TA44 · Tribunal Administratif de Nantes — 29 avril 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 24 avril 2024 sous le numéro 2406179, M. E B et Mme C D, représentés par Me Thoumine, demandent au juge des référés, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : 
 1°) d'enjoindre au préfet de la Loire-Atlantique de faire cesser, sans délai, les atteintes graves et manifestement illégales au droit d'asile et au droit d'être assisté par un avocat devant les administrations publiques en autorisant les demandeurs d'asile se présentant au guichet unique pour demandeurs d'asile (GUDA) de pouvoir être assistés à toutes les étapes de ce rendez-vous par un avocat s'ils l'estiment utile ; 
 2°) d'enjoindre au préfet de la Loire-Atlantique de permettre à M. B d'être accompagné par un conseil librement choisi lors de son rendez-vous au GUDA prévu le 7 mai 2024 et de permettre à Me D d'exercer librement sa profession d'avocate en garantissant son accès à tous les entretiens prévus au GUDA et de prendre toute mesure nécessaire à l'exercice effectif de M. B d'être assisté par son conseil lors de ses démarches d'enregistrement de sa demande d'asile ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - la condition d'urgence est satisfaite dès lors que le refus du préfet de la Loire-Atlantique de permettre aux avocats d'accompagner leurs clients demandeurs d'asile convoqués au GUDA pour l'enregistrement de leur demande d'asile porte une atteinte grave et manifestement illégale aux libertés fondamentales constituées par le libre exercice de la profession d'avocat et le droit pour tout administré d'être assisté devant l'administration ; M. B est à nouveau convoqué à brève échéance, le 7 mai 2024, afin de faire enregistrer sa demande d'asile ; 
 - il est porté atteinte de manière grave et manifestement illégale au droit d'asile, au droit d'être assisté par un avocat et au libre exercice de la profession d'avocat ;   
 -  le refus de permettre au conseil de M. B d'assister à l'entretien prévu à l'article 5 du règlement 604/2013 est contraire à l'article 6 de la loi du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions juridiques et porte une atteinte grave et manifestement illégale au droit d'asile, au droit d'être assisté par un avocat et au libre exercice de la profession d'avocat ;  
 - des décisions administratives sont prises à l'issue du rendez-vous au GUDA, rendant nécessaire l'accès à un avocat au cours de ce rendez-vous ; la présence de l'avocat avec son client lors de ces entretiens n'est pas incompatible avec l'organisation du service, le préfet de la Loire-Atlantique ne démontrant pas, au demeurant, que la présence d'un avocat viendrait perturber le fonctionnement du service public ; le libre exercice de la profession d'avocat implique l'accès à ces entretiens pour un acte ne pouvant être effectué à distance. 
 Par un mémoire en intervention, enregistré le 24 avril 2024, le Syndicat des avocats de France, représenté par Me Neve de Mevergnies demande au juge des référés de faire droit aux conclusions de la requête. Il soutient que son intervention est recevable et s'associe aux conclusions présentées par M. B et Mme D. 
 Par un mémoire en intervention, enregistré le 24 avril 2024, l'ordre des avocats au barreau de Nantes, représenté par Me Eveno et Me Follope, demande au juge des référés de faire droit aux conclusions de la requête. Il soutient que son intervention est recevable et s'associe aux conclusions présentées par M. B et Mme D. 
 Par un mémoire en intervention, enregistré le 25 avril 2024, le Conseil national des barreaux, représenté par Me Eveno, demande au juge des référés de faire droit aux conclusions de la requête. Il soutient que son intervention est recevable et s'associe aux conclusions présentées par M. B et Mme D. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 26 avril 2024, le préfet de la Loire-Atlantique conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que : 
 - la condition d'urgence n'est pas remplie dans les circonstances de l'espèce dès lors que M. B n'a subi aucun refus d'entrée au GUDA et pouvait voir sa demande d'asile enregistrée dès le 12 avril 2024 ; sur le conseil de son avocate, il a sollicité un nouveau rendez-vous qui a été fixé au 7 mai 2024 ; il ne peut se prévaloir d'une situation d'urgence dont il est responsable ; 
 - il n'y a pas d'atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale : 
 - l'assistance devant une administration et le libre exercice de la profession d'avocat n'ont pas été institués par le Conseil d'Etat comme des libertés fondamentales au sens de l'article L. 521-2 du code de justice administrative ;  
 - l'assistance d'un administré est possible si elle n'est pas incompatible avec le déroulement d'une procédure et le bon fonctionnement de l'organisme en cause ; un très grand nombre de demandeurs d'asile sont reçus en préfecture chaque jour alors que le nombre de places dans les locaux est limité ; depuis le 24 mars 2024, le plan Vigipirate est activé à son niveau supérieur et la sécurité suppose que seules les personnes convoquées soient autorisées à entrer dans le bâtiment ;  
 - il n'est pas porté atteinte au droit d'asile de M. B, qui a la possibilité d'être assisté lors de la préparation des démarches du dépôt de sa demande d'asile ; le GUDA a pour seule mission d'enregistrer les demandes d'asile sur la base des déclarations des demandeurs et non de les étudier et la détermination de l'Etat responsable de l'examen de la demande d'asile relève du préfet de Maine-et-Loire, et non du GUDA de la préfecture de la Loire-Atlantique. 
 Vu : 
 - les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le règlement (UE) 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 ; 
 - la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 ; 
 - le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ; 
 - l'arrêté du 10 mai 2019 désignant les préfets compétents pour enregistrer les demandes d'asile et déterminer l'Etat responsable de leur traitement ; 
 - le code de justice administrative ; 
 Le président du tribunal a désigné Mme Douet, vice-présidente, pour statuer sur les demandes en référé en application de l'article L. 511-2 du code de justice administrative. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 26 avril 2024 à 11 heures : 
 - le rapport de Mme Douet, juge des référés, 
 - les observations de Me Thoumine, représentant Mme D et M. B ; 
 - les observations de Me Follope, représentant l'Ordre des avocats au barreau de Nantes, de Me Eveno, représentant le Conseil national des barreaux et de Me Neve de Mevergnies représentant le Syndicat des avocats de France. 
 La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures. " et aux termes de l'article L. 522-1 dudit code : " Le juge des référés statue au terme d'une procédure contradictoire écrite ou orale. Lorsqu'il lui est demandé de prononcer les mesures visées aux articles L. 521-1 et L. 521-2, de les modifier ou d'y mettre fin, il informe sans délai les parties de la date et de l'heure de l'audience publique () ". Enfin aux termes du premier alinéa de l'article R. 522-1 dudit code : " La requête visant au prononcé de mesures d'urgence doit () justifier de l'urgence de l'affaire. ". 
 Sur les interventions : 
 2. Eu égard à leur objet statutaire et à la nature du litige, le Syndicat des avocats de France, l'ordre des avocats au barreau de Nantes et le Conseil national des barreaux justifient d'un intérêt suffisant pour intervenir en défense. Ainsi, leurs interventions sont recevables. 
 Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : 
 3. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile : " Tout étranger présent sur le territoire français et souhaitant demander l'asile se présente en personne à l'autorité administrative compétente qui enregistre sa demande et procède, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, à la détermination de l'Etat responsable en application du règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, (). ". Aux termes de l'article L. 521-7 du même code : " Lorsque l'enregistrement de sa demande d'asile a été effectué, l'étranger se voit remettre une attestation de demande d'asile (). ". L'enregistrement de la demande d'asile relève, en vertu de l'article R. 521-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, du préfet du département. L'article R. 521-5 dispose que : " L'étranger qui, n'étant pas déjà titulaire d'un titre de séjour, demande l'asile en application de l'article L. 521-1 doit présenter les pièces suivantes à l'appui de sa demande en vue de son enregistrement : 1° Les indications relatives à son état civil et, le cas échéant, à celui de son conjoint, de son partenaire avec lequel il est lié par une union civile ou de son concubin et de ses enfants à charge ; / 2° Les documents mentionnés dans l'arrêté prévu par l'article R. 311-1 justifiant qu'il est entré régulièrement en France ou, à défaut, toutes indications portant sur les conditions de son entrée en France et les étapes de son voyage à partir de son pays d'origine ; / 3° Deux photographies de face, tête nue, de format 3,5 cm × 4,5 cm, récentes et parfaitement ressemblantes ; / 4° S'il dispose d'un domicile stable, l'indication de l'adresse où il est possible de lui faire parvenir toute correspondance pendant la durée de validité de l'attestation de demande d'asile. ". L'article R. 521-7 dispose que : " Lorsque la demande d'asile est présentée par un étranger qui n'est pas déjà titulaire d'un titre de séjour et qui est âgé au moins de 14 ans, il est procédé au relevé de la totalité de ses empreintes digitales, conformément au règlement (UE) n° 603/2013 du 26 juin 2013. ". Enfin, aux termes de l'article R. 521-8 : " Après qu'il a satisfait aux obligations prévues aux articles R. 521-5 à R. 521-6, si l'examen de la demande relève de la compétence de la France et sans préjudice des dispositions de l'article R. 521-10, l'étranger est mis en possession de l'attestation de demande d'asile mentionnée à l'article L. 521-7. / Cette attestation ne permet pas de circuler librement dans les autres Etats membres de l'Union européenne. ". 
 4. Aux termes de l'article L. 531-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile : " Lorsque l'examen de la demande d'asile relève de la compétence de la France, l'étranger introduit sa demande auprès de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides dans un délai fixé par décret en Conseil d'Etat. L'autorité administrative compétente informe immédiatement l'office de l'enregistrement de la demande et de la remise de l'attestation de demande d'asile. / L'office ne peut être saisi d'une demande d'asile que si celle-ci a été préalablement enregistrée par l'autorité administrative compétente et si l'attestation de demande d'asile a été remise à l'intéressé. ". L'article R. 531-2 du même code dispose que : " A compter de la remise de l'attestation de demande d'asile selon la procédure prévue à l'article R. 521-8, l'étranger dispose d'un délai de vingt et un jours pour introduire sa demande d'asile complète auprès de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides. ". Aux termes de l'article L. 531-12 de ce code : " L'Office français de protection des réfugiés et apatrides convoque le demandeur d'asile à un entretien personnel () ". L'article L. 531-15 dispose que : " Le demandeur d'asile peut se présenter à l'entretien personnel accompagné soit d'un avocat, soit d'un représentant d'une association de défense des droits de l'homme, d'une association de défense des droits des étrangers ou des demandeurs d'asile, d'une association de défense des droits des femmes ou des enfants ou d'une association de lutte contre les persécutions fondées sur l'identité de genre ou l'orientation sexuelle. () L'avocat ou le représentant de l'association ne peut intervenir que pour formuler des observations à l'issue de l'entretien. ". 
 5. Aux termes de l'article 3 de la loi susvisée du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques : " Les avocats sont des auxiliaires de justice. / Ils prêtent serment en ces termes : "Je jure, comme avocat, d'exercer mes fonctions avec dignité, conscience, indépendance, probité et humanité". /Ils revêtent dans l'exercice de leurs fonctions judiciaires, le costume de leur profession. ". Aux termes de l'article 3 bis de la même loi : " L'avocat peut librement se déplacer pour exercer ses fonctions. () ". Et aux termes de l'article 6 de cette loi : " Les avocats peuvent assister et représenter autrui devant les administrations publiques, sous réserve des dispositions législatives et réglementaires. () ". 
 6. Lorsqu'un requérant fonde son action non sur la procédure de suspension régie par l'article L. 521-1 du code de justice administrative mais sur la procédure de protection particulière instituée par l'article L. 521-2 précité de ce code, il lui appartient de justifier de circonstances caractérisant une situation d'urgence qui implique, sous réserve que les autres conditions posées par l'article L. 521-2 soient remplies, qu'une mesure visant à sauvegarder une liberté fondamentale doive être prise dans les quarante-huit heures. L'urgence doit s'apprécier objectivement et globalement et tenir compte notamment du fait que le requérant ne se soit pas placé lui-même dans une situation qui ne lui permette pas d'invoquer utilement -ni sérieusement- la notion d'urgence. Il en est plus particulièrement ainsi lorsque la situation d'urgence découle directement de la négligence ou de la carence du requérant, ou de tout autre acte positif qui lui est directement imputable. Enfin, la condition d'urgence s'apprécie à la date de la présente ordonnance. 
 7. Les requérants font valoir que la possibilité d'être assisté par un avocat devant les administrations publiques, prévue à l'article 6 de la loi du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques n'est pas exclue par les textes régissant la procédure d'enregistrement des demandes d'asile auprès des guichets uniques pour demandeurs d'asile et n'est pas incompatible avec le fonctionnement de l'administration et que, dans ces conditions, le refus du préfet de la Loire-Atlantique de permettre aux demandeurs d'asile reçus au GUDA d'être accompagnés par leur avocat porte une atteinte grave et manifestement illégale au droit de ces professionnels de se déplacer librement pour exercer leurs fonctions, garanti par l'article 3 bis de la loi du 31 décembre 1971, au droit d'asile et au droit d'être assisté par un avocat devant les administrations publiques.  
 8. En premier lieu, il résulte de l'instruction que M. B, ressortissant afghan, est entré une première fois sur le territoire français en juillet 2023 afin d'y solliciter l'asile. Il a fait l'objet d'une décision de transfert vers la Croatie prise sur le fondement du règlement UE 604/2013 du 26 juin 2013, exécutée le 21 mars 2024. M. B est revenu sur le territoire français le 2 avril 2024. Il s'est présenté au guichet unique pour demandeurs d'asile le 12 avril 2024, accompagné par son conseil. Il fait valoir que son conseil n'a pas été autorisé à assister au rendez-vous prévu avec les agents du GUDA. M. B n'a pas déposé sa demande d'asile le 12 avril 2024 et un nouveau rendez-vous au GUDA lui a été octroyé et fixé au 7 mai 2024. Alors que la date de rendez-vous de M. B est fixée huit jours après la date de la présente ordonnance, et que cet entretien a été repoussé à sa demande, ce dernier ne justifie pas de circonstances impliquant qu'une mesure visant à sauvegarder une liberté fondamentale doive intervenir dans le délai de quarante-huit heures imparti au juge pour statuer. Il en résulte que les requérants ne justifient pas d'une urgence justifiant la mise en œuvre par le juge des référés des pouvoirs qu'il tient des dispositions de l'article L. 521-2 du code de justice administrative. 
 9. En second lieu et d'une part, la demande des requérants se fonde notamment sur l'invocation du droit d'être assisté par un avocat devant les administrations publiques. La possibilité d'être assisté devant les administrations publiques, prévue à l'article 6 de la loi du 31 décembre 1971, ne constitue pas l'une des libertés fondamentales dont la méconnaissance peut être invoquée au titre de l'article L. 521-2 du code de justice administrative. D'autre part, l'enregistrement en préfecture de la demande d'asile d'un étranger n'est pas, compte tenu de ce qui vient d'être dit aux points 3 et 4, au nombre des circonstances où la présence d'un avocat est requise auprès d'un justiciable pour l'exercice des droits de la défense mais constitue une formalité préalable à l'introduction de cette demande par l'étranger auprès de l'OFPRA, au cours de laquelle sont relevées les empreintes de l'intéressé et recueillies un certain nombre d'informations le concernant, fournies par le requérant lui-même, au besoin avec le concours d'un interprète. Au cours de cet entretien personnel, lui sont également remis des documents et délivrées des informations utiles pour l'instruction de sa demande d'asile. Enfin, à l'issue de l'entretien avec l'OFII, il est procédé à l'évaluation de la vulnérabilité du demandeur d'asile et de ses besoins particuliers. Compte tenu de l'accroissement de l'afflux des demandes d'asile à enregistrer chaque jour en préfecture, des conditions matérielles d'organisation du service et des exigences de sécurité, les restrictions de l'accès au GUDA au seul demandeur d'asile à l'exclusion de tout accompagnant, fût-il avocat, et le refus de la possibilité de se faire assister d'un avocat pendant l'entretien personnel prévu à l'article 5 du règlement 604/2013 et à l'article L. 522-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ne portent pas, dans les circonstances de l'espèce, une atteinte grave et manifestement illégale au droit d'asile ni, à supposer que ce droit puisse être regardé comme une liberté fondamentale, au libre exercice de la profession d'avocat.   
 10. Il résulte de ce qui précède que les conclusions de la requête de M. B et Mme D présentées sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative doivent être rejetées. 
 Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 
 11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, le versement de la somme demandée par les requérants. 
 O R D O N N E : 
 Article 1er : Les interventions du Syndicat des avocats de France, de l'ordre des avocats au barreau de Nantes et du Conseil national des barreaux sont admises. 
 Article 2 :La requête de M. B et de Mme D est rejetée. 
 Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à M. E B, à Mme C D, au Syndicat des avocats de France, à l'ordre des avocats au barreau de Nantes, au Conseil national des barreaux et au ministre de l'intérieur et des outre-mer. 
 Copie en sera adressée, pour information, au préfet de la Loire-Atlantique. 
 Fait à Nantes, le 29 avril 2024. 
 La juge des référés, 
 H. DOUET 
 La greffière, 
 M. A       La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière,