TA31 · Tribunal Administratif de Toulouse — 8 juillet 2025

Vu la procédure suivante :  
 Par une requête enregistrée le 7 juillet 2025, le Conseil National de l'Ordre des Masseurs-Kinésithérapeutes et le Conseil Départemental de l'Ordre des Masseurs-Kinésithérapeutes de l'Hérault, représentés par Me Gonzalez, demandent au juge des référés, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : 
 1°) de suspendre l'exécution de la décision du 29 avril 2025 par laquelle le préfet de la région Occitanie a autorisé Mme B A à exercer la profession de masseur-kinésithérapeute ; 
 2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2.000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - le tribunal administratif de Toulouse est compétent, en application de l'article R. 312-1 du code de justice administrative, pour connaître de leur requête, dès lors que la décision en litige a été adoptée par le préfet de la région Occitanie ;  
 - il y a urgence, au sens de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, à suspendre l'exécution de la décision en litige dans la mesure où l'autorisation donnée par le préfet porte une atteinte directe aux principes dont l'ordre est le gardien, ainsi qu'à l'intérêt général s'attachant à la sécurité des patients ; 
 - il existe un doute sérieux sur la légalité de la décision attaquée ; en effet, l'autorisation d'exercer en France la profession de masseur-kinésithérapeute accordée à Mme A méconnaît les dispositions du 1° de l'article L. 4321-4 du code de la santé publique, dès lors que le diplôme qui lui a été délivré par l'établissement de formation " United Campus of Malta " (UCM) le 24 mars 2021 ne lui permet pas d'exercer légalement les fonctions de masseur-kinésithérapeute dans l'Etat de délivrance de ce diplôme, en l'occurrence Malte, comme le requièrent ces dispositions. 
 Vu : 
 - la requête enregistrée le 2 juin 2025 sous le n° 2504735 par laquelle le Conseil national de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes et le conseil départemental de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes de l'Hérault demandent au tribunal d'annuler la décision en litige ;  
 - les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la directive 2005/36/CE du parlement européen et du conseil du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles ; 
 - le code de la santé publique ; 
 - le code de justice administrative. 
 La présidente du tribunal a désigné Mme Cherrier, vice-présidente, pour statuer sur les demandes de référé. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ".  
 2. L'urgence justifie la suspension de l'exécution d'un acte administratif lorsque celui-ci porte atteinte de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte contesté sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. L'urgence doit être appréciée objectivement et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'affaire. 
 3. Aux termes de l'article L. 4321-2 du code de la santé publique : " Peuvent exercer la profession de masseur-kinésithérapeute les personnes titulaires d'un diplôme, certificat ou titre mentionné aux articles L. 4321-3 et L. 4321-4 ou titulaires des autorisations mentionnées aux articles L. 4321-5 à L. 4321-7. ". Aux termes de l'article L. 4321-4 du même code : " L'autorité compétente peut, après avis d'une commission composée notamment de professionnels, autoriser individuellement à exercer la profession de masseur-kinésithérapeute les ressortissants d'un Etat membre de l'Union européenne ou d'un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen qui, sans posséder le diplôme prévu à l'article L. 4321-3, sont titulaires : / 1° De titres de formation délivrés par un ou plusieurs Etats, membres ou parties, et requis par l'autorité compétente de ces Etats, membres ou parties, qui réglementent l'accès à cette profession ou son exercice, et permettant d'exercer légalement ces fonctions dans ces Etats () ". 
 4. Par ailleurs, aux termes de l'article L. 4321-10 dudit code : " Sont tenues de se faire enregistrer auprès du service ou de l'organisme désigné à cette fin par le ministre chargé de la santé les personnes ayant obtenu un titre de formation ou une autorisation requis pour l'exercice de la profession de masseur-kinésithérapeute, avant leur entrée dans la profession, ainsi que celles qui ne l'exerçant pas ont obtenu leur titre de formation depuis moins de trois ans. / L'enregistrement de ces personnes est réalisé après vérification des pièces justificatives attestant de leur identité et de leur titre de formation ou de leur autorisation. Elles informent le même service ou organisme de tout changement de résidence ou de situation professionnelle. () / Sous réserve des dispositions de l'article L. 4061-1, un masseur-kinésithérapeute ne peut exercer sa profession, que : / 1° Si ses diplômes, certificats, titres ou autorisation ont été enregistrés conformément au premier alinéa ; / 2° S'il est inscrit sur le tableau tenu par l'ordre () ". En application de ces dispositions, toute personne souhaitant exercer en France la profession de masseur-kinésithérapeute doit, d'une part, se faire enregistrer auprès de l'autorité administrative compétente qui vérifie ses titres de formation, d'autre part, demander à l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes son inscription au tableau. 
 5.  En ce qui concerne les titres et formations, l'article L. 4321-3 du code de la santé publique dispose que les études de masseur-kinésithérapeute sont sanctionnées en France par un diplôme d'Etat. Il résulte par ailleurs des dispositions combinées des articles L. 4321-4 et R. 4321-27 du code de la santé publique que le préfet de région  " () peut, après avis d'une commission composée notamment de professionnels, autoriser individuellement à exercer la profession de masseur-kinésithérapeute les ressortissants d'un Etat membre de l'Union européenne ou d'un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen qui, sans posséder le diplôme prévu à l'article L. 4321-3, sont titulaires : / 1° De titres de formation délivrés par un ou plusieurs Etats, membres ou parties, et requis par l'autorité compétente de ces Etats, membres ou parties, qui réglementent l'accès à cette profession ou son exercice, et permettant d'exercer légalement ces fonctions dans ces Etats ; () ". 
 6.  En ce qui concerne l'inscription au tableau de l'ordre, l'article L. 4311-16 du code de la santé publique, rendu applicable aux masseurs-kinésithérapeutes par le onzième alinéa de l'article L. 4321-10, dispose que le conseil de l'ordre compétent " refuse l'inscription au tableau de l'ordre si le demandeur ne remplit pas les conditions de compétence, de moralité et d'indépendance exigées pour l'exercice de la profession ". Le I de l'article R. 4112-2 du même code, rendu applicable aux masseurs-kinésithérapeutes par son article R. 4323-1, précise que le conseil refuse l'inscription " si le demandeur est dans l'un des trois cas suivants : / () / 2° Il est établi, dans les conditions fixées au II, qu'il ne remplit pas les conditions nécessaires de compétence () ". Aux termes du II de ce même article, applicable aux conseils régionaux ou interrégionaux des masseurs-kinésithérapeutes : " II.- En cas de doute sérieux sur la compétence professionnelle du demandeur, le conseil départemental saisit, par une décision non susceptible de recours, le conseil régional ou interrégional qui diligente une expertise. () / S'il est constaté, au vu du rapport d'expertise, une insuffisance professionnelle rendant dangereux l'exercice de la profession, le conseil départemental refuse l'inscription et précise les obligations de formation du praticien. () / IV.- Le délai de trois mois mentionné à l'article L. 4112-3 peut être prorogé d'une durée qui ne peut excéder deux mois par le conseil départemental lorsqu'une expertise a été ordonnée. () ". Enfin, selon l'article R. 4124-3-5 de ce code, le rapport d'expertise, qui doit être motivé, est établi par trois masseurs-kinésithérapeutes désignés comme experts, le premier par l'intéressé, le deuxième par le conseil régional ou interrégional de l'ordre et le troisième par les deux premiers experts, et, en cas de difficulté, par ordonnance du président du tribunal judiciaire. Ce rapport est déposé dans les six semaines à compter de la saisine du conseil, après examen des connaissances théoriques et pratiques du praticien. Il identifie les insuffisances de l'intéressé, leur dangerosité et préconise les moyens d'y pallier par une formation théorique et, si nécessaire, pratique, et propose des formations. 
 7. Il résulte de l'ensemble des dispositions citées ci-dessus, d'une part qu'il n'appartient pas aux instances ordinales de remettre en cause la décision individuelle d'autorisation d'exercer délivrée par le préfet de région en application de l'article L. 4321-4 du code de la santé publique et, d'autre part, que le conseil compétent de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes peut refuser l'inscription au tableau d'un praticien pour un motif relatif à sa compétence après avoir fait diligenter une expertise, lorsqu'il est constaté, au vu du rapport d'expertise, que ce praticien présente une insuffisance professionnelle rendant dangereuse l'exercice de la profession. 
 8. Il résulte de l'instruction que Mme A s'est vu délivrer, le 6 novembre 2020, le diplôme " Bachelor of Science Degree in Physiotherapy Honours " par l'établissement de formation dénommé " United Campus of Malta " (UCM), situé à Malte. Sur la base de ce diplôme, le préfet de la région Occitanie lui a accordé, le 29 avril 2025, une autorisation d'exercer la profession de masseur-kinésithérapeute en France.  
 9. Pour justifier de l'urgence à suspendre l'exécution de cette autorisation d'exercice, le Conseil national de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes et le conseil départemental de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes de l'Hérault font valoir qu'elle a été délivrée en méconnaissance des règles d'équivalence de diplômes fixées par le 1° de l'article L. 4321-4 du code de la santé publique dès lors que la licence d'enseignement de l'UCM a été révoquée par les autorités maltaises en 2021, en raison de la non-conformité des enseignements qui y sont dispensés à un référentiel, et que ces autorités ont fait savoir au Conseil national de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes que le diplôme délivré par cet établissement ne permettait pas à ses titulaires d'exercer légalement la profession de masseur-kinésithérapeute à Malte. Ils soutiennent également que le conseil départemental de l'ordre doit se prononcer sur la demande d'inscription au tableau de l'ordre formée par Mme A dans le délai de trois mois prévu par l'article L. 4112-3 de ce code, et qu'il ne peut refuser cette inscription au seul motif que le titre de formation délivré à l'intéressée par un établissement de formation situé à Malte ne serait pas reconnu dans ce pays. 
 10. Toutefois, et alors qu'un masseur-kinésithérapeute qui s'est vu délivrer une autorisation d'exercer par le préfet de région ne peut exercer sa profession que s'il est inscrit sur le tableau tenu par l'ordre, il ne résulte pas de l'instruction que le conseil départemental de l'ordre ne serait pas en mesure de faire usage, dans le délai de cinq mois suivant le dépôt d'un dossier complet de demande d'inscription au tableau de l'ordre, prévu par les dispositions combinées de l'article L. 4112-3 et du IV de l'article R. 4112-2 du code de la santé publique, de la possibilité de faire diligenter une expertise afin d'établir si l'intéressée présente une insuffisance professionnelle rendant dangereuse l'exercice de la profession, susceptible de justifier légalement un refus d'inscription.  
 11. La possibilité, pour les instances ordinales, de faire procéder à une expertise ne suffit certes pas à écarter par principe toute urgence à suspendre l'exécution de l'autorisation d'exercer délivrée par le préfet de région, l'urgence pouvant notamment être reconnue dans le cas où la mise en œuvre de cette expertise, dans le respect des modalités prévues par l'article R. 4124-3-5 du code de la santé publique, auquel renvoie l'article R. 4112-2 du même code, apparaitrait hors de proportion avec l'intérêt de cette procédure compte tenu, en particulier, de l'absence manifeste de toutes garanties de compétence offertes par le praticien, en dépit du diplôme dont il se prévaut, ou de l'impossibilité manifeste de celui-ci d'exercer légalement ses fonctions en France en se prévalant de ce diplôme. 
 12. En l'espèce, il résulte de l'instruction que le diplôme de Mme A au vu duquel a été accordée l'autorisation d'exercer en litige a été délivré à une date antérieure à celle de la décision des autorités maltaises compétentes ayant retiré l'accréditation de l'établissement de formation UCM, sans qu'il soit possible de déterminer si les insuffisances relevées par ces autorités au regard de leur référentiel ont concerné tout ou partie de la formation que l'intéressée a suivie ou ont affecté de manière sensible son acquisition des compétences nécessaires à l'exercice de la profession de masseur-kinésithérapeute. En outre, il ne résulte pas de l'instruction que l'établissement de formation UCM n'aurait pas à nouveau disposé d'une accréditation à la date de la décision en litige, ni même que les autorités maltaises continueraient, à cette date, à refuser de délivrer des autorisations d'exercer la profession de masseur-kinésithérapeute aux diplômés de l'UCM. Dans ces conditions, et alors qu'il n'est ainsi pas établi que Mme A ne présenterait manifestement pas de garanties de compétence au regard du diplôme délivré par l'UCM, ou qu'elle serait dans l'impossibilité manifeste d'exercer légalement en France les fonctions de masseur-kinésithérapeute en se prévalant de ce diplôme, la mise en œuvre d'une expertise aux fins d'apprécier sa compétence n'apparaît pas hors de proportion avec l'intérêt que présente cette mesure, nonobstant les contraintes qu'elle implique.  
 13. Au regard de tout ce qui précède, il n'est pas établi, en l'état de l'instruction, que l'exécution de la décision du 29 avril 2025 par laquelle le préfet de la région Occitanie a autorisé Mme A à exercer la profession de masseur-kinésithérapeute porterait aux intérêts défendus par les requérants une atteinte suffisamment grave et immédiate pour constituer une situation d'urgence au sens de l'article L. 521-1 du code de justice administrative. Par suite, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur l'existence d'un moyen de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de la décision en litige, il y a lieu de rejeter, selon la procédure prévue par les dispositions précitées de l'article L. 522-3, les conclusions aux fins de suspension ainsi que, par voie de conséquence, les conclusions présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 O R D O N N E : 
 Article 1er : La requête du Conseil national de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes et du conseil départemental de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes de l'Hérault est rejetée.   
 Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée au Conseil national de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes, au conseil départemental de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes de l'Hérault, au préfet de la région Occitanie et à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles. 
 Une copie en sera adressée à Mme B A.    
 Fait à Toulouse le 8 juillet 2025. 
 La juge des référés, 
 Sylvie CHERRIER 
    
 La République mande et ordonne la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles, en ce qui la concerne et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance. 
 Pour expédition conforme : 
 La greffière en chef,  
 ou par délégation la greffière 
 N°2504811