TA45 · Tribunal Administratif d'Orléans — 19 janvier 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête enregistrée le 5 novembre 2025, Mme A... D..., représentée par Me Micou, demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler l’arrêté n° 2025/968 en date du 25 juin 2025 par lequel le maire de la commune de Blois a refusé de la titulariser et l’a radiée des effectifs à compter du 9 septembre 2025, outre la décision du 31 juillet 2025 portant rejet de son recours gracieux ;  
 
2°) de mettre à la charge de la commune de Blois la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l’article 37 de la loi du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique.   
 
Elle soutient que : 
- les décisions contestées sont illégales car elles ont été signées par un auteur incompétent ;  
- l’arrêté du 25 juin 2025 est insuffisamment motivé ; 
- il est également entaché d’une erreur manifeste d’appréciation. 
 
Mme D... a été admise au bénéfice de l’aide juridictionnelle totale par une décision du 17 octobre 2025 du bureau d’aide juridictionnelle près le tribunal judiciaire d’Orléans.  
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le décret n° 92-1194 du 4 novembre 1992 ;  
- le décret n° 2006-1691 du 2 décembre 2006 ;  
- le code général des collectivités territoriales ;  
- le code général de la fonction publique ;  
- le code des relations entre le public et l'administration ;  
- le code de justice administrative. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Il ressort des pièces du dossier que Mme D... a été nommée en qualité d’adjoint technique stagiaire à partir du 9 septembre 2024 par arrêté du maire de la commune de Blois (41000) en date du 19 août 2024. Par arrêté n° 2025/968 du 25 juin 2025 comportant la mention exacte des voies et délais de recours, le maire a, après avis favorable du 23 juin 2025 de la commission administrative paritaire (CAP), refusé de la titulariser et l’a radiée des effectifs à compter du 9 septembre 2025. Elle a introduit un recours gracieux par courrier daté du 18 juillet 2025 qui a été rejeté par décision en date du 31 juillet 2025 comportant également la mention des voies et délais de recours. Par la présente requête enregistrée le 5 novembre 2025, Mme D... demande au tribunal l’annulation de ces deux décisions. 
 
Sur le cadre juridique applicable : 
 
En premier lieu, l’article L. 327-1 du code général de la fonction publique dispose : « Les personnes recrutées au sein de la fonction publique à la suite de l'une des procédures de recrutement par concours, de recrutement sans concours ou de changement de corps ou de cadres d'emplois accomplissent une période probatoire dénommée stage comprenant, le cas échéant, une période de formation lorsque le statut particulier du corps ou du cadre d'emplois le prévoit. ». Selon l’article L. 327-3 du même code : « La nomination à un grade de la fonction publique territoriale présente un caractère conditionnel pour tout recrutement :1° Par concours ; 2° Sans concours pour un recrutement sur un emploi réservé ou sur un emploi de catégorie C ; (…) /  La titularisation peut être prononcée à l'issue d'un stage dont la durée est fixée par le statut particulier. ». L’article L. 327-4 du même code dispose : « Le stagiaire peut être licencié au cours de la période de stage après avis de la commission administrative paritaire compétente :1° Pour insuffisance professionnelle ; 2° Pour faute disciplinaire. ».  
 
En deuxième lieu, l’article 1er du décret du 22 décembre 2006 portant statut particulier du cadre d'emplois des adjoints techniques territoriaux, « Les adjoints techniques territoriaux constituent un cadre d'emplois technique de catégorie C au sens de l'article 13 de la loi du 13 juillet 1983 susvisée. ». L’article 3 de ce décret dispose : « Les adjoints techniques territoriaux sont chargés de tâches techniques d'exécution. / Ils exercent leurs fonctions dans les domaines du bâtiment, des travaux publics, de la voirie et des réseaux divers, des espaces naturels et des espaces verts, de la mécanique et de l'électromécanique, de la restauration, de l'environnement et de l'hygiène, de la logistique et de la sécurité, de la communication et du spectacle, de l'artisanat d'art. (…) ». L’article 5 dudit décret précise : « Les adjoints techniques territoriaux sont recrutés sans concours dans le grade d'adjoint technique territorial. / Ils sont recrutés dans le grade d'adjoint technique territorial principal de 2e classe après inscription sur une liste d'aptitude établie en application des dispositions de l'article 36 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée. ». Selon l’article 8 de ce même décret : « Les candidats recrutés en qualité d'adjoint technique territorial sur un emploi d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public d'une collectivité territoriale, ainsi que les candidats inscrits sur une liste d'aptitude au grade d'adjoint technique territorial principal de 2e classe et recrutés sur un emploi d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public d'une collectivité territoriale, sont nommés stagiaires par l'autorité territoriale investie du pouvoir de nomination pour une durée d'un an. (…) ». Et l’article 10 de prévoir que, « A l'issue du stage, les stagiaires dont les services ont donné satisfaction sont titularisés par décision de l'autorité territoriale investie du pouvoir de nomination au vu notamment d'une attestation de suivi de la formation d'intégration établie par le Centre national de la fonction publique territoriale./ Les autres stagiaires peuvent, sur décision de l'autorité territoriale, être autorisés à effectuer un stage complémentaire d'une durée maximale d'un an. Si le stage complémentaire a été jugé satisfaisant, les intéressés sont titularisés. / Les adjoints techniques territoriaux stagiaires et les adjoints techniques territoriaux principaux de 2e classe stagiaires qui n'ont pas été autorisés à effectuer un stage complémentaire, ou dont le stage complémentaire n'a pas été jugé satisfaisant, sont soit licenciés s'ils n'avaient pas auparavant la qualité de fonctionnaire, soit réintégrés dans leur grade d'origine. ». 
 
En troisième lieu, aux termes de l’article 5 du décret du 4 novembre 1992 fixant les dispositions communes applicables aux fonctionnaires stagiaires de la fonction publique territoriale : « Le fonctionnaire territorial stagiaire peut être licencié pour insuffisance professionnelle lorsqu’il est en stage depuis un temps au moins égal à la moitié de la durée normale du stage. (…) ». Sous réserve d’un licenciement intervenant en cours de stage et motivé par ses insuffisances ou manquements professionnels, tout fonctionnaire stagiaire a le droit d’accomplir son stage dans des conditions lui permettant d’acquérir une expérience professionnelle et de faire la preuve de ses capacités pour les fonctions auxquelles il est destiné. S’il est loisible à l’autorité administrative d’alerter, en cours de stage, l’agent sur ses insuffisances professionnelles et, le cas échéant, sur le risque qu’il encourt de ne pas être titularisé s’il ne modifie pas son comportement, la collectivité employeur ne peut, avant l’issue de la période probatoire, prendre d’autre décision que celle de licencier son stagiaire pour insuffisance professionnelle dans les conditions limitativement définies à l’article 5 du décret du 4 novembre 1992. Le juge de l'excès de pouvoir exerce un contrôle normal sur l'appréciation faite par l'autorité administrative des aptitudes d'un agent stagiaire lorsqu'elle décide de le licencier en cours de stage pour insuffisance professionnelle. 
 
En quatrième lieu, un agent public ayant, à la suite de son recrutement ou dans le cadre de la formation qui lui est dispensée, la qualité de stagiaire se trouve dans une situation probatoire et provisoire. La décision de ne pas le titulariser en fin de stage est fondée sur l'appréciation portée par l'autorité compétente sur son aptitude à exercer les fonctions auxquelles il peut être appelé et, de manière générale, sur sa manière de servir, et se trouve ainsi prise en considération de sa personne. L’autorité compétente ne peut donc prendre légalement une décision de refus de titularisation, qui n’est soumise qu’aux formes et procédures expressément prévues par les lois et règlements, que si les faits qu’elle retient caractérisent des insuffisances dans l’exercice des fonctions et la manière de servir de l’intéressé. Cependant, la circonstance que tout ou partie de tels faits seraient également susceptibles de caractériser des fautes disciplinaires ne fait pas obstacle à ce que l’autorité compétente prenne légalement une décision de refus de titularisation, pourvu que l’intéressé ait alors été mis à même de faire valoir ses observations.  
 
En cinquième et dernier lieu, pour apprécier la légalité d’une décision de refus de titularisation, il incombe au juge de vérifier qu’elle ne repose pas sur des faits matériellement inexacts, qu’elle n’est entachée ni d’erreur de droit, ni d’erreur manifeste dans l’appréciation de l’insuffisance professionnelle de l’intéressé, qu’elle ne revêt pas le caractère d’une sanction  disciplinaire et n’est entachée d’aucun détournement de pouvoir et que, si elle est fondée sur des motifs qui caractérisent une insuffisance professionnelle mais aussi des fautes disciplinaires, l’intéressé a été mis à même de faire valoir ses observations. 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation : 
 
Aux termes de l’article R. 222-1 du code de justice administrative : « Les présidents de tribunal administratif et de cour administrative d’appel, les premiers vice-présidents des tribunaux et des cours, le vice-président du tribunal administratif de Paris, les présidents de formation de jugement des tribunaux et des cours et les magistrats ayant une ancienneté minimale de deux ans ou ayant atteint au moins le grade de premier conseiller désignés à cet effet par le président de leur juridiction peuvent, par ordonnance : (…) 7° Rejeter, après l’expiration du délai de recours ou, lorsqu’un mémoire complémentaire a été annoncé, après la production de ce mémoire, les requêtes ne comportant que des moyens de légalité externe manifestement infondés, des moyens irrecevables, des moyens inopérants ou des moyens qui ne sont assortis que de faits manifestement insusceptibles de venir à leur soutien ou ne sont manifestement pas assortis des précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé. (…) ».  
 
Selon l’article R. 612-5 du même code : « Devant les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, si le demandeur, malgré la mise en demeure qui lui a été adressée, n'a pas produit le mémoire complémentaire dont il avait expressément annoncé l'envoi ou, dans les cas mentionnés au second alinéa de l'article R. 611-6, n'a pas rétabli le dossier, il est réputé s'être désisté ».  
 
Il résulte de ces dispositions que la mise en demeure du demandeur de produire le mémoire complémentaire qu’il a annoncé n’est obligatoire, à peine d’irrégularité de la procédure, que dans le cas où les juges du fond entendent prononcer un désistement faute de production de ce mémoire.  
 
Dans les autres cas, les juges du fond, auxquels il appartient de décider si l’instruction contradictoire de l’affaire peut être utilement engagée avant la production du mémoire complémentaire annoncé, ne sont jamais tenus de fixer un délai au demandeur pour la production de ce mémoire, ni de lui adresser une mise en demeure afin qu’il le produise. 
 
En premier lieu, par arrêté n° B-AR2022AS1934P en date du 18 novembre 2022, publié le 23 novembre 2022 et disponible sur le site internet de la mairie, et donc librement accessible tant au juge qu’aux parties, le maire de la commune de Blois a donné délégation permanente de fonction à Mme C... B..., quatrième adjointe au personnel, à la vie civile et aux élections de la ville de Blois, en matière de ressources humaines, et délégation permanente aux fins de signer « tous documents, courriers administratifs, actes et pièces dans les domaines pour lesquels elle a reçu délégation permanente de fonctions ». Par suite, le moyen de légalité externe tiré de l’incompétence de l’auteur de la décision attaquée est manifestement infondé et doit dès lors être écarté. 
 
En deuxième lieu, il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l’encontre d’une décision administrative un recours gracieux devant l’auteur de cet acte et de ne former un recours contentieux que lorsque le recours gracieux a été rejeté. L’exercice du recours gracieux n’ayant d’autre objet que d’inviter l’auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d’un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l’autorité administrative. Il appartient, en conséquence, au juge administratif, s’il est saisi dans le délai de recours contentieux qui a recommencé de courir à compter de la notification du rejet du recours gracieux, de conclusions dirigées formellement contre le seul rejet du recours gracieux, d’interpréter les conclusions qui lui sont soumises comme étant aussi dirigées contre la décision administrative initiale. Il s’ensuit que Mme D... ne peut se prévaloir du moyen tiré de l’incompétence de l’auteur de la décision du 31 juillet 2025 rejetant son recours gracieux, les vices propres de cette décision ne pouvant être utilement invoqués. Par suite, ce moyen doit être écarté comme inopérant. 
 
En troisième lieu, aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / (…) / 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; / (…) ». Aux termes de l’article L. 211-5 du même code : « La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ».  
 
Si la nomination dans un corps en tant que fonctionnaire stagiaire confère à son bénéficiaire le droit d'effectuer un stage dans la limite de la durée maximale prévue par les règlements qui lui sont applicables, elle ne lui confère aucun droit à être titularisé. Ainsi, la décision refusant de le titulariser à l'issue du stage n'a pour effet, ni de refuser à l'intéressé un avantage qui constituerait pour lui un droit ni, dès lors que le stage a été accompli dans la totalité de la durée prévue par la décision de nomination comme stagiaire, de retirer ou d'abroger une décision créatrice de droits. Une telle décision n'est, dès lors, pas au nombre de celles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation de l’arrêté du 25 juin 2025 portant refus de titularisation en fin de stage doit également être écarté comme inopérant. 
 
En quatrième et dernier lieu, si Mme D... soutient que la décision contestée serait entachée d’une erreur manifeste d'appréciation, elle ne produit cependant pas la moindre précision ni n’invoque et ne produit le moindre fait au soutien de ce moyen, lequel ne peut dans ces conditions qu’être écarté. 
 
Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation présentées par Mme D... doivent être rejetées sur le fondement des dispositions précitées de l’article R. 222-1, 7° du code de justice administrative.  
 
Sur les frais liés au litige : 
 
Les dispositions de l’article 37 de la loi du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Blois, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme de 1 500 euros demandée par Mme D... au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.  
 
 
O R D O N N E : 
 
 
Article 1er : La requête de Mme D... est rejetée.  
 
Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à Mme A... D....  
Copie en sera adressée pour information à la commune de Blois.  
 
Fait à Orléans, le 19 janvier 2026. 
 
Le président de la 5e Chambre, 
 
 
 
 
 
Samuel DELIANCOURT 
 
La République mande et ordonne au préfet de Loir-et-Cher en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.