TA06 · Tribunal Administratif de Nice — 25 novembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 I. Par une requête, enregistrée le 24 novembre 2023 sous le numéro 2305815, l'association " Ligue des droits de l'homme ", prise en la personne de son président en exercice P. B., représentée par Me Lendom, demande au juge des référés, saisi sur le fondement des dispositions de l'article       L. 521-2 du code de justice administrative : 
 1°) de suspendre l'arrêté n° 2023-1002 du 23 novembre 2023 par lequel le préfet des Alpes-Maritimes a interdit la manifestation organisée par le " Collectif 06 pour une paix juste et durable entre Palestiniens et Israéliens ", devant avoir lieu le dimanche 26 novembre à 15 heures à Nice ; 
 2°) de suspendre " la décision révélée par les arrêtés précédents et les prises de position publique du préfet d'interdire systématiquement des rassemblements pour la Paix organisés par les mêmes requérants, avec le même parcours, dès lors qu'il n'est apporté aucun élément nouveau " ; 
 3°) de mettre à la charge de l'État une somme de 4 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 L'association soutient que : 
 * elle a intérêt à agir dans la présente instance ;  
 * en ce qui concerne la condition relative à l'urgence : l'urgence est établie dès lors que le préfet des Alpes-Maritimes entend interdire une manifestation qui doit se tenir dans 48 heures ; 
 * en ce qui concerne l'atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale : il est porté une telle atteinte aux libertés d'expression et de réunion, dès lors que les motifs de la décision attaquée sont erronés (notamment sur le risque de troubles à l'ordre public) et que ladite décision est disproportionnée au regard de l'objectif poursuivi ;  
 * il existe une " décision non formalisée dans un acte administratif d'interdire par principe toute manifestation ayant pour objet la paix au Proche-Orient, indépendamment de toute préoccupation de sauvegarde de l'ordre public ".  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 24 novembre 2023, le préfet des Alpes-Maritimes conclut au rejet de la requête.  
 Le préfet soutient que : 
 -  la requête doit être rejetée pour défaut d'urgence ; 
 -  il n'y a aucune atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale, dès lors que l'interdiction litigieuse était, d'une part, nécessaire et justifiée par l'existence d'une menace prévisible à l'ordre public (en raison du contexte géopolitique au Proche-Orient, de la recrudescence des actes antisémites à Nice et des propos agressifs visant en outre tant le maire de Nice que le président de la République) et, d'autre part, adaptée compte tenu de la menace en cause (en tenant compte : de la forte mobilisation des forces de l'ordre dans le cadre du plan " Vigipirate " et pour les autres évènements du dimanche 26 novembre, à savoir rencontre Nice-Toulouse de football et " Eurovision junior ", de l'occurrence d'attentats terroristes à Nice les 14 juillet 2016 et 29 octobre 2020, et de la circonstance que les forces de l'ordre sont largement mobilisées depuis l'élévation de la posture Vigipirate au niveau " Urgence attentat " et le seront particulièrement ce week-end pour diverses autres manifestations ou événements).  
 II. Par une requête, enregistrée le 24 novembre 2023 sous le numéro 2305826, l'association " Comité départemental des Alpes-Maritimes, comité Nice-Grasse du Mouvement contre le racisme et pour l'amitié entre les peuples ", prise en la personne de son président en exercice C. M. et l'association " Association France Palestine Solidarité ", section de Nice, prise en la personne de sa présidente en exercice S. B., représentées par Me Damiano, demandent au juge des référés, saisi sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : 
 1°) de suspendre l'arrêté n° 2023-1002 du 23 novembre 2023 par lequel le préfet des Alpes-Maritimes a interdit la manifestation organisée par le " Collectif 06 pour une paix juste et durable entre Palestiniens et Israéliens ", devant avoir lieu le dimanche 26 novembre à 15 heures à Nice ; 
 2°) de mettre à la charge de l'État une somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Les associations requérantes soutiennent que : 
 * en ce qui concerne la condition relative à l'urgence : l'urgence est établie dès lors que le préfet des Alpes-Maritimes entend interdire une manifestation qui doit se tenir dans 48 heures ; 
 * en ce qui concerne l'atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale : il est porté une telle atteinte aux libertés d'expression et de réunion, dès lors que les motifs de la décision attaquée sont erronés (notamment sur le risque de troubles à l'ordre public) et que ladite décision est disproportionnée au regard de l'objectif poursuivi.  
 Vu les autres pièces des dossiers ; 
 Vu : 
 - la Constitution, notamment son Préambule ; 
 - le règlement d'exécution 2023/1505 du Conseil du 20 juillet 2023 mettant en œuvre l'article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 2580/2001 concernant l'adoption de mesures restrictives spécifiques à l'encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, et abrogeant le règlement d'exécution (UE) 2023/420 ;  
 - le code pénal ;  
 - le code de la sécurité intérieure ; 
 - le code de justice administrative ; 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Après avoir entendu, au cours de l'audience publique du 25 novembre 2023, en présence de Mme A : 
 - le rapport de M. Silvestre-Toussaint-Fortesa, juge des référés ;  
 - les observations de Me Lendom et Me Damiano, pour les requérants, qui persistent dans leurs écritures et font en outre valoir que la " pratique niçoise " d'interdiction systématique des manifestations telles que celle organisée par le collectif organisateur doit être déplorée, que ledit collectif, qui regroupe de nombreuses associations en son sein, est parfaitement connu des services de la préfecture et dispose d'un service d'ordre adapté à l'encadrement de la manifestation, que le slogan " Israël assassin " proféré lors d'une précédente manifestation a été immédiatement supprimé par les organisateurs, que l'augmentation des faits antisémites dont fait état le préfet des Alpes-Maritimes n'est pas " pertinente " par rapport à la situation prévalant la semaine précédente, et qu'il n'est pas établi que les manifestations telles que celle en litige constitueraient des appels à la haine ;   
 - et les observations de M. B, pour le préfet des Alpes-Maritimes, qui persiste dans ses écritures et fait en outre valoir que les manifestations telles que celle en litige participent d'un " antisémitisme d'atmosphère ", que le service d'ordre ayant été mobilisé lors des précédentes manifestations apparait insuffisant compte tenu de la circonstance que le nombre de participants à la manifestation en litige est inconnu et que les forces de l'ordre seront pour leur part fortement mises à contribution au cours du week-end.  
 La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures. "  Aux termes de l'article L. 522-1 dudit code : " Le juge des référés statue au terme d'une procédure contradictoire écrite ou orale. Lorsqu'il lui est demandé de prononcer les mesures visées aux articles L. 521-1 et L. 521-2, de les modifier ou d'y mettre fin, il informe sans délai les parties de la date et de l'heure de l'audience publique () ". Et aux termes du premier alinéa de l'article R. 522-1 dudit code : " La requête visant au prononcé de mesures d'urgence doit () justifier de l'urgence de l'affaire ". 
 2. Le 19 novembre 2023, le " Collectif 06 pour une paix juste et durable entre Palestiniens et Israéliens " a déposé une déclaration pour une manifestation prévue le dimanche 26 novembre à 15 heures à Nice. Par un arrêté n° 2023-1002 en date du 23 novembre 2023, le préfet des Alpes-Maritimes a interdit le rassemblement ainsi déclaré. Par la requête n°2305815, l'association " Ligue des droits de l'homme " demande au juge des référés, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, de suspendre cet arrêté ainsi que " la décision révélée par les arrêtés précédents et les prises de position publique du préfet d'interdire systématiquement des rassemblements pour la Paix organisés par les mêmes requérants, avec le même parcours, dès lors qu'il n'est apporté aucun élément nouveau ". Par la requête n°2305826, l'association " Comité départemental des Alpes-Maritimes, comité Nice-Grasse du Mouvement contre le racisme et pour l'amitié entre les peuples " et l'association " Association France Palestine Solidarité ", section de Nice, demandent également de suspendre l'arrêté préfectoral en cause.  
 Sur la jonction : 
 3.   Les requêtes n° 2305815 et n° 2305826 présentant à juger les mêmes questions et ayant fait l'objet d'une instruction commune, il y a lieu de les joindre pour y statuer par une seule ordonnance. 
 Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : 
 4. L'article L. 211-1 du code de la sécurité intérieure soumet à l'obligation de déclaration préalable " tous cortèges, défilés et rassemblements de personnes, et, d'une façon générale, toutes manifestations sur la voie publique ". Il résulte des articles L. 211-4 et R. 211-1 de ce code qu'il appartient au représentant de l'Etat dans le département d'interdire par arrêté toute " manifestation projetée de nature à troubler l'ordre public ". 
 5. Le respect de la liberté de manifestation et de la liberté d'expression, qui ont le caractère de libertés fondamentales au sens des dispositions de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, doit être concilié avec l'exigence constitutionnelle de sauvegarde de l'ordre public. Il appartient à l'autorité investie du pouvoir de police, lorsqu'elle est saisie de la déclaration préalable prévue à l'article L. 211-1 du code de la sécurité intérieure ou en présence d'informations relatives à un ou des appels à manifester, d'apprécier le risque de troubles à l'ordre public et, sous le contrôle du juge administratif, de prendre les mesures de nature à prévenir de tels troubles, au nombre desquelles figure, le cas échéant, l'interdiction de la manifestation, si une telle mesure présente un caractère adapté, nécessaire et proportionné aux circonstances, en tenant compte des moyens humains, matériels et juridiques dont elle dispose. Une mesure d'interdiction, qui ne peut être prise qu'en dernier recours, peut être motivée par le risque de troubles matériels à l'ordre public, en particulier de violences contre les personnes et de dégradations des biens, et par la nécessité de prévenir la commission suffisamment certaine et imminente d'infractions pénales susceptibles de mettre en cause la sauvegarde de l'ordre public même en l'absence de troubles matériels. 
 6.  En premier lieu, les affrontements armés dont le Proche-Orient est actuellement le théâtre, à la suite des attaques terroristes commises sur le territoire de l'Etat d'Israël le 7 octobre 2023, sont à l'origine d'un regain de tensions sur le territoire français, qui s'est notamment traduit par une recrudescence des actes à caractère antisémite. Dans ce contexte, les manifestations sur la voie publique qui auraient pour objet, directement ou indirectement, de soutenir le Hamas, organisation inscrite sur la liste de celles qui font l'objet de mesures restrictives spécifiques dans le cadre de la lutte contre le terrorisme par le règlement d'exécution du Conseil du 20 juillet 2023 susvisé, sont de nature à entraîner des troubles à l'ordre public, résultant notamment d'agissements relevant du délit d'apologie publique du terrorisme ou de la provocation publique à la discrimination, à la haine ou à la violence contre un groupe de personnes à raison de son appartenance à une ethnie, une nation, une race ou une religion. Il appartient dès lors à l'autorité préfectorale, compétente en la matière en vertu des dispositions mentionnées au point 4, d'apprécier, à la date à laquelle elle se prononce, la réalité et l'ampleur des risques de troubles à l'ordre public susceptibles de résulter de chaque manifestation déclarée ou prévue, en fonction de son objet, de ses caractéristiques propres et des moyens dont elle dispose pour assurer le maintien de l'ordre. À ce titre, il revient au préfet compétent, sous le contrôle du juge administratif, de déterminer, au vu non seulement du contexte national précédemment décrit mais aussi des circonstances locales, s'il y a lieu d'interdire une manifestation présentant un lien avec les affrontements armés dont le Proche-Orient est actuellement le théâtre, sans pouvoir légalement prononcer une interdiction du seul fait qu'elle vise à soutenir la population palestinienne.  
 7. En deuxième lieu, pour interdire la manifestation en litige, le préfet des Alpes-Maritimes a estimé qu'il existait un risque de troubles à l'ordre public en raison, outre du contexte géopolitique prévalant au Proche-Orient, de la recrudescence, tant nationale que locale, des actes et propos à caractère antisémite, une soixantaine d'actes et propos de cette nature ayant été recensés dans le département des Alpes-Maritimes depuis le 7 octobre 2023, et 37 personnes ayant été interpellées dans le département depuis ladite date, pour apologie du terrorisme, injure publique en raison de la religion, menaces de mort réitérées en raison de la religion, insultes à caractère antisémite, provocation publique à la haine ou à la violence et dégradations de biens publics. L'arrêté attaqué mentionne par ailleurs que, lors des manifestations précédentes des 11 et 18 novembre 2023 organisées par le même " Collectif 06 pour une paix juste et durable entre Palestiniens et Israéliens ", des pancartes ont été brandies sur lesquelles étaient inscrits les slogans comme " Guerre Israël Hamas depuis 1 mois, colonisation de la Palestine depuis 75 ans ", " Ce n'est pas compliqué, c'est un nettoyage ethnique virant au Génocide ", " Etat d'Israël Etat criminel ", " Halte aux massacres et à tous les terrorismes islamistes et sionistes " ou encore " Palestine vaincra ! Libérez Georges Abdallah ", slogans pouvant légitiment faire naître des doutes sur les intentions pacifistes des personnes qui les profèrent. L'arrêté attaqué fait également état de la forte inquiétude, compréhensible, de la communauté juive des Alpes-Maritimes, du nombre croissant de participants aux manifestations telles que celle en cause dans la présente instance (720 personnes avaient participé à la manifestation organisée le 18 novembre 2023, alors que celle organisée le 22 octobre précédent n'avait rassemblé que 280 personnes), et de la forte sollicitation des forces de sécurité intérieure.  
 8. En troisième lieu, et d'une part, il ne résulte toutefois de l'instruction ni que la manifestation en litige, dont la déclaration en préfecture mentionne qu'elle est notamment pour " un cessez-le feu immédiat à Gaza ", " l'acheminement de l'aide humanitaire ", " le droit à l'autodétermination du peuple palestinien ", aurait pour objet de soutenir le Hamas, ni que les organisateurs de la manifestation seraient liés à des faits à caractère antisémite, dont il est au demeurant indéniable, comme le fait valoir en défense le préfet des Alpes-Maritimes, qu'ils sont en augmentation constante. D'autre part, et surtout, il résulte de l'instruction qu'aucun débordement notable n'a eu lieu lors des manifestations organisées les semaines précédentes (les 28 octobre,                 4 novembre, 11 novembre et 18 novembre), en dépit de l'augmentation régulière des participants à celles-ci. En outre, le préfet des Alpes-Maritimes, s'il fait mention de la mobilisation accrue des forces de l'ordre impliquée par le passage du plan " Vigipirate " au niveau " urgence attentat ", de la nécessité d'assurer la sécurité des évènements également prévus le dimanche 26 novembre (match de football de ligue 1 entre Nice et Toulouse, devant se tenir à 13 heures au stade " Allianz Riviera ", et " Eurovision junior ", devant se tenir au Palais Nikaïa à 14 heures) et de la venue probable au cours du week-end du polémiste Dieudonné " dans la région niçoise ", il n'est cependant pas établi que les forces de sécurité intérieure, combinées au service d'ordre de la manifestation, seraient insuffisantes pour prévenir des troubles à l'ordre public lors de ladite manifestation, dans un contexte où, ainsi qu'il a été dit précédemment, les précédentes manifestations organisées dans le même but n'ont pas connu de débordements. Il n'est ainsi pas établi que l'interdiction de la manifestation en litige serait la seule mesure de nature à préserver l'ordre public lors de ladite manifestation. Par suite, il ne peut être considéré que le risque de troubles matériels à l'ordre public, en particulier de violences contre les personnes et de dégradations des biens, et la nécessité de prévenir la commission suffisamment certaine et imminente d'infractions pénales susceptibles de mettre en cause la sauvegarde de l'ordre public même en l'absence de troubles matériels, était suffisamment avéré afin de justifier la mesure d'interdiction litigieuse.   
 9. En quatrième lieu, l'existence d'une " décision non formalisée dans un acte administratif d'interdire par principe toute manifestation ayant pour objet la paix au Proche-Orient, indépendamment de toute préoccupation de sauvegarde de l'ordre public " ne résulte pas de l'instruction, nonobstant la réitération des mesures d'interdiction prises par le préfet des Alpes-Maritimes, dont il est loisible à tout requérant disposant d'un intérêt lui donnant qualité pour agir de déférer lesdites mesures à la juridiction administrative. Il n'y a donc pas lieu de prononcer la suspension d'une telle décision.  
 10. Il résulte de tout ce qui précède que, dans les circonstances de l'espèce, l'arrêté attaqué du préfet des Alpes-Maritimes porte une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale, et les associations requérantes justifient de la condition d'urgence prévue par les dispositions de l'article L. 521-2 du code de justice administrative. Dans ces conditions, il y a lieu d'ordonner la suspension de cet arrêté.  
 Sur les frais liés au litige : 
 11. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'État, au profit de l'association " Ligue des droits de l'homme ", de l'association " Comité départemental des Alpes-Maritimes, comité Nice-Grasse du Mouvement contre le racisme et pour l'amitié entre les peuples " et de l'association " Association France Palestine Solidarité ", section de Nice, une somme de 500 euros chacune, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 O R D O N N E : 
 Article 1er : L'arrêté n°2023-1002 du 23 novembre 2023 par lequel le préfet des Alpes-Maritimes a interdit la manifestation organisée par le " Collectif 06 pour une paix juste et durable entre Palestiniens et Israéliens " le dimanche 26 novembre à 15 heures à Nice est suspendu. 
 Article 2 : Une somme de 500 euros pour chacune, à verser à l'association " Ligue des droits de l'homme ", à l'association " Comité départemental des Alpes-Maritimes, comité Nice-Grasse du Mouvement contre le racisme et pour l'amitié entre les peuples " et à l'association " Association France Palestine Solidarité ", section de Nice, est mise à la charge de l'Etat en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 3 : Le surplus des conclusions des requêtes est rejeté.  
 Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à l'association " Ligue des droits de l'homme ", à l'association " Comité départemental des Alpes-Maritimes, comité Nice-Grasse du Mouvement contre le racisme et pour l'amitié entre les peuples ", à l'association " Association France Palestine Solidarité ", section de Nice, et au ministre de l'intérieur et des outre-mer. 
 Copie en sera adressée pour information au préfet des Alpes-Maritimes et au procureur de la République près le tribunal judiciaire de Nice. 
 Fait à Nice, le 25 novembre 2023 
 Le juge des référés, 
 signé 
 F. Silvestre-Toussaint-Fortesa 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour le greffier en chef, 
 Ou, par délégation, la greffière 
 N°s 2305815-2305826