TA69 · Tribunal Administratif de Lyon — 13 juin 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des pièces, enregistrées le 12 mai et le 4 juin 2025, la société JL International, représentée par Me Frölich, demande au juge des référés, sur le fondement de l'article L. 551-1 du code de justice administrative : 
 1°) à titre principal, d'annuler les décisions de rejet de ses offres concernant les lots n°1 à 21 de l'accord-cadre de prestations de services de transports pour les élèves et étudiants en situation de handicap engagé par le département de la Loire et de lui enjoindre de reprendre la procédure de passation au stade de l'analyse des offres ; 
 2°) à titre subsidiaire, d'annuler les mêmes décisions de rejet et la procédure de passation des lots n°1 à 21 de l'accord-cadre de prestations de services de transports pour les élèves et étudiants en situation de handicap engagé par le département de la Loire ; 
 3°) de mettre à la charge du département de la Loire la somme de 4 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'offre de la société attributaire était irrégulière, dès lors que 327 véhicules sont nécessaires pour l'exécution de l'ensemble des lots de l'accord-cadre, que la société Adanev Mobilités dispose au 5 mai 2025 de 1 196 copies de licences, et que les véhicules et licences dont elle dispose sont déjà affectés à l'exécution d'autres marchés publics ; elle ne justifie pas disposer des fonds propres suffisants pour faire l'acquisition des licences nécessaires ; l'offre de la société attributaire méconnait ainsi la législation applicable au titre du code des transports ; 
 - l'offre de la société attributaire était anormalement basse, le département ayant commis une erreur manifeste d'appréciation ; il existe des écarts importants entre ses offres et les prix de la société attributaire, l'écart étant de 9 à 20% selon les lots ; la décomposition détaillée des prix qu'elle a établie à partir des prix des offres de la société attributaire met en évidence que les tarifs de la société attributaire ne couvrent pas les minimas conventionnels de la profession et qu'elle travaille à perte ; les nouvelles dispositions de la convention collective signées dans l'accord de branche du 8 janvier 2024, applicables au 1er septembre 2025 suppriment la possibilité pour l'employeur, lorsque le conducteur-accompagnateur effectue plus de 3 heures de travail par jour, de retirer quinze minutes par vacation c'est-à-dire par trajet ; le tarif proposé relatif à une sortie supplémentaire dans la journée, encadré conventionnellement, est anormalement bas ; elle a été lésée par ce manquement dès lors qu'elle a été classée en deuxième position sur de nombreux lots ; 
 - l'offre de la société attributaire a été dénaturée sur le premier sous-critère, relatif aux performances environnementales des véhicules au démarrage des prestations, eu égard à la composition de la flotte de véhicules de la société attributaire ; elle a été lésée par ce manquement dès lors qu'elle a été classée en deuxième position sur de nombreux lots. 
 Une lettre a été enregistrée le 13 mai 2025 pour le département de la Loire. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 3 juin 2025, le département de la Loire, représenté par Me Petit, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 1 500 euros soit mise à la charge de la société requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il fait valoir que : 
 -  eu égard aux documents produits par la société attributaire, l'offre de la société attributaire n'était pas irrégulière ; 
 - l'offre de l'attributaire ne peut pas être considérée comme anormalement basse ; une demande de justification a été sollicitée par le département, la société Adanev Mobilités ayant répondu de manière circonstanciée et précise ; en tout état de cause, la société requérante n'est pas susceptible d'avoir été lésée par ce manquement pour les lots où elle n'a pas été classée en deuxième position ;  
 - l'offre de l'attributaire n'a pas été dénaturée concernant le sous-critère relatif aux performances environnementales des véhicules au démarrage des prestations. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 4 juin 2025, la société Adanev Mobilités, représentée par Me Le Foyer de Costil, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - son offre n'était pas irrégulière : elle est propriétaire de 1 468 véhicules, dont 277 de réserve, et tous ses véhicules bénéficiant d'une licence ne sont pas mobilisés sur des marchés publics, certains n'ayant pas été reconduits ; la mutualisation des véhicules permet de ne pas affecter un seul véhicule à un seul circuit ; elle a sollicité des copies supplémentaires de licence ; elle dispose des ressources financières pour faire l'acquisition de copies de licences, ses fonds propres s'élevant à plus de 3M€ au 31 décembre 2024 
 - ses offres n'étaient pas anormalement basses : le seul écart de prix ne suffit pas à caractériser une offre anormalement basse ; le département de la Loire a procédé à une vérification pour plusieurs lots, une réponse globale ayant été apportée ; il n'est pas établi que les prix seraient sous-évalués et de nature à compromettre la bonne exécution du marché ; la décomposition du prix présentée par la société requérante, qui se fonde sur ses structures de coûts internes, ne reflète pas la réalité de ses propres coûts ; 
 - son offre n'a pas été dénaturée concernant le sous-critère relatif aux performances environnementales des véhicules au démarrage des prestations, dès lors qu'elle a proposé de nombreux véhicules électriques ou hybrides pour l'exécution du marché ; 
 - la société requérante n'est pas susceptible d'avoir été lésée par les manquements invoqués pour les lots où elle n'a pas été classée en deuxième position. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de la commande publique ; 
 - le code du transport ; 
 - le code de justice administrative. 
 La présidente du tribunal a désigné M. Bertolo, premier conseiller, pour statuer sur les demandes de référé. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Au cours de l'audience publique tenue en présence de Mme Gaillard, greffière d'audience, M. Bertolo a lu son rapport et entendu : 
 - les observations de Me Cliquennois, représentant la société J.L International, qui reprend ses moyens et conclusions. S'agissant du grief relatif à l'offre anormalement basse, elle indique que le département n'a pas communiqué d'informations sur le prix moyen des offres analysées, que le taux horaire de 12,35 euros indiqué dans l'offre de la société attributaire ne respecte pas le minimum conventionnel, que le tardif de mise à disposition du véhicule à 9 euros est sous-évalué, et qu'il n'a pas été tenu compte de la nécessaire reprise du personnel avec leur ancienneté. 
 - les observations de Me Piéchon, représentant le département de la Loire, qui persiste dans sa demande de rejet de la requête, en reprenant les moyens de ses écritures ; 
 - les observations de Me Fouret, représentant la société Adanev Mobilités, qui persiste dans sa demande de rejet de la requête, en reprenant les moyens de ses écritures ; s'agissant du grief relatif à l'offre anormalement basse, il a précisé que la proposition ne rentrait pas dans le champ de la convention, compte tenu des modalités retenues par la société dans son offre ; il a indiqué que les offres comportaient une marge raisonnable permettant d'absorber des contraintes supplémentaires. 
 La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Aux termes de l'article L. 551-1 du code de justice administrative : " Le président du tribunal administratif, ou le magistrat qu'il délègue, peut être saisi en cas de manquement aux obligations de publicité et de mise en concurrence auxquelles est soumise la passation par les pouvoirs adjudicateurs de contrats administratifs ayant pour objet l'exécution de travaux, la livraison de fournitures ou la prestation de services, avec une contrepartie économique constituée par un prix ou un droit d'exploitation, la délégation d'un service public ou la sélection d'un actionnaire opérateur économique d'une société d'économie mixte à opération unique () ". 
 2. Il résulte de ces dispositions qu'il appartient au juge administratif, saisi en application de l'article L. 551-1 du code de justice administrative, de se prononcer sur le respect des obligations de publicité et de mise en concurrence incombant à l'administration. En vertu de cet article, les personnes habilitées à agir pour mettre fin aux manquements du pouvoir adjudicateur à ses obligations de publicité et de mise en concurrence sont celles qui sont susceptibles d'être lésées par de tels manquements. Il appartient, dès lors, au juge du référé précontractuel de rechercher si l'opérateur économique qui le saisit se prévaut de manquements qui, eu égard à leur portée et au stade de la procédure auquel ils se rapportent, sont susceptibles de l'avoir lésé ou risquent de le léser, fût-ce de façon indirecte en avantageant un opérateur économique concurrent. 
 3. Par un avis de marché enregistré sous le n°25-16090 au BOAMP, le département de la Loire a lancé une consultation relative au transport des élèves et étudiants en situation de handicap domiciliés dans ce département, la date prévisionnelle de début d'exécution du marché étant fixé au 1er septembre 2025. Ce marché, alloti en 29 lots, a été lancé sous la forme d'accords-cadres mono-attributaires. Par un courrier du 30 avril 2025, le département de la Loire a informé la société J.L International que ses offres pour les lots n°1 à 21 et 26 étaient rejetées. La société requérante demande au juge des référés, sur le fondement de l'article L. 551-1 du code de justice administrative, à titre principal, d'annuler les décisions de rejet de ses offres concernant les lots n°1 à 21 de l'accord-cadre et d'enjoindre au département de la Loire de reprendre la procédure de passation au stade de l'analyse des offres, et à titre subsidiaire, d'annuler les mêmes décisions de rejet et la procédure de passation des lots n°1 à 21 de l'accord-cadre. 
 4. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 2152-2 du code de la commande publique : " Une offre irrégulière est une offre qui ne respecte pas les exigences formulées dans les documents de la consultation, en particulier parce qu'elle est incomplète, ou qui méconnaît la législation applicable notamment en matière sociale et environnementale. ". 
 5. D'autre part, aux termes de l'article L. 3411-1 du code des transports : " Les activités de transport routier public de personnes ou de marchandises et de location de véhicules industriels avec conducteur destinés au transport de marchandises s'effectuent sous le couvert d'une licence communautaire ou d'une licence de transport intérieur. ".  Selon les dispositions de l'article R. 3113-3 du même code : " Le préfet de région délivre à l'entreprise une autorisation d'exercer la profession lorsqu'elle satisfait aux exigences d'établissement, d'honorabilité professionnelle, de capacité financière et de capacité professionnelle prévues aux articles R. 3113-18 à R. 3113-42, sous réserve des dispositions des articles R. 3113-10 et R. 3113-11. " Aux termes de l'article R. 3113-31 du même code : " Il est satisfait à l'exigence de capacité financière mentionnée à l'article lorsque l'entreprise démontre, conformément à l'article R. 3113-34, qu'elle dispose chaque année de capitaux et de réserves d'un montant au moins égal à 1 500 € pour chaque véhicule n'excédant pas neuf places, conducteur compris, et, pour les véhicules excédant cette limite, 9 000 € pour le premier véhicule et 5 000 € pour chacun des véhicules suivants. ". 
 6. La société requérante soutient que les offres de la société attributaires étaient irrégulières, dès lors qu'elle n'a pas justifié qu'elle disposait des véhicules, licences et fonds propres nécessaires à l'exécution du marché, méconnaissant ainsi les obligations du code du transport. Toutefois, il résulte de l'instruction que la société Adanev Mobilités a produit à l'appui de son offre l'attestation de capacité professionnelle en transport routier de personnes et sa licence intérieure délivrées par l'autorité préfectorale, une attestation de détention de copies de licences de transport dédiées spécifiquement à l'exécution des prestations, une attestation comptable faisant état de ce qu'elle disposait de 3,096 M€ de fonds propres au 31 décembre 2024, lui offrant ainsi une capacité théorique de 2 064 licences. Si la société requérante a relevé à l'audience une incohérence dans la date de l'attestation comptable, il résulte de l'instruction que celle-ci a été signée électroniquement le 28 mai 2025, l'erreur de date constituant une simple erreur matérielle. Par ailleurs, la société Adanev mobilités fait valoir sans être ultérieurement contestée qu'elle est propriétaire de 1 468 véhicules, dont 277 de réserves, que certains marchés qu'elle exploitait n'ont pas été reconduits ou ont été perdus, libérant ainsi des véhicules en nombre suffisant pour exécuter le marché, que les circuits peuvent être mutualisés permettant ainsi de réduire le besoin en véhicules et en licences, enfin qu'elle a sollicité récemment de nouvelles copies de licences. Par suite, le moyen invoqué tiré de ce que l'offre de la société attributaire était irrégulière et méconnait ainsi la législation applicable au titre du code des transports, doit être écarté. 
 7. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 2152-5 du code de la commande publique : " Une offre anormalement basse est une offre dont le prix est manifestement sous-évalué et de nature à compromettre la bonne exécution du marché. " Aux termes de l'article L. 2152-6 du même code : " L'acheteur met en œuvre tous moyens lui permettant de détecter les offres anormalement basses. / Lorsqu'une offre semble anormalement basse, l'acheteur exige que l'opérateur économique fournisse des précisions et justifications sur le montant de son offre. / Si, après vérification des justifications fournies par l'opérateur économique, l'acheteur établit que l'offre est anormalement basse, il la rejette dans des conditions prévues par décret en Conseil d'Etat. ". Aux termes de l'article R. 2152-3 de ce code : " L'acheteur exige que le soumissionnaire justifie le prix ou les coûts proposés dans son offre lorsque celle-ci semble anormalement basse eu égard aux travaux, fournitures ou services, y compris pour la part du marché qu'il envisage de sous-traiter. / Peuvent être prises en considération des justifications tenant notamment aux aspects suivants : 1° Le mode de fabrication des produits, les modalités de la prestation des services, le procédé de construction ; 2° Les solutions techniques adoptées ou les conditions exceptionnellement favorables dont dispose le soumissionnaire pour fournir les produits ou les services ou pour exécuter les travaux ; 3° L'originalité de l'offre ; 4° La règlementation applicable en matière environnementale, sociale et du travail en vigueur sur le lieu d'exécution des prestations ; 5° L'obtention éventuelle d'une aide d'Etat par le soumissionnaire. ". Aux termes de l'article R. 2152-4 du même code : " L'acheteur rejette l'offre comme anormalement basse dans les cas suivants : /1° Lorsque les éléments fournis par le soumissionnaire ne justifient pas de manière satisfaisante le bas niveau du prix ou des coûts proposés ; / 2° Lorsqu'il établit que celle-ci est anormalement basse parce qu'elle contrevient en matière de droit de l'environnement, de droit social et de droit du travail aux obligations imposées par le droit français, y compris la ou les conventions collectives applicables, par le droit de l'Union européenne ou par les stipulations des accords ou traités internationaux mentionnées dans un avis qui figure en annexe du présent code. ". 
 8. Il résulte de ces dispositions que, quelle que soit la procédure de passation mise en œuvre, il incombe au pouvoir adjudicateur qui constate qu'une offre paraît anormalement basse de solliciter auprès de son auteur toutes précisions et justifications de nature à expliquer le prix proposé. Si les précisions et justifications apportées ne sont pas suffisantes pour que le prix proposé ne soit pas regardé comme manifestement sous-évalué et de nature à compromettre la bonne exécution du marché, il appartient au pouvoir adjudicateur de rejeter l'offre. Le caractère anormalement bas ou non d'une offre ne saurait résulter du seul constat d'un écart de prix important entre cette offre et d'autres offres que les explications fournies par le candidat ne sont pas de nature à justifier et il appartient notamment au juge du référé précontractuel, saisi d'un moyen en ce sens, de rechercher si le prix en cause est en lui-même manifestement sous-évalué et, ainsi, susceptible de compromettre la bonne exécution du marché. 
 9. La société requérante soutient tout d'abord que l'offre de la société attributaire était anormalement basse, compte tenu de l'écart de prix avec ses propres offres. Toutefois, en se bornant à relever les écarts de prix variant de 1 à 20 % selon les lots avec ses propres offres, la société requérante n'établit pas le caractère anormalement bas des offres de l'attributaire. Par ailleurs, il résulte de l'instruction que le département de la Loire, par un courrier du 1er avril 2025, a sollicité la société Adanev Mobilités, sur le fondement de l'article L. 2152-6 précité, pour qu'elle justifie du montant de ses offres, ce que la société requérante a fait en apportant une justification précise et détaillée, comportant notamment une annexe de décomposition de son coût, pour l'ensemble des lots du marché. Si la société requérante soutient que la décomposition détaillée des prix qu'elle a établie à partir des offres de la société attributaire met en évidence que les tarifs de la société attributaire ne couvrent pas les minimas conventionnels de la profession, la société Adanev Mobilités fait valoir, sans être ultérieurement contestée, que cette décomposition n'est pas entièrement pertinente, dès lors qu'elle repose sur la structure de coûts internes propres de la société J.L International, et que sa propre structure de coûts et les modalités d'organisation retenues lui permettent de proposer des prix compétitifs respectant les dispositions conventionnelles. La société requérante fait également valoir que le tarif horaire de 12,35 euros indiqué dans la réponse à la demande de justification de l'offre dans le cadre de la procédure d'offre anormalement basse ne respecterait pas le minimum conventionnel. Toutefois, si la société requérante se prévaut de l'accord du 8 janvier 2024 relatif à l'emploi de conducteur-accompagnateur, ainsi qu'à l'avenant du 23 janvier 2025 relatif aux rémunérations conventionnelles des ouvriers, il résulte de l'instruction que cet avenant et par suite les taux horaires conventionnels n'ont été étendus que par un arrêté du 8 avril 2025, publié le 19 avril 2025, postérieurement à la date fixé par le département de la Loire pour que la société Adanev Mobilités justifie de ses offres. Par ailleurs, le tarif horaire de 12,35 euros indiqué dans la réponse de la société attributaire, qui constitue un tarif brut horaire moyen, demeure supérieur au tarif horaire des groupes 2 à 6 de l'avenant du 23 janvier 2025, et il résulte également de la décomposition des prix de ses offres que la société a prévu une marge de 5%, comprenant 2% d'aléa, permettant de faire face à de nouvelles contraintes ou encore à la reprise des salariés des précédentes sociétés attributaires, ce qui a été expressément prévu dans sa proposition. La société attributaire a également indiqué dans sa réponse à la demande de justification qu'elle avait intégré les contraintes spécifiques du marché, notamment celles imposées par la convention collective, et qu'elle avait mis en place des modalités spécifiques d'organisation permettant d'optimiser les coûts salariaux liés aux trajets supplémentaires.  En l'état de l'instruction, les éléments invoqués par la société requérante ne permettent de retenir que les prix de la société Adanev mobilités seraient de nature à compromettre la bonne exécution du marché. Par suite, il ne résulte pas de l'instruction qu'en ne rejetant pas l'offre de la société Adanev Mobilités comme anormalement basse et susceptible de rendre difficile l'exécution du marché, le pouvoir adjudicateur aurait entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 10. En dernier lieu, il n'appartient pas au juge du référé précontractuel de se prononcer sur l'appréciation portée sur la valeur d'une offre ou les mérites respectifs des différentes offres. Il lui appartient, en revanche, lorsqu'il est saisi d'un moyen en ce sens, de vérifier que le pouvoir adjudicateur n'a pas dénaturé le contenu d'une offre en en méconnaissant ou en en altérant manifestement les termes et procédé ainsi au choix de l'attributaire du contrat en méconnaissance du principe fondamental d'égalité de traitement des candidats. 
 11. La société requérante soutient, en se prévalant de ce qu'elle estime connaitre de la composition de la flotte de véhicules de la société attributaire et en indiquant que la flotte de la société ne comporte pas de véhicule " vert ", que l'offre de la société attributaire aurait été dénaturée sur le premier sous-critère, relatif aux performances environnementales des véhicules au démarrage des prestations. Toutefois, il résulte de l'instruction que la société Adanev Mobilités a proposé pour exécuter le marché l'utilisation majoritaire de véhicules à faible émission de Co2, faisant notamment état dans sa réponse à la demande de justification de la commande de 250 véhicules électriques. Par suite, le moyen invoqué ne peut qu'être écarté. 
 12. Il résulte de ce qui précède que les conclusions aux fins d'annulation et d'injonction de la société J.L International doivent être rejetées. 
 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du département de la Loire qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la société J.L International demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la société J.L International une somme de 1 000 euros chacun à verser au département de la Loire et à la société Adanev mobilités au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 O R D O N N E : 
 Article 1er : La requête de la société J.L International est rejetée.  
 Article 2 : La société J.L International versera la somme de 1 000 euros chacun au département de la Loire et à la société Adanev Mobilités en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.  
 Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à la société J.L International, au département de la Loire et à la société Adanev Mobilités. 
 Fait à Lyon, le 13 juin 2025. 
 Le juge des référés, 
 C. Bertolo 
 La greffière, 
 F. Gaillard  
 La République mande et ordonne au préfet de la Loire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition,  
 Un greffier,