TA25 · Tribunal Administratif de Besançon — 19 novembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 27 octobre et 14 novembre 2025, la société par actions simplifiée (SAS) Hitachi Rail Rcs France, représentée par Me Peyrical, demande au juge des référés : 
 
1°) d’ordonner, sur le fondement des articles L. 551-1 et L. 551-2 du code de justice administrative, l’annulation au stade de l’analyse des offres, de la procédure, lancée par la région Bourgogne-Franche-Comté, de passation de l’accord-cadre relatif à la conception, mise en œuvre, hébergement, exploitation technique et maintenance du système régional de distribution et d’information voyageurs (SRDIV) ; 
 
2°) d’annuler la décision de la région Bourgogne-Franche-Comté prononçant le rejet de l’offre du groupement composé de la société Hitachi et Ubi Transports ; 
 
3°) d’enjoindre à la région Bourgogne-Franche-Comté de reprendre la procédure de passation au stade de l’analyse des offres ; 
 
4°) de mettre à la charge de la région Bourgogne-Franche-Comté une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
La société requérante soutient que : 
- la décision ayant écarté son offre comme irrégulière est entachée d’une erreur de droit dès lors que le retrait d’un membre d’un groupement ne constitue pas une substitution de titulaire, mais une simple réduction du périmètre du groupement, juridiquement admissible tant que les membres restants disposent de toutes les capacités requises ; dès lors que les membres restants satisfont aux conditions de participation à la procédure et que le retrait n’affecte pas la concurrence, la réduction du périmètre du groupement est autorisée par la cour de justice de l’Union européenne (CJUE) ; l’article R. 2142-26 du code de la commande publique doit être lu à la lumière des décisions de la cour ; le retrait de la société Cityway des membres du groupement a été expressément mentionné dans l’offre finale qui précisait également que les missions initialement confiées à cette société seraient désormais assurées par la société Coexya, déjà identifiée et présentée au pouvoir adjudicateur lors de la phase de dialogue et plus précisément dans le cadre de l’offre intermédiaire ;   
- la décision ayant écarté son offre comme irrégulière est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation dès lors que la région n’a pas évalué la portée réelle de cette évolution au regard du principe de proportionnalité, tel qu’il découle de la jurisprudence européenne ; la nature du groupement n’a pas été modifiée, il n’y a eu ni substitution du titulaire, ni altération de l’un des termes essentiels du marché public ; l’évolution du groupement n’a entraîné ni ajout de nouvel opérateur, ni modification de l’équilibre concurrentiel : la société Coexya, déclarée dès l’offre intermédiaire de la phase de dialogue, n’était pas un intervenant nouveau et la région n’a jamais soulevé la moindre observation quant à sa présence ou son rôle, alors même que la société Coexya a participé aux réunions de dialogue ; en outre, la légalité du retrait d’un membre du groupement n’était pas subordonnée à une autorisation préalable de l’acheteur contrairement à ce qu’il indique dans la décision de rejet de l’offre du groupement ;  
- une procédure de passation dans laquelle le pouvoir adjudicateur écarte, à tort, une offre comme irrégulière est entachée d’illégalité et encourt, en conséquence, l’annulation ; 
- à supposer même que l’offre ait pu être considérée comme irrégulière, il appartiendra à la région de démontrer qu’elle n’a pas invité d’autres candidats à régulariser leur offre, faute de quoi elle aurait violé le principe d’égalité de traitement des candidats en n’invitant pas la société Hitachi à régulariser l’offre de son groupement ; 
- contrairement à ce que soutient la région Bourgogne-Franche-Comté, son offre finale était complète. 
   
Par un mémoire distinct, enregistré le 14 novembre 2025, présenté au titre des dispositions de l’article R. 412-2-1 du code de justice administrative, la SAS Hitachi Rail Rcs France a versé aux débats des pièces confidentielles qu’elle indique être couvertes par le secret des affaires et demande qu’elles soient soustraites au contradictoire. Ces pièces sont les suivantes : 
- annexe MT C2-M1 « Système central » - offre finale ; 
- mémoire financier – offre finale ; 
- mémoire technique C2 M2 ; 
- mémoire technique C2 M4. 
 
Par des mémoires en défense, enregistrés les 12 et 14 novembre 2025, la région Bourgogne- Franche-Comté, représentée par Me Corneloup, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société requérante une somme de 5 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code justice administrative. 
 
La région Bourgogne-Franche-Comté soutient que : 
- l’offre du groupement dont la société requérante est le mandataire était irrégulière parce qu’elle était incomplète ; 
- l’offre du groupement dont la société requérante est le mandataire était irrégulière parce que le groupement n’a jamais demandé l’autorisation à la région de modifier la composition du groupement méconnaissant les dispositions de l’article R. 2142-26 du code de la commande publique ; en outre, l’offre finale du groupement est incohérente puisque si elle a informé la région de la réduction du périmètre du groupement avec le départ de la société Cityway, elle comportait toujours un acte d’engagement mentionnant cette société et une liste des intervenants mis à la disposition de la région pour l’exécution du marché dont la majorité du personnel identifié appartient à cette société ;  
- si la société requérante se fonde sur l’article R. 2142-26 du code de la commande publique, dont le contenu a été modifié à la suite de l’arrêt de la CJUE, 26 septembre 2024, Aff. C-403/23 et C-404/23 pour se prévaloir du fait que la société Cityway pouvait se retirer du groupement en cours de passation de la procédure, cette nouvelle rédaction n’est pas applicable au cas d’espèce et l’arrêt de la CJUE du 26 septembre 2024 ne peut pas trouver à s’appliquer en l’espèce dès lors que les avis d’appel public à la concurrence ont été envoyés en avril 2024 ; or les conditions posées par l’article R. 2142-26 précité dans sa rédaction applicable n’étaient pas remplies ;   
- dans l’hypothèse où il serait admis que la nouvelle version de l’article R. 2142-26 du code de la commande publique était applicable au litige, il reste évident que les conditions nouvellement prévues ne sont pas non plus remplies puisque le retrait de la société Cityway remet en cause les garanties économiques, financières, techniques et professionnelles du groupement et porte ainsi atteinte au principe d’égalité de traitement des candidats et une concurrence effective entre ceux-ci ; en effet, aux termes de l’article 2.1 du règlement de consultation relatif à la candidature, la région exigeait qu’en cas de groupement, chaque membre fournisse individuellement l’ensemble des documents et supports d’informations nécessaires à l’appréciation de ses capacités ; pour justifier de sa capacité à réaliser ces prestations, la société Cityway a transmis un dossier de candidature particulièrement complet ; après son admission à la phase de dialogue, le groupement a déclaré auprès de la région, la société Coexya en qualité de sous-traitante pour la seule réalisation de prestations d’expertises technologiques dans le domaine des mobilités, sans plus de précision, par l’intermédiaire du formulaire DC4 en date du 23 septembre 2024 ; puis, par l’intermédiaire d’une simple note, noyée parmi les pièces de l’offre finale, la région a été informée que la société Cityway se retirait, confiant à la société Coexya les prestations qui lui incombaient initialement, sans modifier le formulaire DC4 initialement transmis ; en l’espèce, le contenu de cette note était insuffisant et ne permettait pas à l’acheteur de s’assurer que les membres restant du groupement conservaient les garanties requises pour réaliser le marché en l’absence de la société Cityway laquelle avait dûment justifié les conditions de sa participation au regard des prestations à sa charge, contrairement à la société Coexya en sa qualité de sous-traitante ;  
- la région n’a pas invité les autres candidats à régulariser leurs offres finales, ce qu’elle n’avait d’ailleurs pas à faire dans le cadre d’une procédure formalisée. 
 
Par un mémoire distinct, enregistré le 13 novembre 2025, présenté au titre des dispositions de l’article R. 412-2-1 du code de justice administrative, la région Bourgogne-Franche-Comté a versé aux débats des pièces confidentielles qu’elle indique être couvertes par le secret des affaires et demande qu’elles soient soustraites au contradictoire. Ces pièces sont les suivantes : 
la lettre de candidature et l’acte d’engagement signé par le groupement dont la société requérante est le mandataire ;   
le dossier de candidature de la société Cityway ;  
la liste des CVs des intervenants mis à la disposition de la région, sous la forme d’un mémoire technique en lien avec le critère 4. 
 
Par un mémoire en observations, enregistré le 13 novembre 2025, la société anonyme (SA) Sopra Steria Group, représentée par Me Cabanes, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société requérante une somme de 5 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code justice administrative. 
 
La SA Sopra Steria Group soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code de la commande publique ;  
- le code de justice administrative.  
 
La présidente du tribunal administratif a désigné M. A... en application de l’article L. 511-2 du code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
  
Au cours de l’audience publique qui s’est tenue le 14 novembre 2025 en présence de Mme Chiappinelli, greffière, M. A... a lu son rapport et entendu :  
- Me Gidoire, représentant la société Hitachi Rail Rcs France ; 
- Me Corneloup, représentant la région Bourgogne-Franche-Comté ; 
- Me Petitjean, représentant la société Sopra Steria Group. 
 
La clôture de l’instruction a été prononcée à l’issue de l’audience. 
 
Par une note en délibéré, enregistrée le 17 novembre 2025, la région Bourgogne-Franche-Comté maintient ses conclusions et produit deux pièces destinées à confirmer que l’offre du groupement dont la société requérante est le mandataire était irrégulière parce qu’elle était incomplète.  
 
Par une note en délibéré, enregistrée le 18 novembre 2025, la société requérante conclut aux mêmes fins que sa requête et maintient que son offre finale déposée sur la plateforme dématérialisée était complète. Elle ajoute que si la région Bourgogne-Franche-Comté fait valoir, s’agissant de la pièce « annexe MT « système central », que le contenu du document déposé ne serait pas conforme au cadre d’annexe inclus dans le DCE de la phase offre finale, d’une part ce cadre d’annexe ne comportait aucun renseignement obligatoire à fournir, d’autre part, il n’était pas utile à l’analyse des offres. Enfin, s’agissant du mémoire financier, ce document a bien été versé sur la plateforme dématérialisée et à supposer qu’il ne l’ait pas été, il était manifestement dépourvu de toute utilité pour l’analyse de l’offre, de sorte que son absence ne pouvait, en aucun cas, justifier un rejet de l’offre pour irrégularité.   
 
 
Considérant ce qui suit :  
 
1. Le conseil régional de Bourgogne-Franche-Comté a lancé le 23 avril 2024 une procédure de dialogue compétitif pour la passation d’un accord-cadre mono-attributaire à bons de commande relatif à la conception, la mise en œuvre, l’hébergement, l’exploitation technique et la maintenance du système régional de distribution et d’information voyageurs (SRDIV) de la région. Quatre offres ont été reçues dont celle du groupement dont la SAS Hitachi Rail Rcs France était le mandataire. Par un courrier du 16 octobre 2025, la région Bourgogne-Franche-Comté a informé cette société que l’offre de son groupement n’avait pas été classée, parce que déclarée irrégulière du fait de la modification dudit groupement entre le dépôt de la candidature et l’attribution de l’offre, et que le marché était attribué au groupement ayant pour mandataire la société Sopra Steria Group, dont l’offre avait obtenu la note globale de 86 / 100. Estimant que le pouvoir adjudicateur avait commis des manquements à ses obligations de publicité et de mise en concurrence, la SAS Hitachi Rail Rcs France demande au juge des référés, saisi sur le fondement des dispositions de l’article L. 551-1 du code de justice administrative, d’annuler la procédure de passation du marché et la décision prononçant le rejet de l’offre du groupement dont elle était le mandataire. 
 
 
 
Sur les conclusions présentées sur le fondement des articles L. 551-1 et L. 551-2 du code de justice administrative : 
 
2. Aux termes de l’article L. 551-1 du code de justice administrative : « Le président du tribunal administratif, ou le magistrat qu’il délègue, peut être saisi en cas de manquement aux obligations de publicité et de mise en concurrence auxquelles est soumise la passation par les pouvoirs adjudicateurs de contrats administratifs ayant pour objet l’exécution de travaux, la livraison de fournitures ou la prestation de services, avec une contrepartie économique constituée par un prix ou un droit d’exploitation, la délégation d’un service public ou la sélection d’un actionnaire opérateur économique d’une société d’économie mixte à opération unique. (...) / Le juge est saisi avant la conclusion du contrat ». Le I de l’article L. 551-2 du même code dispose que : « Le juge peut ordonner à l’auteur du manquement de se conformer à ses obligations et suspendre l’exécution de toute décision qui se rapporte à la passation du contrat, sauf s’il estime, en considération de l’ensemble des intérêts susceptibles d’être lésés et notamment de l’intérêt public, que les conséquences négatives de ces mesures pourraient l’emporter sur leurs avantages. Il peut, en outre, annuler les décisions qui se rapportent à la passation du contrat et supprimer les clauses ou prescriptions destinées à figurer dans le contrat et qui méconnaissent lesdites obligations ».  
 
3. Il appartient au juge administratif, saisi en application de l’article L. 551-1 du code de justice administrative, de se prononcer sur le respect des obligations de publicité et de mise en concurrence incombant à l’administration. En vertu de cet article, les personnes habilitées à agir pour mettre fin aux manquements du pouvoir adjudicateur à ses obligations de publicité et de mise en concurrence sont celles qui sont susceptibles d’être lésées par de tels manquements. Il appartient, dès lors, au juge des référés précontractuels de rechercher si l’opérateur économique qui le saisit se prévaut de manquements qui, eu égard à leur portée et au stade de la procédure auquel ils se rapportent, sont susceptibles de l’avoir lésé ou risquent de le léser, fût-ce de façon indirecte en avantageant un opérateur économique concurrent. 
  
4. D’une part, aux termes de l’article L. 2152-1 du code de la commande publique : « L'acheteur écarte les offres irrégulières, inacceptables ou inappropriées ». Aux termes de l’article L. 2152-2 du même code : « Une offre irrégulière est une offre qui ne respecte pas les exigences formulées dans les documents de la consultation, en particulier parce qu'elle est incomplète, ou qui méconnaît la législation applicable notamment en matière sociale et environnementale ». Aux termes de l’article R. 2152-1 du même code : « Dans les procédures adaptées sans négociation et les procédures d'appel d'offres, les offres irrégulières, inappropriées ou inacceptables sont éliminées. / Dans les autres procédures, les offres inappropriées sont éliminées. Les offres irrégulières ou inacceptables peuvent devenir régulières ou acceptables au cours de la négociation ou du dialogue, à condition qu'elles ne soient pas anormalement basses. Lorsque la négociation ou le dialogue a pris fin, les offres qui demeurent irrégulières ou inacceptables sont éliminées ». Aux termes de l’article R. 2152-2 du même code : « Dans toutes les procédures, l'acheteur peut autoriser tous les soumissionnaires concernés à régulariser les offres irrégulières dans un délai approprié, à condition qu'elles ne soient pas anormalement basses (...) ».  
 
5. D’autre part, aux termes du point 3. « Contenu de l’offre » du règlement de la consultation relatif à la phase finale du dialogue compétitif, l’offre finale de chaque candidat devait contenir : « (...) Un dossier correspondant au critère numéro 2 composé de 6 mémoires techniques thématiques, à savoir : / - un mémoire technique (...) / - une « annexe MT « Système Central » complétée par le candidat ; / - un mémoire financier expliquant les hypothèses prises pour chiffrer les postes de la DPGF et du BPU (...) ». En outre, le point 3. « Contenu de l’offre » précité ajoutait que « Les annexes sont remises sous format excel ». Enfin, ce même règlement précisait que « Les offres inappropriées ou inacceptables seront éliminées conformément à l’article R. 2152-1 du code de la commande publique ». 
 
6. En premier lieu, il résulte des documents informatiques produits par la région Bourgogne-Franche-Comté que la société requérante a versé à quelques minutes d’intervalles trois offres finales sur la plateforme dématérialisée du marché en litige le 20 juin 2025. Il n’est pas contesté que seule la dernière de ces offres, qui était d’ailleurs la plus volumineuse, devait être ouverte et analysée.  
 
7. En deuxième lieu, il résulte des mêmes pièces que l’offre finale déposée par la SAS Hitachi Rail Rcs France comportait deux fichiers dénommés : « C2 M1 Système Central - Annexe 1 v1.0.pdf » et « C2 M1 Système Central v 3.0.pdf ». La SAS Hitachi Rail Rcs France a produit à l’appui de son mémoire distinct du 14 novembre 2025 une pièce 7, soustraite au contradictoire, intitulée « mémoire technique / réponse SRDIV / Critère 2 qualité technique de la solution / C2 M1 Système central / V3.0 » dont elle estime qu’elle correspond à l’un des deux fichiers précités. Toutefois, à supposer que tel soit le cas, il résulte de la comparaison de cette pièce 7 avec le fichier excel vierge correspondant à « l’annexe MT « Système Central » complétée par le candidat », prévue par le règlement de la consultation relatif à la phase finale du dialogue compétitif, produit en pièce 10 par la région Bourgogne-Franche-Comté, que les deux documents n’ont rien à voir tant dans leur contenu que leur mode de présentation. En outre, contrairement à ce que soutient la société requérante, il résulte du fichier excel précité que cette annexe ne comportait pas uniquement des renseignements facultatifs qui n’étaient pas utiles à l’examen des offres finales.  
 
8. En troisième lieu, la région Bourgogne-Franche-Comté fait valoir que l’offre finale de la société requérante ne comportait pas le mémoire financier prévu par les dispositions citées au point 5 de la présente ordonnance. A cet effet, elle a produit une capture d’écran, datée du 20 juin 2025, de la liste des documents contenus dans cette offre finale dont il peut être constaté qu’aucune des pièces listées ne porte le nom de « mémoire financier ». Si la SAS Hitachi Rail Rcs France produit un extrait de fichier zip pour établir qu’un mémoire financier a bien été transmis à l’appui de son offre finale déposée, ce document indique pour chaque dossier qu’il mentionne le 23 octobre 2025 comme date de modification de sorte qu’il ne saurait permettre d’établir la transmission de la pièce en litige au 20 juin 2025. En outre, si la société requérante estime que le « mémoire financier » était dépourvu de toute utilité pour l’analyse de l’offre eu égard au fait, d’une part, que seules la DPGF, le BPU et le DQE ont été utilisés pour l’analyse du critère prix et pour l’attribution des notes et, d’autre part, que le mémoire financier n’était pas intégré dans la méthode de notation ou la comparaison des offres, il résulte de son intitulé même que ce mémoire financier était destiné à expliquer les hypothèses prises pour chiffrer les postes de la DPGF et du BPU de sorte que son utilité n’est pas discutable eu égard à l’objet du marché en litige et à la procédure de dialogue compétitif mise en œuvre pour le conclure.   
 
9. En dernier lieu, la SAS Hitachi Rail Rcs France fait valoir que, dans le cas où son offre aurait été irrégulière, il appartient à la région Bourgogne-Franche-Comté de démontrer qu’elle n’a pas invité d’autres candidats à régulariser leur offre, faute de quoi elle aurait violé le principe d’égalité de traitement des candidats en n’invitant pas la société Hitachi Rail Rcs France à régulariser l’offre de son groupement. Mais d’une part, la possibilité d’inviter l’un des candidats à régulariser son offre finale irrégulière était exclue par les dispositions du règlement de la consultation relatif à la phase finale du dialogue compétitif, citées au point 5 de la présente ordonnance. D’autre part, la région Bourgogne-Franche-Comté a produit des documents informatiques permettant de confirmer qu’aucune demande de régularisation d’une offre finale n’a été adressée à un candidat.  
 
10. Il résulte de ce qui vient d’être exposé que l’offre finale de la société requérante était irrégulière du fait de son incomplétude et devait être rejetée pour ce motif par la région Bourgogne-Franche-Comté.  
 
11. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu’il soit besoin d’examiner la légalité du motif d’irrégularité exposé dans le courrier du 16 octobre 2025 adressé à la société requérante, les conclusions qu’elle a présentées sur le fondement des articles L. 551-1 et L. 551-2 du code de justice administrative ne peuvent qu’être rejetées. Par voie de conséquence, il en va de même des conclusions à fin d’injonction.  
  
Sur les frais du litige : 
 
12. La région Bourgogne-Franche-Comté, qui n’est pas la partie perdante, ne peut être condamnée à verser une quelconque somme au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la société requérante le versement d’une somme de 3 000 euros à la région Bourgogne-Franche-Comté au titre de ces mêmes dispositions. 
 
13. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit à la demande de la SA Sopra Steria Group présentée sur le fondement des mêmes dispositions.  
 
 
O R D O N N E 
 
 
Article 1er : La requête de la SAS Hitachi Rail Rcs France est rejetée.  
 
Article 2 : La SAS Hitachi Rail Rcs France versera à la région Bourgogne-Franche-Comté la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 3 : Le surplus des conclusions de la région Bourgogne-Franche-Comté présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative est rejeté.  
 
Article 4 : Les conclusions de la SA Sopra Steria Group présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 
Article 5 : La présente ordonnance sera notifiée à la SAS Hitachi Rail Rcs France, à la région Bourgogne-Franche-Comté et à la SA Sopra Steria Group. 
 
Fait à Besançon, le 19 novembre 2025. 
 
 
Le juge des référés, 
 
 
 
        A. A... 
 
La République mande et ordonne au préfet de la région Bourgogne-Franche-Comté, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 
Pour expédition conforme, 
La greffière