TA45 · Tribunal Administratif d'Orléans — 11 avril 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 9 avril 2025 et un mémoire enregistré le 11 avril 2025, Mme C A, représentée par Me Rousseau, demande au juge des référés saisi sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : 
   1°) d'enjoindre au centre hospitalier de Sainte-Maure-de-Touraine de lui délivrer une autorisation spéciale d'absence pour motif syndical pour les lundi 14 et mardi 15 avril 2025 ; 
   2°) de mettre à la charge dudit centre hospitalier une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 * il existe une situation d'urgence dès lors que les réunions pour lesquelles elle s'est vue refuser les autorisations spéciales d'absence sollicitées doivent se tenir les 14 et 15 avril 2025 ;  
 * la décision de refus est manifestement illégale au motif que : 
    - sa demande n'avait pas à préciser son objet précis en application de l'article R. 214-7 du code général de la fonction publique, mais elle en justifie cependant par ses productions dans le cadre de la présente instance ;   
    - elle est entachée d'un vice de procédure dès lors que le refus n'a pas été précédé de l'avis de la commission administrative paritaire (CAP) ;  
    - elle est entachée d'une erreur de fait en l'absence de toute atteinte établie au bon fonctionnement du service et alors que le service aurait pu s'organiser autrement ;  
    - les autorisations sont accordées pour les jours qui suivent alors que le besoin en personnel est identique ;  
    - la demande ayant été déposée le 3 mars 2025, elle laissait un temps suffisant à son employeur pour prendre les dispositions nécessaires. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 10 avril 2025 et un mémoire complémentaire enregistré le 11 avril 2025 à 10 h 41, le centre hospitalier de Sainte-Maure-de-Touraine, représenté par Me Tertrais, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme A une somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
    - la condition d'urgence n'est pas établie dès lors que la réalité des réunions prévues les 14 et 15 avril 2025 n'est pas justifiée ; 
    - Mme A aurait dû solliciter une demande d'autorisation au titre des heures mutualisées, et non au titre du crédit global ; 
    - l'urgence n'est pas davantage établie au regard de la balance des intérêts en présence au regard de la présence nécessaire de Mme A en cette période de vacances scolaires et en raison du principe de continuité du service ;  
    - le moyen tiré du vice de procédure en raison de l'absence de consultation de la CAP est inopérant dès lors que l'article R. 214-31 du code général de la fonction publique porte sur la seule désignation des agents bénéficiaires et n'a pas à être consultée sur chaque demande d'autorisation spéciale d'absence ; 
    - la décision de refus n'est pas entachée d'une erreur de fait car les 14 et 15 avril 2025, trois infirmières sont  en congé, un agent est en récupération et un autre absent dans le cadre de son temps partiel ;  
    - le service ne peut fonctionner que si 3 IDE sont présents. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la constitution ;  
 - la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ;  
 - la charte sociale européenne ;  
 - le décret n° 85-397 du 3 avril 1985 ; 
 - le décret n° 86-660 du 19 mars 1986 ; 
 - le code général des collectivités territoriales ;  
 - le code général de la fonction publique ;  
 - le code de la santé publique ;  
 - le code du travail ;  
 - le code de justice administrative. 
 Le président du tribunal a désigné par arrêté du 1er septembre 2024 M. Deliancourt, vice-président, en application de l'article L. 511-2 du code de justice administrative, pour statuer sur les requêtes en référé. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience le 11 avril 2025 à 9 heures. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Deliancourt, juge des référés,  
 - les observations de Me Rousseau, représentant Mme A, qui a soulevé un nouveau moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte attaqué,  
 - les observations de Me Poirier-Coutansais, représentant le centre hospitalier de Sainte-Maure-de-Touraine. 
 A l'issue de l'audience à 9 h 50, le président a reporté la clôture de l'instruction à 13 heures le même jour. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Il résulte de l'instruction que Mme A, infirmière en soins généraux (IDE) de jour titularisée depuis le 22 août 2015, travaille au centre hospitalier de Sainte-Maure-de-Touraine (37800). Titulaire de divers mandats syndicaux et électifs, dont celui de " secrétaire à la politique financière " de l'Union Santé Départementale (USD) 37 CGT, elle a déposé le 3 mars 2025 auprès de son employeur une demande d'autorisation spéciale d'absence (ASA) pour motif syndical portant sur 10 jours répartis sur les périodes des 14 au 18 avril, 23 et 24 avril et du 28 au 30 avril 2025. Par décision du 10 mars 2025 de la directrice déléguée dudit établissement hospitalier, elle s'est vue accorder les autorisations sollicitées, sauf s'agissant du lundi 14 et du mardi 15 avril 2025 au motif que " L'effectif RH - IDE physique ne permet pas la continuité du service ". Par la présente requête, Mme A demande au juge des référés saisi sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative d'enjoindre à l'établissement public hospitalier de l'autoriser à s'absenter ces deux journées. 
 Sur le cadre juridique applicable : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 113-1 du code général de la fonction publique : " Le droit syndical est garanti aux agents publics, qui peuvent librement créer des organisations syndicales, y adhérer et y exercer des mandats () ". Selon l'article L. 214-4 du même code : " Sous réserve des nécessités du service, les collectivités et établissements accordent un crédit de temps syndical aux responsables des organisations syndicales représentatives. Celui-ci comprend deux contingents : / 1° Un contingent est utilisé sous forme d'autorisations d'absence accordées aux représentants syndicaux mandatés pour participer aux congrès ou aux réunions statutaires d'organismes directeurs des organisations syndicales d'un autre niveau que ceux indiqués à l'article 214-3. Il est calculé proportionnellement au nombre d'électeurs inscrits sur la liste électorale au comité social territorial compétent. () / 2° Un contingent est accordé sous forme de décharges d'activité de service. Il permet aux agents publics d'exercer, pendant leurs heures de service, une activité syndicale au profit de l'organisation syndicale à laquelle ils appartiennent et qui les a désignés en accord avec la collectivité ou l'établissement. () ".  
 3. En deuxième lieu, selon l'article R. 214-7 du code général de la fonction publique : " Un crédit de temps syndical est attribué aux organisations syndicales représentatives qui en font bénéficier les agents chargés d'une activité syndicale afin de leur permettre de remplir leurs obligations syndicales. Il est utilisable sous forme :  1° De décharges d'activité de service ;  2° De crédits d'heures dans les administrations de l'Etat, les autorités administratives ou publiques indépendantes et les établissements publics administratifs mentionnés aux articles L. 3 et L. 5 ;  3° D'autorisations d'absence dans les collectivités et établissements mentionnés à l'article L. 4. ".  
 4. En troisième lieu, l'article R. 214-23 du code précité dispose : " Les agents territoriaux bénéficiaires d'une autorisation d'absence en application des dispositions des articles R. 214-21 et R. 214-22 sont désignés par les organisations syndicales parmi leurs représentants en activité dans la collectivité territoriale ou l'établissement. ". Selon l'article R. 214-36 dudit code : " Une autorisation d'absence est accordée aux représentants syndicaux titulaires et suppléants, ainsi qu'aux experts, sur simple présentation de leur convocation ou du document les informant de la réunion des organismes mentionnés aux articles R. 214-42, R. 214-44 et R. 214-45 lorsqu'ils sont appelés à y siéger. ". L'article R. 214-37 précise que : " Des autorisations d'absence sont accordées aux représentants syndicaux lorsqu'ils prennent part, en cette qualité, à des réunions de travail convoquées par l'administration ou lorsqu'ils participent à des négociations prévues par le titre II du présent livre. ". L'article R. 214-38 du même code prévoit que : " Sous réserve des nécessités du service, des autorisations spéciales d'absence sont accordées aux représentants syndicaux qui sont mandatés pour assister : 1° Aux congrès professionnels syndicaux fédéraux, confédéraux et internationaux ; 2° Aux réunions de leurs organismes directeurs quel que soit leur niveau dans la structure du syndicat considéré, quand ils en sont membres élus ou qu'ils sont nommément désignés conformément aux dispositions des statuts de l'organisation./ Les demandes d'autorisation doivent être formulées trois jours au moins avant la date de la réunion pour les représentants syndicaux des agents des collectivités locales et de leurs établissements publics ainsi que pour ceux des établissements mentionnés à l'article L. 5./ Les dispositions du présent article sont également applicables à la participation des représentants syndicaux aux congrès et réunions mentionnés aux 1° et 2° de l'union, de la fédération ou de la confédération à laquelle est affilié le syndicat. ". 
 5. Il résulte, d'une part, de ces dispositions combinées que les décharges d'activité de service prévues par ces textes ont pour objet d'autoriser les agents publics qui en bénéficient à exercer, pendant leurs heures de service, une activité syndicale au lieu de leur activité administrative, au profit de l'organisation syndicale à laquelle ils appartiennent et qui les a désignés en accord avec l'administration. D'autre part, les autorisations spéciales d'absence ont pour seul objet de permettre aux représentants des organisations syndicales, mandatés pour y assister, de se rendre aux congrès syndicaux ou aux réunions des organismes directeurs dont ils sont membres élus.  
 Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : 
 6. Aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures ".  
 7. Compte tenu du cadre temporel dans lequel se prononce le juge des référés saisi sur le fondement de l'article L. 521-2, les mesures qu'il peut ordonner doivent s'apprécier en tenant compte des moyens dont dispose l'autorité administrative compétente et des mesures qu'elle a déjà prises. 
 8. La liberté syndicale a le caractère d'une liberté fondamentale et a pour corollaire la libre constitution des syndicats selon la procédure prévue par la loi. 
 9. En premier lieu, la décision de refus en litige a été signée par Mme E D en qualité de directrice déléguée du centre hospitalier de Sainte-Maure-de-Touraine. Il résulte de l'instruction que le moyen soulevé à l'audience tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte peut être écarté comme manquant en fait, le centre hospitalier ayant produit la délégation de signature n° DG DS 008-2024 en date du 26 février 2024 par laquelle la directrice générale, Mme B, a délégué sa signature à Mme E D en qualité de directrice déléguée, pour signer notamment tous les actes relatifs à la continuité du service public comme des soins, ainsi que tous les actes liés à la gestion administrative du personnel. En tout état de cause, il résulte tant des termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative que du but dans lequel la procédure qu'il instaure a été créée que doit exister un rapport direct entre l'illégalité relevée à l'encontre de la décision de l'autorité administrative et la gravité de ses effets au regard de l'exercice de la liberté fondamentale en cause. Or, il n'existe pas de lien entre l'atteinte grave et manifestement illégale à la liberté fondamentale dont se prévaut Mme A et le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte soulevé à l'audience à l'encontre de l'arrêté contesté. 
 10. En deuxième lieu, Mme A invoque la méconnaissance de l'article L. 214-31 du code général de la fonction publique selon lequel " Les organisations syndicales désignent les bénéficiaires des crédits de temps syndical parmi leurs représentants en activité dans l'établissement./ Elles en communiquent la liste au directeur de l'établissement ou à son représentant./ Dans cette liste, sont précisés les volumes de crédit de temps syndical répartis sous forme de décharges d'activité de service et sous forme de crédits d'heures./ Les décharges d'activité de service sont exprimées sous forme d'une quotité annuelle de temps de travail./ Le crédit d'heures est exprimé en heures réparties mensuellement./ Si la désignation d'un agent hospitalier est incompatible avec le bon fonctionnement du service, l'autorité administrative, après avis de la commission administrative paritaire, invite l'organisation syndicale à porter son choix sur un autre agent hospitalier. ". Il résulte de cette disposition de que lorsque l'autorité administrative estime, au regard des conséquences prévisibles de la décharge d'activité d'un agent, que la désignation de celui-ci n'est pas compatible avec la bonne marche du service, elle doit inviter l'organisation syndicale à désigner un autre agent, après avoir recueilli l'avis de la commission administrative paritaire (CAP). Si Mme A soutient que la procédure serait irrégulière en l'absence de saisine et d'avis de la commission administrative paritaire avant de se prononcer sur sa demande d'autorisation d'absence, ce moyen est cependant inopérant dès lors que le texte cité n'a pas trait à de telles demandes. 
 11. En troisième lieu, Mme A soutient que le refus opposé à sa demande motivé par des nécessités de service serait entaché d'une erreur de fait. Il résulte toutefois de l'instruction, et notamment des plannings de service produits, que la semaine n° 16, comme les autres, débute par la préparation les lundi et mardi des piluliers hebdomadaires destinés aux 157 patients et qu'en raison de la période de vacances scolaires pour la période du 7 au 21 avril 2025, le service comporte des effectifs en nombre réduit en raison de l'absence de trois infirmières ayant posé leurs congés annuels, ainsi que deux autre, l'un en période de récupération et l'autre dans le cadre d'un temps partiel. Il n'est pas établi que cette organisation pour les 14 et 15 avril 2025 serait entachée d'une erreur de fait. 
 12. En quatrième et dernier lieu, sur la demande de l'agent justifiant d'une convocation à l'une de ces réunions et présentée à l'avance dans un délai raisonnable, l'administration doit, dans la limite du contingent éventuellement applicable, accorder une autorisation en l'absence d'un motif s'y opposant tiré des nécessités du service, qui ne saurait être utilisé pour faire obstacle à l'exercice de la liberté syndicale, laquelle constitue une liberté fondamentale. 
 13. Le caractère manifestement illégal de l'atteinte doit s'apprécier notamment en tenant compte des moyens dont dispose l'autorité administrative compétente et des mesures qu'elle a déjà prises.  
 14. En l'espèce, la demande d'autorisation présentée le 3 mars 2025 par Mme A s'agissant du lundi 14 avril 2025 porte sur une réunion préparatoire avec le secrétaire général de l'UDS 37 CGT destinée à " faire le point " et préparer le bureau ainsi que la commission exécutive devant se tenir les 22 et 25 avril 2025, et la journée du mardi 15 avril 2025 porte sur une formation assurée par Mme A à l'emploi d'un logiciel comptable. Il résulte de l'instruction que le service " Pôle Séniors " qui compte une infirmière de pratique avancée (IPA) à temps partiel, 4 infirmières de niveau 0-1, 4 infirmières de niveau 2 et une infirmière dédiée à la préparation des médicaments, à savoir Mme A, soit 10 au total, et que, ainsi qu'il a été dit au point précédent, 5 seront absents pour cause de temps partiel ou de demandes de congés présentées et accordées avant la demande de Mme A, soit la moitié des effectifs. Dès lors, en raison de la préparation des piluliers qui incombe à Mme A et devant réalisée les deux premiers jours de la semaine et de la présence réduite de la moitié des personnels dans le service, le motif de refus opposé concernant les seuls 14 et 15 avril 2025 n'apparait pas manifestement illégal. 
 15. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit nécessaire de se prononcer sur la condition d'urgence, que la demande présentée par Mme A doit être rejetée. 
 Sur les frais du litige :  
 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du centre hospitalier Sainte-Maure-de-Touraine, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que Mme A demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Par ailleurs, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de la requérante une somme à verser à l'établissement public hospitalier au titre des mêmes dispositions. 
 O R D O N N E : 
 Article 1er : La requête de Mme A est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions du centre hospitalier de Sainte-Maure-de-Touraine présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à Mme C A et au centre hospitalier de Sainte-Maure-de-Touraine. 
 Fait à Orléans, le 11 avril 2025. 
 Le juge des référés, 
 Samuel DELIANCOURT 
 La République mande et ordonne au préfet d'Indre-et-Loire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance.