TA21 · Tribunal Administratif de Dijon — 10 juin 2025

Vu la procédure suivante :  
 Par une requête, enregistrée le 7 juin 2025, l'association France Palestine Solidarité 71, Mme B A, la Ligue des Droits de l'Homme, le Mouvement pour la paix 21, le Mouvement contre le Racisme et pour l'Amitié entre les Peuples de Côte-d'Or et l'association pour la Taxation des Transactions et l'Aide aux Citoyens de Côte-d'Or, représentés par Me Sgro et Me Abramowitch, demandent au tribunal : 
 1°) de suspendre l'exécution de l'arrêté du 6 juin 2025 du maire de Chalon-sur-Saône qui, sur l'ensemble du territoire de la commune et pour une durée de deux mois, a interdit d'utiliser de manière ostentatoire le drapeau palestinien dans l'espace public, de l'afficher en façade des immeubles et de manière visible de l'espace public et de le proposer à la vente sur les marchés ambulants ; 
 2°) d'enjoindre à la commune de Chalon-sur-Saône de s'abstenir de prendre toute mesure ayant le même objet ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Chalon-sur-Saône la somme de 3 000 euros à verser à chacun des requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Ils soutiennent que : 
 - l'association France Palestine Solidarité 71, Mme A, la Ligue des Droits de l'Homme, et le Mouvement pour la paix 21 ont intérêt à agir ; 
 - la condition d'urgence est remplie dès lors que le drapeau palestinien est devenu le symbole de ralliement de toutes les mobilisations en faveur du peuple palestinien et que l'arrêté d'interdiction prive les militants de Chalon-sur-Saône d'un instrument de mobilisation essentiel dans leur lutte légitime contre les crimes contre l'humanité en cours à Gaza et les expose, en cas de méconnaissance de ces interdictions, à des poursuites pénales ; 
 -l'arrêté porte une atteinte grave et manifestement illégale aux libertés d'expression, d'opinion, de réunion, de manifestation, d'association et  d'information  qui constituent des libertés fondamentales garanties par les articles 10 et 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen  et les articles 9, 10 et 11 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; les interdictions contestées ne sont justifiées par aucun trouble à l'ordre public précis ou danger imminent lié directement à l'utilisation du drapeau palestinien ; en particulier aucun incident n'a eu lieu à l'occasion des onze manifestations organisées en soutien au peuple palestinien à Chalon-sur-Saône ;  elles sont inadaptées dès lors que les troubles survenus dans la nuit du 31mai au 1er juin 2025 sont liés à un match de football international, qu'ils ne se sont pas reproduits depuis et qu'aucun des casseurs interpellés n'appartient aux organisations qui militent pacifiquement en faveur de la cause palestinienne ; elles sont disproportionnées, en tant qu'elles s'appliquent sur l'ensemble territoire de la commune et pour une durée de deux mois, au but invoqué de préservation de l'ordre public ; 
 - la demande d'injonction est justifiée par le risque caractérisé de voir le maire de Chalon-sur Saône porter à nouveau atteinte aux libertés fondamentales d'expression, de manifestation et 
 d'information par une interdiction similaire réitérée. 
 Par des mémoires en défense enregistrés les 9 juin 2025 et 10 juin 2025 à 5h54, la commune de Chalon-sur-Saône représentée par Me Petit conclut au rejet de la requête, à la suppression d'un passage diffamatoire du paragraphes 2 de la page 13 de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérants la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la Ligue des Droits de l'Homme, le Mouvement pour la paix 21, le Mouvement contre le Racisme et pour l'Amitié entre les Peuples de Côte-d'Or et l'association pour la Taxation des Transactions et l'Aide aux Citoyens de Côte-d'Or n'ont pas intérêt à agir ;  
 - la considération d'urgence propre au référé liberté n'est pas remplie ; l'atteinte alléguée portée à une liberté fondamentale n'est pas de nature en elle-même à caractériser l'existence d'une situation d'urgence justifiant l'intervention du juge des référés dans le délai de quarante-huit heures ; 
 - aucune atteinte n'est portée aux libertés d'expression et d'opinion, l'usage du drapeau palestinien ne s'inscrivant pas dans une revendication de soutien au peuple palestinien mais étant utilisé comme un étendard de rassemblement de casseurs et autres délinquants ainsi qu'en attestent les extraits vidéo de la soirée du 31 mai 2025 ; en outre le soutien à la cause palestinienne peut s'exprimer autrement qu'en arborant un drapeau ; 
 - aucune atteinte n'est portée à la liberté de manifestation et à la liberté d'association ; 
 - les mesures d'interdiction contestées ne présentent aucun caractère général et absolu ; l'utilisation du drapeau n'est prohibée que si elle est ostentatoire et pour un temps limité et il reste possible de manifester son soutien au peuple palestinien autrement qu'en brandissant le drapeau palestinien ;   
 - les mesures d'interdiction contestées ont été prises légalement par le maire dans le cadre de l'exercice de ses pouvoirs de police ; 
 - les conclusions à fin d'injonction sont irrecevables dès lors qu'il n'entre pas dans l'office du juge administratif d'enjoindre de manière générale et pour l'avenir à une collectivité de prendre ou ne pas prendre une décision d'administration ou de gestion ; 
 - le passage de la requête " Cette manœuvre () les musulmans " présente un caractère injurieux et diffamatoire et il appartiendra par conséquent au juge des référés d'en prononcer la suppression en application de l'article L. 741-2 du code de justice administrative.  
 La procédure a été communiquée au préfet de Saône-et-Loire qui n'a pas produit d'observations. 
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - la Constitution, notamment son Préambule ;  
 - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 
 - le code général des collectivités territoriales ;  
 -le code de la sécurité intérieure ; 
   - le code de justice administrative. 
 Le président du tribunal a désigné M. Rousset, pour statuer sur les demandes de référé. 
 Les parties ont été régulièrement convoquées à l'audience publique du 10 juin 2025 à 8h30. 
 Ont été entendus, au cours de l'audience publique, tenue en présence de Mme Roulleau, greffière d'audience :  
 - le rapport de M. Rousset, juge des référés ; 
 -les observations de Me Abramowitch, représentant les requérants, qui persiste par les mêmes moyens dans les conclusions de la requête ;  elle soutient, en outre, que la gravité de l'atteinte portée aux libertés publiques par le maire de Chalon-sur-Saône et la solidarité des  associations de Côte-d'Or avec les militants chalonnais de la cause palestinienne,  justifient l'intérêt pour agir de la Ligue des Droits de l'Homme, du Mouvement pour la paix 21, du Mouvement contre le Racisme et pour l'Amitié entre les Peuples de Côte-d'Or et de l'association pour la Taxation des Transactions et l'Aide aux Citoyens de Côte-d'Or ; les sept extraits de la vidéo produits par la commune, montrant une personne en position statique brandissant un drapeau palestinien, ne révèlent aucun lien entre ce drapeau et les violences urbaines commises dans la nuit du 31 mai au 1er juin 2025 ; la requête, qui dénonce le détournement que le maire de Chalon-sur-Saône fait de ses pouvoirs de police pour invisibiliser la cause palestinienne sur le territoire de sa commune, ne comporte aucun passage diffamatoire ; 
 - les observations de Me Callot, représentant la commune de Chalon-sur-Saône qui persiste par les mêmes moyens dans ses conclusions tendant au rejet de la requête et à la suppression du passage jugé diffamatoire de cette requête ;   
 Le préfet de Saône-et-Loire n'était ni présent ni représenté.   
 La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience publique.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. Aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures. ". Aux termes de l'article L. 522-1 dudit code : " Le juge des référés statue au terme d'une procédure contradictoire écrite ou orale. Lorsqu'il lui est demandé de prononcer les mesures visées aux articles L. 521-1 et L. 521-2, de les modifier ou d'y mettre fin, il informe sans délai les parties de la date et de l'heure de l'audience publique () ". Enfin, aux termes du premier alinéa de l'article R. 522-1 dudit code : " La requête visant au prononcé de mesures d'urgence doit () justifier de l'urgence de l'affaire. ". 
 2. Par un arrêté AV 2025-130 du 2 juin 2025, le maire de Chalon-sur-Saône a, sur l'ensemble du territoire de la commune et pour trois mois, interdit d'utiliser de manière ostentatoire le drapeau palestinien dans l'espace public, de l'afficher en façade des immeubles et de manière visible de l'espace public et de le proposer à la vente sur les marchés ambulants. Cet arrêté a été suspendu par l'ordonnance n° 2501920 en date du 4 juin 2025 du juge des référés pour atteinte grave et manifestement illégale à plusieurs libertés fondamentales. Aux termes de l'article 1er de l'arrêté AV 2025-133 du 6 juin 2025, le maire de Chalon-sur-Saône a abrogé l'arrêté AV 2025-130 du 2 juin 2025 suspendu par l'ordonnance du 4 juin 2025. Puis, par les articles 2 et 3 de ce même arrêté du 6 juin 2025, le maire de Chalon-sur-Saône a, d'une part, interdit, sur l'ensemble du territoire de la commune et pour une durée de deux mois, d'utiliser de manière ostentatoire le drapeau palestinien dans l'espace public, de l'afficher en façade des immeubles et de manière visible de l'espace public et de le proposer à la vente sur les marchés ambulants, et, d'autre part, indiqué que les contrevenants s'exposeraient à des poursuites et condamnations pénales. L'association France Palestine Solidarité 71 et autres doivent être regardés comme demandant au juge des référés, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution des articles 2 et 3 de l'arrêté AV 2025-133 du 6 juin 2025 du maire de Chalon-sur-Saône. 
 Sur la recevabilité de la requête : 
 3. Une demande collective présentée sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative tendant à la suspension d'une décision administrative est recevable dès lors qu'un des signataires de cette demande a intérêt à la suspension de la décision attaquée. Dans ces conditions, la fin de non-recevoir tirée de l'absence d'intérêt pour agir de la Ligue des Droits de l'Homme, du Mouvement pour la paix 21, du Mouvement contre le Racisme et pour l'Amitié entre les Peuples de Côte-d'Or et de l'association pour la Taxation des Transactions et l'Aide aux Citoyens de Côte-d'Or ne peut, en tout état de cause, qu'être écartée dès lors que Mme A, habitante de Chalon-sur-Saône et militante de la cause palestinienne et l'association France Palestine Solidarité 71 sont  recevables à contester l'arrêté du 6 juin 2025 en litige.  
 Sur les conclusions aux fins de suspension de l'arrêté :  
 En ce qui concerne l'urgence :  
 4. Les requérants justifient d'une situation d'urgence particulière rendant nécessaire l'intervention d'une mesure de sauvegarde d'une liberté fondamentale dans les quarante-huit heures dès lors que l'arrêté en litige, d'une part, prive, compte tenu de son objet et de son application immédiate, les requérants et les habitants de Chalon-sur-Saône de la possibilité d'exprimer, légalement et pacifiquement, leur soutien à la population civile palestinienne en arborant, publiquement, le drapeau palestinien et, d'autre part, les expose, ainsi qu'en dispose l'article 3 de la décision contestée, en cas de méconnaissance de ces interdictions, à des poursuites pénales.   
 En ce qui concerne l'atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale : 
 5. Aux termes de l'article L. 2212-1 du code général des collectivités territoriales : "   Le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat dans le département, de la police municipale, de la police rurale et de l'exécution des actes de l'Etat qui y sont relatifs.". Aux termes de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales : "  La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment :1° Tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques, ce qui comprend le nettoiement, l'éclairage, l'enlèvement des encombrements, la démolition ou la réparation des édifices et monuments funéraires menaçant ruine, l'interdiction de rien exposer aux fenêtres ou autres parties des édifices qui puisse nuire par sa chute ou celle de rien jeter qui puisse endommager les passants ou causer des exhalaisons nuisibles ainsi que le soin de réprimer les dépôts, déversements, déjections, projections de toute matière ou objet de nature à nuire, en quelque manière que ce soit, à la sûreté ou à la commodité du passage ou à la propreté des voies susmentionnées ; 2° Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique telles que les rixes et disputes accompagnées d'ameutement dans les rues, le tumulte excité dans les lieux d'assemblée publique, les attroupements, les bruits, les troubles de voisinage, les rassemblements nocturnes qui troublent le repos des habitants et tous actes de nature à compromettre la tranquillité publique ; 3° Le maintien du bon ordre dans les endroits où il se fait de grands rassemblements d'hommes, tels que les foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux publics ; () ") 
 6. D'une part, le respect de la liberté d'expression, qui a le caractère d'une liberté fondamentale au sens des dispositions de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, doit être concilié avec l'exigence constitutionnelle de sauvegarde de l'ordre public.  
 7. D'autre part, dans le contexte actuel marqué par les hostilités dont le Proche-Orient est le théâtre et ses répercussions sur le territoire national sous la forme notamment d'une recrudescence des actes à caractère antisémite, l'utilisation dans l'espace public du drapeau palestinien pour manifester un soutien explicite au Hamas, organisation terroriste, ou pour servir de signe de ralliement à des individus réunis pour commettre des violences à l'encontre des personnes ou des biens, serait, si elle était établie, de nature à troubler l'ordre public. Il appartiendrait alors au maire, garant de la sécurité publique en vertu des articles L. 2212-1 et L. 2212-2  du code général des collectivités territoriales, d'apprécier, à la date à laquelle il se prononce, la réalité et l'ampleur des risques de troubles à l'ordre public liés à l'usage de ce drapeau et de prendre les mesures adaptées, nécessaires et proportionnées aux circonstances pour prévenir de tels troubles en tenant compte des moyens dont il dispose aux fins d'assurer la préservation de l'ordre public.   
 8. En l'espèce par l'arrêté litigieux, le maire de Chalon-sur-Saône a interdit d'utiliser de manière ostentatoire le drapeau palestinien dans l'espace public, de l'afficher en façade des immeubles de manière visible de l'espace public et de le proposer à la vente sur les marchés ambulants au motif, que, dans la nuit du 31 mai au 1er juin 2025, des émeutes faisant suite à la victoire du Paris Saint Germain dans une compétition européenne de football, s'étaient déroulées sur le territoire de la commune, que le drapeau palestinien, déployé à plusieurs reprises et en plusieurs lieux à l'occasion des exactions, était porté comme " étendard de rébellion "   pour inciter à la violence et défier les forces de l'ordre, qu'il est utilisé sur le territoire national par " des groupuscules aux idéologies fondamentalement contraires au valeurs de la République  qui s'en servent de symbole pour tenter de déstabiliser l'Etat français " et  que, dans ces conditions, l'interdiction de l'usage de ce drapeau sur la voie publique et de sa vente sur les marchés était nécessaire et proportionnée  afin de prévenir des troubles graves à l'ordre public et d'assurer la sécurité des personnes et des biens.    
 9. En premier lieu, compte tenu des motifs ainsi rappelés de l'arrêté litigieux, similaires à ceux fondant l'arrêté suspendu puis abrogé du 2 juin 2025, la commune défenderesse ne peut sérieusement soutenir que les mesures d'interdiction contestées ne portent pas atteinte à la liberté d'une partie de la population chalonnaise d'exprimer publiquement et pacifiquement, en arborant le drapeau objet du litige, son soutien à une des parties au conflit israélo-palestinien. 
 10. En second lieu, d'une part, il n'est pas établi ni même allégué que le drapeau palestinien aurait été utilisé à Chalon-sur-Saône aux fins de ralliement de partisans de l'idéologie du Hamas ou de soutien à  toute autre organisation terroriste. Il ne résulte pas davantage de l'instruction que sur le territoire communal, dans la nuit du 31 mai au 1er juin 2025 ou à toute autre période, " des groupuscules aux idéologies fondamentalement contraires au valeurs de la République " se seraient emparés de ce drapeau pour tenter de déstabiliser l'Etat français. 
 11. D'autre part, il ne résulte pas  de l'instruction, et notamment du rapport d'intervention de la police municipale et du rapport d'information du commissaire chef de circonscription de la police nationale de Chalon-sur-Saône, dont le contenu n'est nullement remis en cause par les extraits des vidéos de la nuit du 31 mai au 1er juin 2025 produits par la commune, que les émeutiers qui, à Chalon-sur-Saône, comme sur l'ensemble du territoire national, ont profité des rassemblements populaires spontanés liés à la victoire du Paris-Saint-Germain pour commettre leurs exactions,   auraient, de manière délibérée et concertée, brandi le drapeau palestinien pour défier les forces de l'ordre et inciter à la violence. Il s'ensuit, qu'alors qu'il est constant qu'aucun incident n'a été signalé à l'occasion des onze manifestations qui se sont déroulées pendant l'année écoulée et au cours desquelles les participants arboraient le drapeau palestinien, la commune de Chalon-sur-Saône n'établit pas la réalité d'un risque de trouble à l'ordre public lié à l'usage du drapeau palestinien justifiant, que, pendant deux mois, il soit interdit de l'utiliser dans l'espace public et de le proposer à la vente sur les marchés ambulants.  
 12. Il résulte de ce qui précède, d'une part, que l'arrêté attaqué porte une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté d'exprimer collectivement ses opinions et ses idées et, d'autre part, que les requérants justifient de la condition d'urgence. Il y a lieu, par suite d'ordonner la suspension de l'exécution des articles 2 et 3 de l'arrêté du 6 juin 2025 du maire de Chalon-sur-Saône. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction :  
 13. Si les requérants demandent également au juge des référés statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative d'enjoindre à la commune de Chalon-sur-Saône de s'abstenir de prendre, à l'avenir,  toute mesure ayant pour effet d'interdire d'utiliser de manière ostentatoire le drapeau palestinien dans l'espace public, de l'afficher en façade des immeubles et de manière visible de l'espace public et de le proposer à la vente sur les marchés ambulants,  de telles conclusions, qui ne sont justifiées par aucune considération d'urgence rendant nécessaire l'intervention de cette mesure d'injonction dans les quarante-huit heures, doivent par suite être rejetées.  
 Sur l'application des dispositions de l'article L. 741-2 du code de justice administrative : 
 14. Aux termes de l'article L. 741-2 du code de justice administrative : " Sont également applicables les dispositions des alinéas 3 à 5 de l'article 41 de la loi du 29 juillet 1881 ci-après reproduites : / " Art. 41, alinéas 3 à 5.-Ne donneront lieu à aucune action en diffamation, injure ou outrage, ni le compte rendu fidèle fait de bonne foi des débats judiciaires, ni les discours prononcés ou les écrits produits devant les tribunaux. / Pourront néanmoins les juges, saisis de la cause et statuant sur le fond, prononcer la suppression des discours injurieux, outrageants ou diffamatoires, et condamner qui il appartiendra à des dommages-intérêts. / Pourront toutefois les faits diffamatoires étrangers à la cause donner ouverture, soit à l'action publique, soit à l'action civile des parties, lorsque ces actions leur auront été réservées par les tribunaux et, dans tous les cas, à l'action civile des tiers. " ". 
 15. Le passage du 2° paragraphe de la page 13 de la requête " cette manœuvre () musulmans. " présente un caractère outrageant. Il y a donc lieu d'en prononcer la suppression.  
 Sur les frais liés aux litiges :  
 16. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Chalon-sur-Saône la somme de 1 000 euros à verser respectivement à Mme A et à l'association France Palestine Solidarité 71. En revanche il n'y a pas lieu dans les circonstances de l'espèce de faire droit aux conclusions présentées sur le même fondement par  la Ligue des Droits de l'Homme, le Mouvement pour la paix 21, le Mouvement contre le Racisme et pour l'Amitié entre les Peuples de Côte-d'Or et l'association pour la Taxation des Transactions et l'Aide aux Citoyens de Côte-d'Or. Enfin, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge des requérants, qui ne sont pas dans la présente instance la partie perdante, une quelconque somme au bénéfice de la commune de Chalon-sur-Saône au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 O R D O N N E 
 Article 1er : L'exécution des articles 2 et 3 de l'arrêté AV 2025-133 du 6 juin 2025 du maire de Chalon-sur-Saône est suspendue. 
 Article 2 : La commune de Chalon-sur-Saône versera respectivement la somme de 1 000 euros à Mme A et à l'association France Palestine Solidarité 71 en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le passage du 2° paragraphe de la page 13 de la requête " cette manœuvre () musulmans. " est supprimé. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.  
 Article 5 : Les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative par la commune de Chalon-sur-Saône sont rejetées. 
 Article 6 : La présente ordonnance sera notifiée à l'association France Palestine Solidarité 71, à Mme B A, à la Ligue des Droits de l'Homme, au Mouvement pour la paix 21, au Mouvement contre le Racisme et pour l'Amitié entre les Peuples de Côte d'Or, à l'association pour la Taxation des Transactions et l'Aide aux Citoyens de Côte d'Or et à la commune de Chalon-sur-Saône.  
 Copie en sera adressée au préfet de Saône-et-Loire. 
 Fait à Dijon, le 10 juin 2025. 
 Le juge des référés, 
 O. Rousset  
 La République mande et ordonne au préfet de Saône-et-Loire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.