TA06 · Tribunal Administratif de Nice — 13 mars 2024

Vu les procédures suivantes : 
 I. Par une requête, enregistrée le 12 mars 2024 sous le numéro 2401344, l'association " Fédération Droit au logement ", prise en la personne de son président en exercice J. B. E., représentée par Me Questiaux, demande au juge des référés, saisi sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, de suspendre l'arrêté n° 24/2328 du 12 mars 2024 par lequel le maire de la commune de Cannes a interdit, jusqu'au 17 mars 2024 et " sauf autorisation expresse de l'autorité municipale ", " toute entrave à la liberté de circulation des piétons et des automobilistes, se traduisant par des regroupements sur la voie publique, des sollicitations intempestives des usagers ou des occupations abusives de la voie publique, notamment à l'aide de structures mobiles (telles tentes, mobilier, etc) " à l'intérieur du périmètre suivant : place du général De Gaulle, boulevard de la Croisette, place et promenade de la Pantiero, allées de la liberté et cours Félix Faure.  
 L'association requérante soutient que : 
 * elle est recevable à agir dans la présente instance ;  
 * en ce qui concerne l'atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale : il est porté une telle atteinte à la liberté de manifestation, dès lors que la décision attaquée est disproportionnée au regard de l'objectif poursuivi (dès lors que les risques de troubles à l'ordre public ne sont pas réels), la manifestation envisagée étant totalement pacifique (en mars 2023, l'association requérante a manifesté au MIPIM sans causer le moindre trouble à l'ordre public), ainsi qu'au principe général du droit de loyauté (la mesure attaquée a en réalité pour but de contourner la prise d'une mesure individuelle d'interdiction de la manifestation déclarée par l'association requérante dès le 28 février 2024).  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 13 mars 2024, la commune de Cannes, prise en la personne de son maire en exercice, représentée par Me Eglie-Richters, conclut au rejet de la requête.  
 La commune soutient que : 
 - la requête doit être rejetée pour défaut d'urgence ;  
 - il n'y a aucune atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale, dès lors que les mesures de l'arrêté litigieux étaient justifiées et proportionnées compte tenu de l'objectif poursuivi de facilitation de la circulation piétonnière et automobile dans le périmètre objet des mesures en cause. 
 II. Par une requête, enregistrée le 12 mars 2024 sous le numéro 2401346, et un mémoire enregistré le 13 mars 2024, l'association " Ligue des droits de l'homme ", prise en la personne de son président en exercice P. B., représentée par Me Lendom, demande au juge des référés, saisi sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : 
 1°) de suspendre l'arrêté n° 24/2328 du 12 mars 2024 du maire de la commune de Cannes ;  
 2°) d'ordonner à la commune de Cannes de faire procéder à l'enlèvement des poubelles et de tous les autres obstacles placés sur la chaussée à l'endroit de la manifestation déclarée en préfecture, dans un délai d'une heure à compter de la notification de la décision rendue ;  
 3°) de mettre à la charge de la commune de Cannes une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 L'association requérante soutient que : 
 * elle a intérêt à agir dans la présente instance ;  
 * en ce qui concerne la condition relative à l'urgence : l'urgence est établie dès lors que l'arrêté litigieux du maire de Cannes, applicable immédiatement, vide de sa substance la décision du juge des référés du tribunal administratif de Nice n°2401298-2401303 de suspension de l'arrêté n° 2024-341 du 11 mars 2024 du préfet des Alpes-Maritimes et porte une atteinte grave et manifestement illégale aux libertés fondamentales d'expression et de réunion ; 
 * en ce qui concerne l'atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale : il est porté une telle atteinte aux libertés d'expression et de réunion (dont la liberté de manifestation est une composante), dès lors que les motifs de la décision attaquée sont erronés (risques de troubles à l'ordre public) et que ladite décision est disproportionnée au regard de l'objectif poursuivi, et est en outre entachée d'un détournement de pouvoir.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 13 mars 2024, la commune de Cannes, prise en la personne de son maire en exercice, représentée par Me Eglie-Richters, conclut au rejet de la requête.  
 La commune soutient que : 
 - la requête doit être rejetée pour défaut d'urgence ;  
 - il n'y a aucune atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale, dès lors que les mesures de l'arrêté litigieux étaient justifiées et proportionnées compte tenu de l'objectif poursuivi de facilitation de la circulation piétonnière et automobile dans le périmètre objet des mesures en cause. 
 Vu les autres pièces des dossiers ; 
 Vu : 
 -    la Constitution, notamment son Préambule ; 
 -  la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 
 -    le code de la sécurité intérieure ; 
 -    le code de justice administrative.  
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Après avoir entendu, au cours de l'audience publique du 13 mars 2024, en présence de      M. Stassi, greffier : 
 - le rapport de M. Silvestre-Toussaint-Fortesa, juge des référés ;  
 - les observations de Me Questiaux et Me Lendom, pour les associations requérantes, qui persistent dans leurs écritures, faisant valoir que l'arrêté attaqué, dont le but est d'empêcher sous toutes ses formes la manifestation déclarée dès le 28 février 2024, opérait une confusion entre le régime du droit de manifester et le régime de l'occupation du domaine public, et forment en outre les conclusions nouvelles suivantes :  
 * enjoindre à la commune de Cannes, d'une part, de prendre une note de service afin que les services municipaux d'hygiène ne disposent plus de poubelles sur la place sur laquelle a lieu la manifestation de l'association " Droit au logement ", d'autre part d'ordonner à la police municipale de laisser se dérouler ladite manifestation ;  
 * mettre à la charge de la commune de Cannes une somme de 1 200 euros, au profit de l'association " Fédération Droit au logement " en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;  
 - et les observations de Me Eglie-Richters, pour la commune de Cannes, qui persiste dans ses écritures et fait en outre valoir que la manifestation déclarée le 28 février 2024 a pu se tenir sur la place du général De Gaulle mais qu'une déambulation est encore prévue pour l'après-midi du 13 mars 2024, que les nombreux chantiers de travaux publics présents dans la zone de la manifestation nécessitent une règlementation particulière de la circulation et du stationnement, et que les effectifs de police seraient insuffisants en cas de troubles pour l'ordre public générés par la manifestation.  
 La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures. "  Aux termes de l'article L. 522-1 dudit code : " Le juge des référés statue au terme d'une procédure contradictoire écrite ou orale. Lorsqu'il lui est demandé de prononcer les mesures visées aux articles L. 521-1 et L. 521-2, de les modifier ou d'y mettre fin, il informe sans délai les parties de la date et de l'heure de l'audience publique () ". Et aux termes du premier alinéa de l'article R. 522-1 dudit code : " La requête visant au prononcé de mesures d'urgence doit () justifier de l'urgence de l'affaire ". 
 2. Par arrêté n° 24/2328 du 12 mars 2024, le maire de la commune de Cannes a interdit, jusqu'au 17 mars 2024 et " sauf autorisation expresse de l'autorité municipale ", " toute entrave à la liberté de circulation des piétons et des automobilistes, se traduisant par des regroupements sur la voie publique, des sollicitations intempestives des usagers ou des occupations abusives de la voie publique, notamment à l'aide de structures mobiles (telles tentes, mobilier, etc) " à l'intérieur du périmètre suivant : place du général De Gaulle, boulevard de la Croisette, place et promenade de la Pantiero, allées de la liberté et cours Félix Faure. Par les présentes requêtes, l'association " Frédération Droit au logement " et l'association " Ligue des droits de l'homme " demandent au juge des référés, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, de suspendre l'arrêté municipal susmentionné.  
 Sur la jonction : 
 3.   Les requêtes n° 2401344 et n° 2401346 présentant à juger les mêmes questions et ayant fait l'objet d'une instruction commune, il y a lieu de les joindre pour y statuer par une seule ordonnance. 
 Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : 
 4. Aux termes de l'article L. 2212-1 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat dans le département, de la police municipale () ". Aux termes de l'article L. 2212-2 du même code : " La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : 1° Tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques () 2° Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique telles que les rixes et disputes accompagnées d'ameutement dans les rues, le tumulte excité dans les lieux d'assemblée publique, les attroupements, les bruits, les troubles de voisinage, les rassemblements nocturnes qui troublent le repos des habitants et tous actes de nature à compromettre la tranquillité publique ; 3° Le maintien du bon ordre dans les endroits où il se fait de grands rassemblements d'hommes, tels que les foires, marchés () ". S'il appartient au maire, en application des pouvoirs de police qu'il tient de ces dispositions, de prendre les mesures nécessaires pour assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques, les interdictions édictées à ce titre doivent être strictement proportionnées à leur nécessité. 
 5. La liberté d'expression et de communication, garantie par la Constitution et par les articles 10 et 11 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et dont découle le droit d'expression collective des idées et des opinions, constitue une liberté fondamentale au sens de l'article L. 521-2 du code de justice administrative. Son exercice, notamment par la liberté de manifester ou de se réunir, est une condition de la démocratie et l'une des garanties du respect d'autres droits et libertés constituant également des libertés fondamentales au sens de cet article. Il doit cependant être concilié avec les exigences qui s'attachent à l'objectif à valeur constitutionnelle de sauvegarde de l'ordre public. Les atteintes portées, pour des exigences d'ordre public, à l'exercice de ces libertés fondamentales doivent être nécessaires, adaptées et proportionnées. 
 En ce qui concerne l'urgence :  
 6. Par sa nature et son champ d'application, la mesure restrictive des libertés fondamentales édictée par l'arrêté municipal attaqué, alors que la manifestation déclarée par l'association " Droit au logement " est encore en cours à la date de la présente ordonnance, constitue une atteinte aux intérêts des associations requérantes d'une gravité telle qu'elle justifie, pour la durée restant à courir de la mesure en cause, l'intervention d'une décision juridictionnelle en référé dans les 48 heures. 
 En ce qui concerne l'existence d'une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale :  
 7. Pour interdire jusqu'au 17 mars 2024 et " sauf autorisation expresse de l'autorité municipale ", " toute entrave à la liberté de circulation des piétons et des automobilistes, se traduisant par des regroupements sur la voie publique, des sollicitations intempestives des usagers ou des occupations abusives de la voie publique, notamment à l'aide de structures mobiles (telles tentes, mobilier, etc) " à l'intérieur du périmètre suivant : place du général De Gaulle, boulevard de la Croisette, place et promenade de la Pantiero, allées de la liberté et cours Félix Faure, le maire de Cannes a estimé, dans le contexte de la tenue du marché international des professionnels de l'immobilier (ci-après, " MIPIM ") du 12 au 15 mars, évènement d'ampleur internationale, que " certains comportements, tels que des regroupements, des sollicitations intempestives des passants, des occupations abusives ou prolongées, en station assise ou allongée, l'installation de tentes, barnums, parasols, ou tout autre mobilier, sont de nature à réduire l'espace pour une déambulation piétonne sécurisée et d'entraver la libre circulation des personnes ou de porter atteinte à la circulation des véhicules et des piétons, ainsi qu'à la liberté du commerce ". D'une part, il résulte tant de l'instruction que des dires de la partie défenderesse à la barre, que le but recherché par l'arrêté attaqué est, notamment, de faire échec à l'appel à manifester lancé par déclaration du 28 février 2024 par l'association " Droit au logement " à l'occasion de la tenue du MIPIM, alors que, par l'ordonnance n°2401298-2401303 en date du 12 mars 2024, le juge des référés du tribunal de céans a prononcé la suspension de la mesure d'interdiction de manifester prise par le préfet des Alpes-Maritimes par l'arrêté n° 2024-341 du 11 mars 2024. D'autre part, et si le périmètre concerné par les mesures prises par l'arrêté attaqué est plus restreint que celui concerné par l'arrêté préfectoral susmentionné, la motivation très générale de l'arrêté attaqué, aux termes de laquelle l'afflux de visiteurs à l'occasion de la tenue du MIPIM " induit un accroissement d'actes d'incivilités et de délinquance ", " de nombreux chantiers sont en cours autour du Palais, sur la Croisette, dans le secteur de la Pantiéro et sur la Jetée Albert Edouard, réduisant l'espace public pour la déambulation piétonne ", et il faut veiller à ce que " la tranquillité des habitants et des visiteurs ne soit pas gênée par les sollicitations importunes de tous types ", ne met pas suffisamment en évidence des risques avérés de troubles à l'ordre public permettant de considérer que les mesures contenues dans l'arrêté, formulées de façon trop générale et contraignante pour les libertés d'expression et d'opinion, soient les seules envisageables. Il n'est en particulier pas établi que le rassemblement induit par l'appel à manifester déposé par l'association " Droit au logement " serait, compte tenu tant de son ampleur (les parties s'accordant à la barre sur un nombre de participants ne dépassant pas la centaine d'individus) que des mesures de sécurité pouvant être prises pour l'encadrer, de nature à générer des risques avérés de troubles à l'ordre public qu'il appartiendrait au maire de prévenir, alors qu'il est par ailleurs constant que 20 000 congressistes sont déjà présents dans la zone concernée par les mesures prises par l'arrêté litigieux, sans que des restrictions liées à la préservation de l'ordre public, compte tenu notamment des chantiers de travaux publics, y aient fait obstacle. Dans ces conditions, et alors que la mesure d'interdiction de manifester prise par le préfet des Alpes-Maritimes a été suspendue par le tribunal de céans, les associations requérantes sont fondées à soutenir que l'arrêté municipal attaqué porte, dans l'exercice des pouvoirs de police du maire, une atteinte grave et manifestement illégale aux libertés fondamentales d'expression et d'opinion. 
 8. Il résulte de ce qui précède qu'il y a lieu, sur le fondement des dispositions précitées de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, de suspendre les effets des mesures d'interdiction édictées par l'arrêté municipal litigieux, pour la durée d'interdiction restant à courir, soit jusqu'au 17 mars 2024 inclus.  
 En ce qui concerne les demandes d'injonction formées par les associations requérantes :  
 9. D'une part, dès lors qu'il incombe dans tous les cas aux différentes autorités administratives de prendre, dans les domaines de leurs compétences respectives, les mesures qu'implique le respect des décisions juridictionnelles, il n'y a lieu de faire droit, ni aux conclusions de l'association " Ligue des droits de l'homme " tendant à ce qu'il soit spécifiquement ordonné à la commune de Cannes " de faire procéder à l'enlèvement des poubelles et de tous les autres obstacles placés sur la chaussée à l'endroit de la manifestation déclarée en préfecture, dans un délai d'une heure à compter de la notification de la décision rendue ", ni aux conclusions de l'association " Fédération Droit au logement " tendant à ce qu'il soit enjoint à la commune de Cannes de prendre une note de service afin que les services municipaux d'hygiène ne disposent plus de poubelles sur la place sur laquelle a lieu la manifestation de l'association " Droit au logement " et d'ordonner à la police municipale de laisser se dérouler ladite manifestation. D'autre part, et de surcroit, outre que l'exécution d'une ordonnance prise par le juge des référés, sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, peut être recherchée dans les conditions définies par le livre IX du même code, et en particulier ses articles L. 911-4 et L. 911-5, les personnes intéressées peuvent également demander au juge des référés, saisi sur le fondement de l'article L. 521-4 du même code, d'assurer l'exécution des mesures qu'il a ordonnées et qui seraient demeurées sans effet. 
 Sur les frais liés au litige : 
 10. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Cannes, au profit de l'association " Fédération Droit au logement " et de l'association " Ligue des droits de l'homme ", une somme de 1 000 euros chacune, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 O R D O N N E : 
 Article 1er : L'arrêté n° 24/2328 du 12 mars 2024 du maire de la commune de Cannes est suspendu pour la durée d'interdiction restant à courir, soit jusqu'au 17 mars 2024 inclus. 
 Article 2 : Une somme de 1 000 euros pour chacune, à verser à l'association " Fédération Droit au logement " et à l'association " Ligue des droits de l'homme " est mise à la charge de la commune de Cannes en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 3 : Le surplus des conclusions des requêtes est rejeté. 
 Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à l'association " Fédération Droit au logement ", à l'association " Ligue des droits de l'homme ", et à la commune de Cannes. 
 Copie en sera adressée pour information au préfet des Alpes-Maritimes et au procureur de la République près le tribunal judiciaire de Grasse. 
 Fait à Nice, le 13 mars 2024 
 Le juge des référés, 
 signé 
 F. Silvestre-Toussaint-Fortesa 
   
 La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour le greffier en chef, 
 Ou, par délégation, la greffière 
 N°s2401344-2401346