TA45 · Tribunal Administratif d'Orléans — 8 décembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête enregistrée le 18 novembre 2023 suivie d’un mémoire complémentaire enregistré le 1er avril 2024, M. A... B..., représenté par Me Gentilhomme, demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler la décision par laquelle le maire de la commune de Joué-lès-Tours a implicitement rejeté sa demande indemnitaire préalable datée du 18 mai 2022 ; 
 
2°) de condamner la commune de Joué-lès-Tours à lui verser une indemnité de 32 417,73 euros en réparation des préjudices subis du fait du recours abusif aux contrats à durée déterminée (CDD) et à l’absence de contrat à durée indéterminée (CDI), outre une somme de 1 436,47 euros assortie des intérêts à compter du 18 mai 2022, avec capitalisation à compter de cette dernière date, en réparation du préjudice financier subi du fait de la transmission tardive des attestations d’emploi à France Travail ; 
 
3°) de mettre à la charge de la commune de Joué-lès-Tours la somme de 1 500 euros à verser à son conseil au titre des dispositions combinées des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991. 
 
Il soutient que : 
la commune a commis une faute en recourant de manière abusive aux contrats à durée déterminée ;  
elle a également commis une faute en ne procédant pas à sa CDisation à compter du 1er septembre 2014 ;  
elle a commis une troisième faute en transmettant tardivement des attestations Pôle Emploi ;  
il justifie de plusieurs préjudices en lien direct avec ces fautes.  
 
M. B... a été admis au bénéfice de l’aide juridictionnelle partielle par une décision du 1er septembre 2023 du bureau d’aide juridictionnelle près le tribunal judiciaire d’Orléans. 
 
 
Par deux mémoires en défense enregistrés les 9 février et 23 juillet 2024, la commune de Joué-lès-Tours conclut au rejet de la requête.  
 
Elle fait valoir que la requête est tardive et que les moyens soulevés par M. B... ne sont pas fondés. 
 
 
Par une ordonnance du 18 novembre 2025, la clôture d’instruction a été fixée au 3 décembre 2025 à 12 heures. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- la directive 1999/70/CE du Conseil du 28 juin 1999 ;  
- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;  
- la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 ;  
- le décret n° 88-145 du 15 février 1988 ;  
- le code général de la fonction publique ; 
- le code de procédure civile ;  
- le code des relations entre le public et l’administration ; 
- le code du travail ;  
- le code de justice administrative. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Il résulte de l’instruction que M. B... a été recruté par la commune de Joué-lès-Tours (37300) du 25 octobre 2007 au 28 août 2019 en qualité d’adjoint d’animation et de surveillant de restaurant scolaire par voie de conclusion de 59 contrats à durée déterminée (CDD) successifs. Il a adressé à son employeur par courrier daté du 18 mai 2022, reçu le 20 mai 2022, une demande préalable tendant à l’indemnisation des préjudices qu’il estime avoir subis en raison, d’une part, du recours abusif à des CDD et à l’absence de contrat à durée indéterminée (CDI), et, d’autre part, de la transmission défaillante des attestations à Pôle Emploi, devenu France Travail. La commune de Joué-lès-Tours lui a proposé par courrier du 8 juillet 2022 un rendez-vous à la mairie le 13 juillet 2022. Par courrier en date du 23 novembre 2022, reçu le 25 novembre 2022, M. B... a précisé le montant des chefs de préjudices invoqués. La commune lui a proposé un second rendez-vous par courriel du 6 février 2023. Par la présente requête, M. B... demande au tribunal d’annuler la décision par laquelle le maire de la commune de Joué-lès-Tours a implicitement rejeté sa demande indemnitaire préalable du 18 mai 2022 et de condamner ladite commune à lui verser une indemnité totale de 32 417,73 euros en réparation des préjudices subis, détaillée comme suit : 24 417,73 euros au titre de son préjudice financier, 5 000 euros au titre de son préjudice de carrière, 3 000 euros en réparation de son préjudice moral, assortie des intérêts à compter du 18 mai 2022, avec capitalisation à compter de cette dernière date, outre une somme de 1 436,47 euros assortie des intérêts à compter du 18 mai 2022, avec capitalisation à compter de cette dernière date, en réparation du préjudice financier subi du fait de la transmission incomplète et tardive des attestations d’emploi à France Travail. 
 
Sur le cadre juridique applicable :  
 
Aux termes de l’article R. 222-1 du code de justice administrative: « Les présidents de tribunal administratif et de cour administrative d'appel, les premiers vice-présidents des tribunaux et des cours, le vice-président du tribunal administratif de Paris, les présidents de formation de jugement des tribunaux et des cours et les magistrats ayant une ancienneté minimale de deux ans ou ayant atteint au moins le grade de premier conseiller désignés à cet effet par le président de leur juridiction peuvent, par ordonnance : (…) 4° Rejeter les requêtes manifestement irrecevables, lorsque la juridiction n'est pas tenue d'inviter leur auteur à les régulariser ou qu'elles n'ont pas été régularisées à l'expiration du délai imparti par une demande en ce sens (…) 7° Rejeter, après l'expiration du délai de recours ou, lorsqu'un mémoire complémentaire a été annoncé, après la production de ce mémoire, les requêtes ne comportant que des moyens de légalité externe manifestement infondés, des moyens irrecevables, des moyens inopérants ou des moyens qui ne sont assortis que de faits manifestement insusceptibles de venir à leur soutien ou ne sont manifestement pas assortis des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé. (…) ». 
 
En ce qui concerne la faute tirée du recours abusif à des contrats de travail à durée déterminée successifs : 
 
Aux termes de l’article 1er de la directive 1999/70/CE du Conseil du 28 juin 1999 concernant l’accord-cadre CES, UNICE et CEEP sur le travail à durée déterminée : « La présente directive vise à mettre en œuvre l'accord-cadre sur le travail à durée déterminée, figurant en annexe, conclu le 18 mars 1999 entre les organisations interprofessionnelles à vocation générale (CES, UNICE, CEEP) ». Aux termes de l’article 2 de cette directive : « Les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive au plus tard le 10 juillet 2001 ou s'assurent, au plus tard à cette date, que les partenaires sociaux ont mis en place les dispositions nécessaires par voie d'accord, les États membres devant prendre toute disposition nécessaire leur permettant d'être à tout moment en mesure de garantir les résultats imposés par la présente directive. (…) ». Aux termes des stipulations de la clause 3 de l’accord-cadre annexé à la directive : « Aux termes du présent accord, on entend par : 1. "travailleur à durée déterminée", une personne ayant un contrat ou une relation de travail à durée déterminée conclu directement entre l'employeur et le travailleur où la fin du contrat ou de la relation de travail est déterminée par des conditions objectives telles que l'atteinte d'une date précise, l'achèvement d'une tâche déterminée ou la survenance d'un événement déterminé (…) ». Enfin, la clause 5 du même accord-cadre, relative aux mesures visant à prévenir l’utilisation abusive des contrats à durée déterminée, stipule que : « 1. Afin de prévenir les abus résultant de l'utilisation de contrats ou de relations de travail à durée déterminée successifs, les États membres, après consultation des partenaires sociaux, conformément à la législation, aux conventions collectives et pratiques nationales, et/ou les partenaires sociaux, quand il n'existe pas des mesures légales équivalentes visant à prévenir les abus, introduisent d'une manière qui tienne compte des besoins de secteurs spécifiques et/ou de catégories de travailleurs, l'une ou plusieurs des mesures suivantes : / a) des raisons objectives justifiant le renouvellement de tels contrats ou relations de travail ; / b) la durée maximale totale de contrats ou relations de travail à durée déterminée successifs ; / c) le nombre de renouvellements de tels contrats ou relations de travail. / 2. Les États membres, après consultation des partenaires sociaux et/ou les partenaires sociaux, lorsque c'est approprié, déterminent sous quelles conditions les contrats ou relations de travail à durée déterminée : / a) sont considérés comme "successifs" ; / b) sont réputés conclus pour une durée indéterminée ». 
 
Il résulte des dispositions de cette directive, telles qu’elles ont été interprétées par la Cour de justice de l’Union européenne, qu’elles imposent aux États membres d’introduire de façon effective et contraignante dans leur ordre juridique interne, s’il ne le prévoit pas déjà, l’une au moins des mesures énoncées aux a) à c) du paragraphe 1 de la clause 5, afin d’éviter qu’un employeur ne recoure de façon abusive au renouvellement de contrats à durée déterminée. Lorsque l’État membre décide de prévenir les renouvellements abusifs en recourant uniquement aux raisons objectives prévues au a), ces raisons doivent tenir à des circonstances précises et concrètes de nature à justifier l’utilisation de contrats de travail à durée déterminée successifs. Il ressort également de l’interprétation de la directive retenue par la Cour de justice de l’Union européenne que le renouvellement de contrats à durée déterminée afin de pourvoir au remplacement temporaire d’agents indisponibles répond, en principe, à une raison objective au sens de la clause citée ci-dessus, y compris lorsque l’employeur est conduit à procéder à des remplacements temporaires de manière récurrente, voire permanente, alors même que les besoins en personnel de remplacement pourraient être couverts par le recrutement d’agents sous contrats à durée indéterminée. Dès lors que l’ordre juridique interne d’un État membre comporte, dans le secteur considéré, d’autres mesures effectives pour éviter et, le cas échéant, sanctionner l’utilisation abusive de contrats de travail à durée déterminée successifs au sens du point 1 de la clause 5 de l’accord, la directive ne fait pas obstacle à l’application d’une règle de droit national interdisant, pour certains agents publics, de transformer en un contrat de travail à durée indéterminée une succession de contrats de travail à durée déterminée qui, ayant eu pour objet de couvrir des besoins permanents et durables de l’employeur, doivent être regardés comme abusifs. 
 
Le renouvellement abusif de contrats à durée déterminée ouvre à l’agent concerné un droit à l’indemnisation du préjudice qu’il subit lors de l’interruption de la relation d’emploi, évalué en fonction des avantages financiers auxquels il aurait pu prétendre en cas de licenciement s’il avait été employé dans le cadre d’un contrat à durée indéterminée. La circonstance que l’agent aurait mis fin à la relation d’emploi en refusant de conclure un nouveau contrat à durée déterminée ne saurait faire obstacle à l’indemnisation de son préjudice. 
 
Il incombe au juge, pour apprécier si le renouvellement des contrats présente un caractère abusif, de prendre en compte l’ensemble des circonstances de fait qui lui sont soumises, notamment la nature des fonctions exercées, le type d’organisme employeur ainsi que le nombre et la durée cumulée des contrats en cause.  
 
En cas de recours abusif à des contrats à durée déterminée, l’agent contractuel est fondé à obtenir réparation du préjudice qu’il a subi lors de l’interruption de la relation d’emploi, évalué en fonction des avantages financiers auxquels il aurait pu prétendre en cas de licenciement s’il avait été employé dans le cadre d’un contrat à durée indéterminée. Ce préjudice doit être évalué en fonction des modalités de rémunération qui auraient été légalement applicables à un tel contrat. 
 
En ce qui concerne la faute tirée de l’absence de contrat de travail à durée indéterminée :  
 
L’article L. 332-9 du code général de la fonction publique dispose, pour les agents contractuels recrutés pour occuper des emplois permanents dans la fonction publique territoriale : « Les agents contractuels recrutés en application de l'article L. 332-8 sont engagés par contrat à durée déterminée d'une durée maximale de trois ans. / Le contrat est renouvelable dans la limite maximale de six ans. Au terme de cette durée, la reconduction ne peut avoir lieu que par décision expresse et pour une durée indéterminée ». Aux termes de l’article L. 332-10 du même code : « Tout contrat établi ou renouvelé pour pourvoir un emploi permanent en application de l'article L. 332-8 avec un agent contractuel territorial qui justifie d'une durée de services publics de six ans au moins sur des fonctions relevant de la même catégorie hiérarchique est conclu pour une durée indéterminée (…) ». Selon l’article L. 332-11 dudit code : « Les parties à un contrat en cours, établi sur le fondement de l'article L. 332-8, peuvent, d'un commun accord, conclure un nouveau contrat à durée indéterminée lorsque l'agent contractuel territorial concerné remplit avant l'échéance de son contrat les conditions d'ancienneté mentionnées à l'article L. 332-10. / L'agent qui décide de ne pas conclure ce nouveau contrat est maintenu en fonctions jusqu'au terme de son contrat en cours ». 
 
Un agent public qui a été recruté par un contrat à durée déterminée ne bénéficie d’aucun droit au renouvellement de son contrat. Il résulte en revanche des dispositions citées au point précédent que si une collectivité ou un établissement décide de renouveler l’engagement d’un agent territorial recruté par un contrat à durée déterminée, cette collectivité ou cet établissement ne peut le faire que par une décision expresse et pour une durée indéterminée si l’agent justifie d'une durée de services publics de six ans au moins auprès de la même collectivité ou du même établissement sur des fonctions relevant de la même catégorie hiérarchique. Dans l’hypothèse où ces conditions d'ancienneté sont remplies par un agent territorial avant l’échéance du contrat, celui-ci ne se trouve pas tacitement transformé en contrat à durée indéterminée. Dans un tel cas, les parties ont la faculté de conclure d’un commun accord un nouveau contrat, à durée indéterminée, sans attendre cette échéance. Elles n’ont en revanche pas l’obligation de procéder à une telle transformation de la nature du contrat, ni de procéder à son renouvellement à son échéance. 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation : 
 
Aux termes du premier alinéa de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée ». 
 
La décision en réponse apportée par l’administration saisie a eu pour seul effet de lier le contentieux à l’égard de l’objet de la demande préalable de l’intéressé. Au regard de l’objet d’une telle demande qui conduit le juge à se prononcer sur le droit de l’intéressé à percevoir la somme qu’il réclame, les vices propres dont serait, le cas échéant, entachée la décision qui a lié le contentieux sont sans incidence sur la solution du litige. 
 
En l’espèce, la décision du maire de la commune de Joué-lès-Tours ayant implicitement rejeté la demande préalable datée du 18 mai 2022 présentée par M. B... a eu pour seul effet de lier le contentieux à l’égard de l’objet de sa demande. Par suite, les vices propres dont serait entachée la décision qui a lié le contentieux sont sans incidence sur la solution du litige. Il suit de là que les moyens dirigés contre cette décision sont inopérants et ne peuvent qu’être écartés. Les conclusions à fin d’annulation présentées par M. B... doivent par suite être rejetées. 
 
Sur les conclusions indemnitaires :  
 
Aux termes de l’article R. 421-2 du code de justice administrative : « Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l'autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l'intéressé dispose, pour former un recours, d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet. Toutefois, lorsqu'une décision explicite de rejet intervient avant l'expiration de cette période, elle fait à nouveau courir le délai de recours ». 
 
En vertu de l’article L. 112-2 du code des relations entre le public et l’administration, ne sont applicables aux relations entre l’administration et ses agents ni les dispositions de l’article L. 112-3 de ce code aux termes desquelles : « Toute demande adressée à l’administration fait l’objet d’un accusé de réception », ni celles de son article L. 112-6 qui dispose que : « les délais de recours ne sont pas opposables à l’auteur d’une demande lorsque l’accusé de réception ne lui a pas été transmis (…) ». L’article L. 231-4 du code des relations entre le public et l’administration prévoit que le silence gardé par l’administration pendant deux mois vaut décision de rejet dans les relations entre les autorités administratives et leurs agents. 
 
Il résulte de l'ensemble de ces dispositions qu'en cas de naissance d'une décision implicite de rejet du fait du silence gardé par l'administration pendant la période de deux mois suivant la réception d'une demande, le délai de deux mois pour se pourvoir contre une telle décision implicite court dès sa naissance à l’encontre d’un agent public, alors même que l’administration n’a pas accusé réception de la demande de cet agent, les dispositions de l’article L. 112-3 du code des relations entre le public et l’administration n’étant pas applicables aux agents publics. Ce n'est qu'au cas où, dans le délai de deux mois ainsi décompté, l'auteur de la demande adressée à l'administration reçoit notification d'une décision expresse de rejet qu'il dispose alors, à compter de cette notification, d'un nouveau délai pour se pourvoir. 
 
La décision par laquelle l’administration rejette une réclamation tendant à la réparation des conséquences dommageables d’un fait qui lui est imputé lie le contentieux indemnitaire à l’égard du demandeur pour l’ensemble des dommages causés par ce fait générateur, quels que soient les chefs de préjudice auxquels se rattachent les dommages invoqués par la victime et que sa réclamation ait ou non spécifié les chefs de préjudice en question. Par suite, la victime est recevable à demander au juge administratif, dans les deux mois suivant la notification de la décision ayant rejeté sa réclamation, la condamnation de l’administration à l’indemniser de tout dommage ayant résulté de ce fait générateur, y compris en invoquant des chefs de préjudice qui n’étaient pas mentionnés dans sa réclamation. 
 
En revanche, si une fois expiré ce délai de deux mois, la victime saisit le juge d’une demande indemnitaire portant sur la réparation de dommages causés par le même fait générateur, cette demande est tardive et, par suite, irrecevable. Il en va ainsi alors même que ce recours indemnitaire indiquerait pour la première fois les chefs de préjudice auxquels se rattachent les dommages, ou invoquerait d’autres chefs de préjudice, ou aurait été précédé d’une nouvelle décision administrative de rejet à la suite d’une nouvelle réclamation portant sur les conséquences de ce même fait générateur. 
 
Il n’est fait exception à ce qui est dit au point précédent que dans le cas où la victime demande réparation de dommages qui, tout en étant causés par le même fait générateur, sont nés, ou se sont aggravés, ou ont été révélés dans toute leur ampleur postérieurement à la décision administrative ayant rejeté sa réclamation. 
 
Dans ce cas, qu’il s’agisse de dommages relevant de chefs de préjudice figurant déjà dans cette réclamation ou de dommages relevant de chefs de préjudice nouveaux, la victime peut saisir l’administration d’une nouvelle réclamation portant sur ces nouveaux éléments et, en cas de refus, introduire un recours indemnitaire dans les deux mois suivant la notification de ce refus. 
 
Il résulte de l’instruction que M. B... a, par un courrier daté du 18 mai 2022, reçu le 20 mai 2022, saisi le maire de la commune de Joué-lès-Tours d’une demande préalable tendant à la réparation des faits fautifs consistant au recours abusif aux contrats à durée déterminée (CDD) au nombre de 68, à l’absence de CDI à compter du 1er septembre 2014 ainsi qu’aux retards quant à la transmission d’attestations à Pôle Emploi devenu France Travail à l’origine d’un trop-perçu de 1 436,47 euros. Le silence gardé pendant deux mois a fait naître une décision implicite de rejet le 20 juillet 2022. En application des dispositions de l’article R. 421-2 cité au point 13, le délai de recours contentieux contre cette décision implicite a couru à compter de cette dernière date. Si M. B... a adressé après l’expiration du délai de recours de deux mois une seconde réclamation préalable le 23 novembre 2022 concernant les montants sollicités au titre des préjudices qu’il estime avoir subis, ces éléments se rapportent toutefois aux mêmes faits générateurs tirés des fautes commises et qui avaient déjà été invoqués dans sa première demande indemnitaire préalable, aucun n’étant d’ordre public, sans que M. B... n’apporte d’élément permettant d’établir que de nouveaux préjudices seraient nés, se seraient aggravés ou auraient été révélés dans toute leur ampleur postérieurement au rejet de sa réclamation. Si M. B... a déposé une demande d’aide juridictionnelle le 15 mai 2023, cette dernière n’a pas eu pour effet de proroger le délai de recours contentieux dès lors que celui-ci était déjà expiré. Par suite, les conclusions indemnitaires de M. B... enregistrées le 18 novembre 2023 sont manifestement irrecevables. Il y a lieu dans ces conditions de faire droit à la fin de non-recevoir opposée en défense tirée de la tardiveté des conclusions indemnitaires présentées par M. B... et de les rejeter. 
 
Il résulte de ce qui précède que la requête de M. B... doit être rejetée en toute ses conclusions sur le fondement des dispositions précitées de l’article R. 222-1 du code de justice administrative. 
 
Sur les frais liés au litige : 
  
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Joué-lès-Tours, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. B... demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.  
 
 
O R D O N N E : 
 
 
Article 1er : La requête de M. B... est rejetée. 
 
Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à M. A... B... et à la commune de Joué-lès-Tours. 
 
Fait à Orléans, le 8 décembre 2025.  
 
Le président de la 5e Chambre, 
 
 
 
 
Samuel DELIANCOURT 
 
La République mande et ordonne au préfet d’Indre-et-Loire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente ordonnance.