TA35 · Tribunal Administratif de Rennes — 19 juillet 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 14 juillet 2023, la société " Sur Mer ", représentée par Me Baron, demande au juge des référés : 
 1°) de suspendre, sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, les dispositions des articles 4 à 10 de l'arrêté du 13 juillet 2023 du président du conseil départemental des Côtes-d'Armor portant attribution de postes à quai dans les ports départementaux de l'Arcouest et de Bréhat dans le cadre de la régulation de l'accès des visiteurs sur l'île ;  
 2°) de mettre à la charge du conseil départemental des Côtes-d'Armor la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la condition tenant à l'urgence est satisfaite, dès lors que la restriction mise au nombre de passagers transportés va conduire à une perte de chiffre d'affaires d'environ 130 000 euros ; 
 - les articles 4 à 10 de l'arrêté du 13 juillet 2023 portent une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté d'entreprendre et à la liberté du commerce et de l'industrie dès lors que :  
 * le président du conseil départemental n'avait pas compétence pour prendre une mesure limitant le nombre de passagers pouvant être transportés par les navires de la compagnie ;  
 * la restriction du nombre de passagers transportés, prévue par l'arrêté attaqué, est disproportionnée dès lors qu'il est possible de prévoir les pics de sur-fréquentation de sorte qu'une limitation des accès sur toute la période n'est pas nécessaire et que, en outre, l'arrêté municipal du 14 juin 2023 indique que ces pics ne sont intervenus qu'à 5 reprises lors de la saison passée ; 
 * l'obligation de communiquer en temps réel le nombre de passagers transportés méconnaît le secret des affaires, protégé par l'article L. 151-1 du code de commerce. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 17 juillet 2023, le président du conseil départemental des Côtes-d'Armor, représenté par la SELARL CVS, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la requérante de la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il fait valoir que : 
 - l'arrêté n'est pas entaché d'incompétence, dès lors que l'article L. 5331-7 du code des transports confie à l'autorité portuaire la police de l'exploitation du port et la police de la conservation du domaine public du port, que l'arrêté contesté se borne à tirer les conséquences d'une convention conclue entre le département, la région Bretagne et la commune de l'Ile de Bréhat et, à titre subsidiaire, que sa compétence peut également être fondée sur l'article L. 3221-4 du code général des collectivités territoriales ;  
 - la mesure contestée est nécessaire, adaptée et proportionnée au regard de la nécessité de protéger l'île et de l'impératif d'une régulation de la circulation sur le port, seule voie d'accès sur l'île ; 
 - la décision ne porte pas atteinte au secret des affaires dès lors que les données litigieuses ne sont pas couvertes par le secret des affaires et que l'article L. 5334-6 du code des transports prévoit en tout état de cause la communication à l'autorité publique des données en cause ; 
 - en tout état de cause, les dispositions relatives à la communication des données sur les passagers transportés sont divisibles des autres dispositions contestées de l'arrêté du 13 juillet 2023. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de commerce ;  
 - le code de l'environnement ;  
 - le code des transports ;  
 - le code de justice administrative. 
 Le président du tribunal a désigné M. Blanchard, premier conseiller, pour statuer sur les demandes de référé. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 17 juillet 2023 : 
 - le rapport de M. Blanchard ;  
 - les observations de Me Baron, représentant la compagnie " Sur Mer ", qui conclut aux mêmes fins que sa requête, par les mêmes moyens, et précise notamment que : 
 * l'ensemble de l'île de Bréhat ne se trouve pas en zone protégée, de sorte qu'il serait possible de diminuer les incidences négatives sur l'environnement de la sur-fréquentation en limitant l'accès à ces seules zones protégées, sans empêcher l'accès au reste de l'île ;  
 * les pics de fréquentation peuvent faire l'objet de prévision et ne se sont produits qu'à 5 reprises lors de la saison touristique de 2022 ; 
 * ni la qualité d'autorité portuaire, ni l'article L. 360-1 du code de l'environnement ne donnent compétence au président du conseil départemental des Côtes-d'Armor pour prendre les mesures litigieuses ;  
 * la plage horaire des restrictions, courant de 8 h 30 à 14 h 30, correspond à celle où les visiteurs venant à la journée sur l'île font la traversée, de sorte que les mesures litigieuses reviennent, de fait, à interdire pour la journée entière l'embarquement de visiteurs au-delà du volume maximal autorisé ; 
 * l'exigence de communication en temps réel des données de trafic de passagers porte atteinte au secret des affaires ; 
 - les observations de Me Ramaut, représentant le président du conseil départemental des Côtes-d'Armor, qui persiste dans ses conclusions écrites, par les mêmes arguments, et fait notamment valoir que : 
 * l'ensemble du territoire de l'île est protégé en raison de la sensibilité de ses espaces naturels ;  
 * l'effort de limitation du nombre de passagers transportés a été réparti équitablement entre les compagnies privées, au terme d'une concertation ;  
 * l'arrêté attaqué se borne à mettre en œuvre l'arrêté du 14 juin 2023 du maire de l'Ile de Bréhat limitant à 4 700 le nombre de visiteurs présents sur l'île chaque jour ; 
 * le président du conseil départemental tire sa compétence de l'article L. 5331-7 du code des transports ou, à tout le moins, de sa qualité de gestionnaire du domaine public portuaire ; 
 * les mesures de restriction d'embarquement de passagers vers Bréhat sont nécessaires et proportionnées, au regard du fait que la seule manière de prévenir la sur-fréquentation est de limiter les arrivées par voie maritime, que le nombre maximal de visiteurs sur l'île n'a été atteint que 5 fois en 2022, que la mesure est limitée dans le temps, qu'un report des visiteurs sur les créneaux non soumis à restriction se produira et que le nombre de postes d'amarrage n'a pas été réduit pour la société " Sur Mer " ;  
 * l'arrêté ne méconnaît pas le secret des affaires ; 
 * la société " Sur Mer " a acquis un nouveau navire sans certitude de pouvoir l'employer au maximum de sa capacité de transport, dès lors que des projets de régulation des accès des visiteurs sur l'île étaient déjà à l'étude lors de son acquisition. 
 La clôture de l'instruction a été différée au 18 juillet à 12 heures. 
 La société Sur Mer a communiqué le 18 juillet à 9 h 47 des pièces complémentaires, qui ont été communiquées. 
 Par un mémoire, enregistré le 18 juillet 2023 à 11 h 31, le président du conseil départemental des Côtes-d'Armor maintient ses conclusions tendant au rejet de la requête. Ce mémoire a été communiqué. 
 La clôture de l'instruction a de nouveau été différée au 18 juillet à 18 heures. 
 Par un mémoire, enregistré le 18 juillet 2023 à 16 h 28, la société " Sur Mer " conclut aux mêmes fins que sa requête, par les mêmes moyens. Ce mémoire a été communiqué. 
 Par un mémoire, enregistré le 18 juillet à 17 h 50, le président du conseil départemental des Côtes-d'Armor maintient ses conclusions tendant au rejet de la requête. Ce mémoire n'a pas été communiqué. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par arrêté du 14 juin 2023 pris sur le fondement de l'article L. 360-1 du code de l'environnement, le maire de l'Ile de Bréhat a limité à un nombre maximum de 4 700 personnes l'accès aux visiteurs sur l'île de 8 h 30 à 14 h 30 les lundis, mardis, mercredis, jeudis et vendredis pour la période comprise entre le 14 juillet et le 25 août 2023. Par arrêté du 13 juillet 2023 portant attribution de postes à quai dans les ports départementaux de l'Arcouest et Bréhat dans le cadre de la régulation de l'accès des visiteurs sur l'île, le président du conseil départemental des Côtes-d'Armor a prévu que le nombre maximal de visiteurs transportés par la compagnie de vedettes " Sur Mer " pouvant débarquer sur l'île est, pendant la même période et aux mêmes horaires, de 432 les mardis et jeudis et de 385 les lundis, mercredis et vendredis. L'arrêté du 13 juillet 2023 prévoit également que la compagnie " Sur Mer " communique à l'autorité portuaire, au concessionnaire du port et à la commune les données relatives au comptage des passagers débarqués. 
 Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : 
 2. Aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures ". 
 3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 5331-7 du code des transports : " L'autorité portuaire exerce la police de l'exploitation du port, qui comprend notamment l'attribution des postes à quai et l'occupation des terre-pleins. Elle exerce la police de la conservation du domaine public du port. () ". 
 4. S'il appartient à l'autorité administrative affectataire de dépendances du domaine public de gérer celles-ci tant dans l'intérêt du domaine et de son affectation que dans l'intérêt général, il lui incombe en outre lorsque, conformément à l'affectation de ces dépendances, celles-ci sont le siège d'activités de production, de distribution ou de services, de prendre en considération les diverses règles, telles que le principe de la liberté du commerce et de l'industrie. 
 5. Il ressort des pièces du dossier, et notamment des motifs de l'arrêté du 14 juin 2023 du maire de l'Ile de Bréhat, que le nombre des visiteurs présents sur l'île en juillet et août dépasse parfois 5 000 voire 6 000 personnes par jour et que ce nombre est excessif au regard de sa superficie, des capacités de ses équipements collectifs et de la sensibilité de ses espaces naturels. L'arrêté du 13 juillet 2023, par lequel le président du conseil départemental, tirant les conséquences de l'arrêté municipal du 14 juin 2023 limitant le nombre de visiteurs autorisés à accéder à l'île, a restreint le nombre de personnes pouvant être transportées sur l'île de Bréhat par la compagnie " Sur Mer ", répond donc aux nécessités de l'intérêt général. En outre, l'île étant accessible exclusivement par la voie maritime, tout dépassement du nombre maximal d'entrées prévue par l'arrêté du 14 juin 2023 imposerait un réembarquement immédiat des personnes arrivant à Bréhat en méconnaissance de la limite journalière fixée par cet arrêté. Une telle circonstance étant de nature à désorganiser les flux de personnes sur les quais et à leurs abords à Bréhat et, en conséquence, à porter atteinte à une utilisation normale du domaine public, la mesure contestée répond également aux nécessités de la conservation du domaine public. Dans ces conditions, l'arrêté du 13 juillet 2023 du président du conseil départemental des Côtes-d'Armor, autorité de police portuaire pour les ports de l'Arcouest et de Bréhat, n'apparaît pas manifestement étranger aux compétences que ce dernier tient de l'article L. 5331-7 du code des transports. 
 6. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier, d'une part, que tout le territoire de la commune de l'Ile de Bréhat fait l'objet d'un classement au titre des articles L. 341-1 à L. 341-15-2 du code de l'environnement, protégeant les sites et monuments naturels dont la conservation ou la préservation présente, au point de vue artistique, historique, scientifique, légendaire ou pittoresque, un intérêt général. L'ensemble du territoire communal est également inclus dans la zone de protection spéciale du site Natura 2000 " Trégo Goëlo ", tandis qu'une partie de ce territoire est couverte par une zone de conservation spéciale du même site. Il apparaît également que le nombre excessif de visiteurs présents sur l'île lors des pics de fréquentation a une incidence négative sur la protection de ses espaces naturels. Cette forte affluence dépasse également les capacités des équipements collectifs de l'île, en matière de collecte de déchets et de toilettes publiques, ainsi que celles des services de secours. Dans ces conditions, c'est à bon droit que le département des Côtes-d'Armor fait état de la nécessité d'un encadrement du nombre journalier des visiteurs à Bréhat.  
 7. S'agissant du caractère adapté de la mesure, la requérante fait valoir que la fixation d'un nombre maximal de personnes quotidiennement transportées sur l'île pendant l'ensemble de la période retenue par l'arrêté attaqué n'est pas une mesure adéquate, dès lors qu'il est possible de prévoir les pics de fréquentation et d'en informer le public, en vue de dissuader les visiteurs de se rendre sur l'île. Il résulte toutefois de l'instruction, et notamment du rappel des mesures déjà mises en œuvre mentionnées dans les motifs de l'arrêté municipal du 14 juin 2023, que les mesures uniquement incitatives n'ont pas permis de réduire suffisamment la sur-fréquentation de l'île.  
 8. Enfin, la société requérante soutient que les restrictions d'embarquement de passagers sont disproportionnées au regard de leur incidence sur sa situation commerciale. Elle produit à cet égard un état du nombre des passagers transportés par jour en 2022 ainsi que du 1er avril 2023 au 12 juillet 2023, assorti de prévisions pour le reste de la saison touristique en 2023, en indiquant que les mesures litigieuses conduiront à une diminution de 46,5 % de son chiffre d'affaires. Il apparaît toutefois que, s'agissant des traversées en 2022, le nombre maximal de passagers, tel que fixé par l'arrêté attaqué, n'a été atteint que deux jours pendant la période du 14 juillet au 25 août, hors samedis et dimanches. La société fait valoir, s'agissant des traversées en 2023, que ses capacités de transport ont été accrues par l'acquisition d'un navire supplémentaire, de sorte que le nombre de passagers transportés par jour a, en moyenne, augmenté de 58 % depuis 2022. Il résulte toutefois de l'instruction, d'une part, qu'il a été tenu compte de ce surcroît de capacités de transport dans le calcul du volume maximal de passagers attribués à la compagnie " Sur Mer " et, d'autre part, que des reports de flux de visiteurs à des dates et horaires non concernées par les restrictions sont prévisibles, notamment au regard des actions de promotion touristique prévues par la convention conclue entre la commune de l'Ile de Bréhat, la région Bretagne et le département des Côtes-d'Armor. En outre, la requérante fait valoir que le nombre maximal de 4 700 visiteurs sur l'île n'a été dépassé que 5 fois en 2022. Cette circonstance indique toutefois que l'incidence des restrictions pour son activité sera limitée, dès lors que les quotas d'embarquement de passagers ont été calculés en vue de ne pas dépasser ce plafond de 4 700 visiteurs et qu'ils ont été répartis de manière strictement proportionnelle entre les compagnies de transport maritime. Ainsi, au vu des décomptes de 2022, la compagnie " Sur Mer " n'aura que rarement à refuser des passagers, ces cas correspondant aux dates où, en l'absence de mesures de régulation, un nombre supérieur à 4 700 personnes auraient été transportées sur l'île. Dans ces conditions, alors que les restrictions imposées par l'arrêté contesté ne sont prévues qu'entre le 14 juillet au 25 août, à l'exclusion du reste de la saison touristique, et ne concernent ni les samedis, ni les dimanches, les mesures litigieuses n'apparaissent pas entachées d'une disproportion manifeste.  
 9. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 151-1 du code de commerce : " Est protégée au titre du secret des affaires toute information répondant aux critères suivants : 1° Elle n'est pas, en elle-même ou dans la configuration et l'assemblage exacts de ses éléments, généralement connue ou aisément accessible pour les personnes familières de ce type d'informations en raison de leur secteur d'activité ; 2° Elle revêt une valeur commerciale, effective ou potentielle, du fait de son caractère secret ; 3° Elle fait l'objet de la part de son détenteur légitime de mesures de protection raisonnables, compte tenu des circonstances, pour en conserver le caractère secret ". L'article L. 151-7 du même code prévoit : " Le secret des affaires n'est pas opposable lorsque l'obtention, l'utilisation ou la divulgation du secret est requise ou autorisée par le droit de l'Union européenne, les traités ou accords internationaux en vigueur ou le droit national, notamment dans l'exercice des pouvoirs d'enquête, de contrôle, d'autorisation ou de sanction des autorités juridictionnelles ou administratives ". 
 10. La requérante soutient que les dispositions de l'article 7 de l'arrêté contesté, prévoyant une transmission à l'autorité portuaire, au concessionnaire du port et à la commune de l'Ile de Bréhat, des données relatives au nombre des personnes transportées, méconnaît le secret des affaires. Toutefois, eu égard au nombre restreint de destinataires de ces informations et à l'intérêt général qui s'attache aux mesures de restriction du nombre des visiteurs transportés sur l'île de Bréhat et, partant, au contrôle de leur bonne application, l'obligation ainsi mise à la charge de la société requérante n'est pas entachée d'une illégalité manifeste. 
 11. Dès lors, il n'apparaît pas en l'état de l'instruction que l'atteinte portée à la liberté du commerce et de l'industrie et à la liberté d'entreprendre par les articles 4 à 10 de l'arrêté du 13 juillet 2023 revêtiraient un caractère manifestement illégal. 
 Sur les frais liés au litige : 
 12. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de laisser à la charge de chaque partie les frais d'instance exposés et non compris dans les dépens. 
 O R D O N N E : 
 Article 1er : La requête de la société " Sur Mer " est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par le département des Côtes-d'Armor sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à la société " Sur Mer " et au président du conseil départemental des Côtes-d'Armor. 
 Copie en sera transmise, pour information, à la commune de l'Ile de Bréhat. 
 Fait à Rennes, le 19 juillet 2023. 
 Le juge des référés, 
 signé 
 A. BlanchardLa greffière, 
 signé 
 P. Lecompte 
 La République mande et ordonne au préfet des Côtes-d'Armor en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
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