TA78 · Tribunal Administratif de VERSAILLES — 18 novembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 16 novembre 2023, la SAS Bexfor, représentée par  
 Me Charvin et Me Van Campo, demande au juge des référés : 
 1°) de suspendre, en application des dispositions de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, l'exécution de la décision du 13 juin 2023 par laquelle le directeur de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) a prononcé, d'une part, son déréférencement de la plateforme " Mon Compte Formation " pour une durée de six mois, d'autre part, le blocage des paiements en cours et, enfin, le remboursement de la prise en charge de 716 dossiers ; 
 2°) de mettre à la charge de la Caisse des dépôts et consignations une somme de                3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.   
 Elle soutient que :  
 - la condition d'urgence est satisfaite dès lors que la décision en litige met en péril son activité dont le chiffre d'affaires dépend totalement ou à 99 % des actions de formation ayant fait l'objet du déréférencement et financé dans le cadre du compte personnel de formation (CPF) ; elle ne peut diversifier son activité en dehors du CPF ; elle est, depuis le 14 novembre 2023, en situation de cessation de paiements ;  
 - la décision litigieuse porte une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté d'entreprendre ou d'exercer une activité économique, compte tenu des cadres juridiques respectifs du référencement et de l'éligibilité, compte tenu du caractère imprécis et non justifié des griefs reprochés, compte tenu de ce que certains griefs résultent d'une application rétroactive de la loi n°2022-1587 du 19 décembre 2022, compte tenu de l'absence du respect du principe du contradictoire au sujet du contrôle d'un échantillonnage de dossier et de l'extrapolation qui en a été faite pour la sanctionner, et au sujet de l'élargissement du contrôle à l'ensemble de son activité, compte tenu de ce que le recours à la sous-traitance ne peut régulièrement être à l'origine d'un grief, compte tenu de l'incompréhension de la CDC sur sa démarche commerciale, compte tenu de ce qu'elle ne peut légalement lui opposer un taux moyen d'annulation, compte tenu de l'absence de méconnaissance du code de la consommation par ses pratiques commerciales, compte tenu de l'erreur de droit à lui opposer un âge maximal d'éligibilité au CPF ou le recours à la sous-traitance, compte tenu de l'absence de justification du grief tiré du délai de création d'un dossier CPF, compte tenu de la méconnaissance du principe de non rétroactivité et de l'absence de base légale de la décision attaquée au vu de l'instabilité des conditions générales et des conditions particulières d'utilisation de la plateforme " Mon Compte Formation " et de l'absence de mention de la version de ces conditions générales et particulières qui lui a été appliquée, et d'une application rétroactive de la loi n°2022-1587 du 19 décembre 2022, compte tenu de la méconnaissance de l'obligation de motivation, et compte tenu de l'impossibilité de demander le remboursement de formations non réglées.   
 Par un mémoire en défense, enregistré le 17 novembre 2023, la Caisse des dépôts et consignations (CDC), représentée par Me Nahmias, conclut au rejet de la requête et demande de mettre à la charge de la SAS Bexfor une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 
 - le code de la consommation ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code du travail ; 
 - le code de justice administrative.  
 La présidente du tribunal a désigné Mme Boukheloua, vice-présidente, pour statuer sur les demandes de référé. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus, au cours de l'audience publique du 16 novembre 2023, tenue en présence de Mme Gilbert, greffière d'audience : 
 - le rapport de Mme Boukheloua, juge des référés, 
 - les observations de Me Charvin et Me Van Campo, pour la SAS Bexfor, qui persistent dans toutes leurs conclusions et moyens, que la présidente leur a demandé de reprendre à l'audience. Ils ajoutent notamment que la SAS Bexfor n'a pas encore exécuté la décision attaquée en ce qui concerne le remboursement de la prise en charge des 716 dossiers à défaut d'avoir été informée du montant exact de la somme réclamée et dès lors qu'une cote part de ces dossiers n'a pas été réglée, que la SAS Bexfor a été créée pour n'exercer son activité que sur la plateforme " Mon Compte Formation " dans le cadre du " compte personnel de formation " (CPF), que sa situation s'est aggravée depuis l'ordonnance du juge des référés suspension du 8 août 2023 puisqu'elle est désormais contrainte de saisir de manière imminente le président du tribunal de commerce pour l'informer de sa situation de cessation de paiement ce qui, après une période d'observation, pourra conduire à une procédure de redressement ou de liquidation judiciaire. Ils ajoutent que de nouveaux textes font désormais obstacle au re-référencement sur la plateforme " Mon Compte Formation " d'une société sanctionnée par la CDC pendant une durée de 2 ans après la date d'expiration de la sanction ce qui expliquent que la situation de la SAS Bexfor n'a pas vocation à s'améliorer à l'expiration de la sanction litigieuse. Ils insistent sur le caractère manifestement illégal de l'application rétroactive qui a été faite de la loi n°2022-1587 du 19 décembre 2022, et sur la méconnaissance manifeste du principe du contradictoire étant donné que les motifs de sanction dépassent largement les motifs du contrôle et que les plaintes sur lesquelles la CDC s'est fondée ne lui ont jamais été communiquées, sur l'irrégularité qui consiste à leur opposer l'âge des inscrits et l'usage de la sous-traitance. Ils concluent à ce qu'il ne soit pas fait droit à la demande formulée à l'audience, de condamner la SAS Bexfor à une amende pour recours abusif. 
 - et les observations de Me Guéna, substituant Me Nahmias, pour la CDC, qui persiste dans ses conclusions et moyens, que la présidente lui a demandé de reprendre à l'audience. Elle ajoute que la sanction arrive à expiration dans moins d'un mois ce qui permettrait à la société requérante de pouvoir obtenir un re-référencement, la société requérante n'assortissant son allégation selon laquelle les textes y ferait obstacle pendant 2 ans d'aucune précision de droit permettant d'en apprécier le bien fondé, que dans le cadre de la balance qu'opère le juge des référés, il y a un intérêt public au maintien de la décision compte tenu de la gravité de faits reprochés et du cadre dans lequel intervient la CDC. Elle insiste sur le fait qu'il n'a été fait application que de textes contemporains aux griefs reprochés, et que les conditions générales et particulières qui lui ont été opposées n'ont pas subi de modifications substantielles depuis 2021, que le contradictoire a été respecté si on prend la peine de bien lire la lettre d'engagement de la procédure de sanction et de tenir compte des délais favorables qui ont été donnés à la SAS Bexfor, ainsi que des échanges par courriel intervenus durant la procédure, elle ajoute que le montant de la somme à verser par la SAS Bexfor figure en annexe de la décision attaquée, cette dernière étant à même d'exécuter cette décision. Elle conclut à ce que la SAS Bexfor soit condamnée à une amende pour recours abusif. 
 La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience, à 16h39. 
 Considérant ce qui suit :  
 Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : 
 1. Aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures ". Aux termes de l'article L. 522-1 dudit code : " Le juge des référés statue au terme d'une procédure contradictoire écrite ou orale. Lorsqu'il lui est demandé de prononcer les mesures visées aux articles L. 521-1 et L. 521-2, de les modifier ou d'y mettre fin, il informe sans délai les parties de la date et de l'heure de l'audience publique () ". Enfin, aux termes du premier alinéa de l'article R. 522-1 dudit code : " La requête visant au prononcé de mesures d'urgence doit () justifier de l'urgence de l'affaire ". 
 2. D'une part, il résulte de ces dispositions à caractère cumulatif, que le prononcé d'une mesure par le juge statuant en matière de référé-liberté est subordonné à l'établissement par le requérant d'une urgence à prendre cette mesure dans le délai de quarante-huit heures pour autant que la mesure demandée soit, en principe, provisoire et, dans tous les cas, nécessaire à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle il a été porté une atteinte grave portant préjudice à la situation du requérant par la commission d'une illégalité manifeste imputable à une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public. 
 3. D'autre part, si la liberté d'entreprendre, qui s'entend comme celle d'exercer une activité économique dans le respect de la législation et de la réglementation en vigueur et conformément aux prescriptions qui lui sont légalement imposées, constitue une liberté fondamentale au sens des dispositions de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, il appartient d'abord au juge des référés saisi sur le fondement de ces dispositions, pour apprécier si une atteinte grave et manifestement illégale est portée à cette liberté, de tenir compte, eu égard aux caractéristiques de l'activité économique en cause, de l'ensemble des prescriptions qui peuvent, dans l'intérêt général, en encadrer l'exercice. Il lui revient ensuite de rechercher si cette atteinte est d'une gravité suffisante pour justifier, indépendamment des autres conditions exigées par l'article L. 521-2 précité, qu'une mesure de sauvegarde soit ordonnée dans le délai de quarante-huit heures. 
 4. Ainsi que l'ont confirmé les débats qui se sont tenus durant l'audience, il ressort de pièces du dossier que la SAS Bexfor, organisme de formation, a été créée en 2021 dans le but unique de proposer des formations sur la plateforme " Mon Compte Formation " dans le cadre du " compte personnel de formation " (CPF). Or, ainsi que le soutient la Caisse des dépôts et consignations (CDC), il résulte des termes de l'article L. 6111-1 du code du travail, dans ses rédactions successives, que le CPF participe au service public administratif de " la formation professionnelle tout au long de la vie ", qui comprend la " formation initiale " et la " formation professionnelle continue ", et que les actions de formation éligibles au CPF font l'objet d'un financement public dont la gestion est assurée par la CDC qui dispose, dans ce cadre, d'un pouvoir de sanction.  
 5. Aux termes de l'article L. 6323-9 du code du travail : " La Caisse des dépôts et consignations gère le compte personnel de formation, le service dématérialisé, ses conditions générales d'utilisation et le traitement automatisé mentionnés à l'article L. 6323-8 dans les conditions prévues au chapitre III du titre III du présent livre. Les conditions générales d'utilisation précisent les engagements souscrits par les titulaires du compte et les prestataires mentionnés à l'article L. 6351-1 ". Aux termes de l'article R. 6333-6 de ce code : " Lorsque la Caisse des dépôts et consignations constate un manquement de l'un des prestataires mentionnés à l'article L. 6351-1 aux engagements qu'il a souscrits, elle peut, selon la nature du manquement, lui prononcer un avertissement, refuser le paiement des prestations, demander le remboursement des sommes qu'elle lui a indûment versées et suspendre temporairement son référencement sur le service dématérialisé mentionné à l'article L. 6323-9. Ces mesures, proportionnées aux manquements constatés, sont prises après application d'une procédure contradictoire et selon des modalités que les conditions générales d'utilisation du service dématérialisé précisent. / La Caisse des dépôts et consignations effectue tout signalement utile et étayé des manquements qu'elle constate auprès des autorités compétentes de l'Etat ". Aux termes de l'article R. 6333-8 du même code : " Lorsque la Caisse des dépôts et consignations constate un manquement d'un prestataire mentionné à l'article L. 6351-1 aux engagements qu'il a souscrits de nature à porter une atteinte grave aux intérêts publics, elle peut suspendre temporairement le paiement du prestataire et son référencement sur le service dématérialisé. / Ces mesures sont d'effet immédiat et peuvent être maintenues jusqu'au terme de la procédure contradictoire mentionné au premier alinéa de l'article R. 6333-6 du code du travail ". 
 6. Par un courrier du 24 mars 2023, la CDC a notifié à la SAS Bexfor l'ouverture de la procédure contradictoire mentionnée au point 5, en se fondant sur les conditions générales d'utilisation de la plateforme. En premier lieu, compte tenu de signalements portant sur ses pratiques commerciales, et des résultats d'une campagne d'appel à destination de ses stagiaires, elle a invité la SAS Bexfor à apporter des explications sur une suspicion de démarchages insistants, voire d'usurpation d'identité ou d'inscription à l'insu des stagiaires, étayés notamment par un taux d'annulation correspondant à plus de 27% de l'ensemble des dossiers, et par un déroulé de parcours très rapide entre la création du dossier par le titulaire et la validation de l'offre. En deuxième lieu, il lui a été signalé que 68 dossiers ont été engagés avec un titulaire âgé de plus de 67 ans alors que les droits du CPF ne peuvent être mobilisés lorsque le titulaire a atteint l'âge prévu pour l'ouverture du droit à une pension de vieillesse à taux plein. En troisième lieu, il lui a été demandé de retirer de son site internet le logo qui ne respectait pas le guide d'utilisation de l'identité " Mon Compte Formation ". En quatrième lieu, il lui a été demandé de produire, dans un délai de 15 jours, des pièces justificatives se rapportant à une vingtaine de dossiers, en précisant que ces justificatifs devaient permettre de vérifier le déroulement de l'action de formation à distance et l'accompagnement pédagogique des stagiaires. Enfin, faisant application de l'article R. 6333-8 du code du travail cité au point 5, ce courrier informait la SAS Bexfor de son déréférencement et du blocage des paiements en cours à titre conservatoire.  
 7. Après plusieurs échanges effectués par courriel, par une décision du 13 juin 2023, le directeur de la CDC a prononcé, d'une part, le déréférencement de la SAS Bexfor de la plateforme " Mon Compte Formation " pour une durée de six mois, d'autre part, le blocage des paiements en cours et, enfin, le remboursement de la prise en charge de 716 dossiers. C'est ainsi qu'après avoir constaté que le logo non conforme avait été retiré, elle s'est fondée, en premier lieu, sur le constat que tout doute sur l'usage d'une pratique commerciale agressive et sur l'inscription de titulaires de CPF à leur insu n'a pas été levé. A cet égard, elle relève, entre autres, que la SAS Bexfor, qui recourt notamment à la sous-traitance de deux centres d'appels, ne justifie pas suffisamment des contrôles qu'elle réalise sur le respect du script des téléconseillers ni ne consacre assez de place à la déontologie lors de leur formation. Elle ajoute, dans ce contexte, que selon le système d'information de la CDC, 46 parcours d'achat ont été effectués en moins d'une minutes et 333 entre 1 minutes et 1 minute et 30 secondes, un tel parcours comprenant pourtant la création du dossier du titulaire qui correspond à son inscription, la proposition de formation et la validation du titulaire, tout ceci en vis-à-vis d'un taux d'annulation moyen des stagiaires de la SAS Bexfor supérieur au taux moyen constaté sur la plateforme " Mon Compte Formation ", à savoir un taux de 27% pour une moyenne de 10%. En deuxième lieu, rappelant que les actions de formation entreprises dans le cadre du CPF doivent permettre d'atteindre un objectif professionnel en application de l'article L. 6313-2 du code du travail, cette décision retient que les 68 dossiers relatifs à des formations réalisées à destination de personnes de plus de 67 ans ne sont pas éligibles. En troisième lieu, cette décision relève que plusieurs formateurs auxquels la SAS Bexfor recourt, en qualité soit de sous-traitant soit de vacataire, ne se sont pas conformés aux dispositions des articles L. 6351-1 et L. 6352-1 du code du travail, invalidant ainsi les formations que ces formateurs ont assurées, et que certaines formations proposées sur la plateforme, telle que le programme " naturopathie et plantes médicinales ", ne sont pas éligibles au CPF en méconnaissance de l'article L. 6323-6 du même code. En dernier lieu, elle retient de l'examen de la vingtaine de dossiers produits par la SAS Bexfor, des manœuvres frauduleuses.  
 8. La SAS Bexfor, demande au juge des référés, en application des dispositions de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution de cette décision du 13 juin 2023. 
 9. Pour justifier de la nécessité de prendre une mesure de sauvegarde dans le délai de quarante-huit heures, la SAS Bexfor soutient, comme elle l'a fait devant le juge des référés, saisi sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative le 3 août 2023, que la décision en litige met en péril son activité dont le chiffre d'affaires dépend totalement ou à 99 % des actions de formation financées dans le cadre du CPF et ayant fait l'objet notamment du déréférencement litigieux. Elle soutient, par ailleurs, et d'une part, que contrairement à ce qu'a retenu le juge des référés saisi en application de l'article L. 521-1, dans son ordonnance du 8 août 2023, qu'elle est spécialisée dans l'offre de formation directe aux individus, exercée exclusivement grâce à son référencement sur la plateforme " Mon Compte Formation " dans le cadre du CPF. Dans ces conditions, une diversification en dehors du dispositif du CPF, qui suppose notamment de se constituer une clientèle de sociétés, n'est pas possible dans un délai compatible avec la durée de la sanction dont elle a fait l'objet. Elle ajoute, d'autre part, que depuis cette ordonnance, sa situation économique s'est dégradée. Ainsi, en se fondant sur un état comptable, une balance fournisseurs, une balance compte de banque et un courrier d'alerte de son expert-comptable, tous ces documents ayant été établis le 14 novembre 2023, elle fait valoir que son chiffre d'affaires culmine désormais à                534 742 euros, que sa trésorerie s'élève désormais à 2 349,06 euros, que son résultat brut d'exploitation est déficitaire de 202 011 euros, qu'elle affiche une dette vis-à-vis de ses fournisseurs de 361 605,44 euros et que ses comptes en banque son débiteurs, de sorte qu'elle se trouve, depuis cette date, en situation de cessation de paiement en raison de la décision attaquée, ce qui justifie qu'une mesure de sauvegarde soit prise dans les plus brefs délais.  
 10. Toutefois, d'une part, ainsi que l'a retenu le juge des référés saisi sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, dans son ordonnance du            8 août 2023, à cette date déjà l'essentiel du quantum des sommes réclamées par les commandements de payer et lettres de relance de ses créanciers des mois de juin et juillet 2023, concernait des dettes nées dès le premier semestre 2023, soit antérieurement à la date de la décision attaquée, et ce alors que ses comptes étaient créditeurs et qu'elle ne justifiait pas avoir été dans l'impossibilité de les régler en temps et en heure, de sorte qu'elle pouvait être regardée comme s'étant placée elle-même en situation de cessation de paiement d'au moins une partie de ses créances avant même que la date de la décision attaquée. D'autre part, il n'est pas démontré que la situation de cessation de paiement de la SAS Bexfor constatée depuis le 14 novembre 2023, puisse avoir une incidence imminente sur la poursuite de son activité, compte tenu notamment de la durée et des garanties entourant les procédures collectives des sociétés en difficultés. Enfin, alors qu'elle saisit le juge des référés liberté plus de cinq mois après l'édiction de l'acte litigieux, et moins d'un mois avant son expiration, elle ne justifie pas de ce qu'une quelconque réglementation ferait obstacle, pendant une durée de deux ans à compter de l'expiration de la sanction litigieuse, à son re-référencement sur la plateforme " Mon Compte Formation ". Ainsi, en dépit de sa situation de cessation de paiement constatée le 14 novembre 2023, la SAS Bexfor qui a volontairement placé l'ensemble de son activité économique dans le cadre légal et règlementaire contraint du CPF mentionné aux points 4 et 5, ne justifie pas d'une situation d'urgence, qui doit être appréciée de manière globale et objective, justifiant la prescription de mesures imminentes de sauvegarde de sa liberté d'entreprendre sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative. 
 11. Par ailleurs, et en tout état de cause, il résulte de ce qui est dit aux points 5 à 7 que la sanction prononcée par la CDC le 13 juin 2023 à l'encontre de la SAS Bexfor, alors même qu'elle a une incidence sur l'équilibre économique de la SAS Bexfor, ne peut être regardée comme étant fondée sur des motifs étrangers aux considérations d'intérêt général se rattachant aux exigences de la bonne gestion du service public de la formation professionnelle. A cet égard, aucun des moyens détaillés dans la requête de la SAS Bexfort, et étayé au cours de l'audience, n'est de nature, en l'état de l'instruction, à révéler une illégalité manifeste de la décision du 13 juin 2023 de la CDC de nature à justifier une mesure de sauvegarde de la liberté d'entreprendre de cette société sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative. Il en est particulièrement ainsi des moyens tenant à l'application rétroactive de la loi n°2022-1587 du 19 décembre 2022 ou tenant à la méconnaissance manifeste du principe du contradictoire. 
 12. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la SAS Bexfor fondées sur l'article L. 521-2 du code de justice administrative doivent être rejetées. 
 Sur les conclusions tendant à la condamnation de la SAS Bexfor sur le fondement de l'article R. 741-12 du code de justice administrative :  
 13. Aux termes de l'article R. 741-12 du code de justice administrative : " Le juge peut infliger à l'auteur d'une requête qu'il estime abusive une amende dont le montant ne peut excéder 10 000 euros ". Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce de faire application de ces dispositions. Par suite, les conclusions de la CDC tendant à ce que la SAS Bexfor soit condamnée à une telle amende doivent être rejetées, sans qu'il soit besoin de statuer sur leur recevabilité.  
 Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative : 
 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la CDC, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande la SAS Bexfor au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la SAS Bexfor la somme de 2 000 euros à verser à la CDC au titre de ces mêmes dispositions. 
 O R D O N N E : 
 Article 1er : La requête de la SAS Bexfor est rejetée.  
 Article 2 : La SAS Bexfor versera à la CDC une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Les conclusions de la CDC présentées sur le fondement de l'article R. 741-12 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à la SAS Bexfor et à la Caisse des dépôts et consignations.  
 Fait à Versailles, le 18 novembre 2023. 
 La juge des référés,  
   Signé                                                  
 N. BoukhelouaLa greffière,  
 Signé 
 N. Gilbert 
 La République mande et ordonne au ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance