes, le 9 octobre 2023. 
 Le président, 
 A. DURUP DE BALEINE 
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière, 
 2 QPC