AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
LA COUR DE CASSATION, CHAMBRE CRIMINELLE, en son audience publique tenue au Palais de Justice à PARIS, le huit décembre mil neuf cent quatre vingt treize, a rendu l'arrêt suivant :
Sur le rapport de M. le conseiller Jean SIMON, les observations de la société civile professionnelle LESOURD et BAUDIN et de la société civile professionnelle LYON-CAEN, FABIANI et THIRIEZ, avocats en la Cour, et les conclusions de M. l'avocat général GALAND ;
Statuant sur le pourvoi formé par :
- Y... Jean, contre l'arrêt de la cour d'appel de REIMS, chambre correctionnelle, du 15 janvier 1993, qui, pour exécution de travaux de réalisation d'une aire de sport sans autorisation, poursuite des travaux malgré un arrêté du maire en ordonnant l'interruption, l'a condamné à 200 000 francs d'amende, a ordonné, sous astreinte, la remise en état des lieux et a prononcé sur les réparations civiles ;
Vu l'arrêt de la chambre criminelle, en date du 11 octobre 1989 portant désignation de juridiction ;
Vu les mémoires produits en demande, en défense et en réplique ;
Sur le premier moyen de cassation pris de la violation des articles L. 480-2, L. 480-4 et R. 442-2 du Code de l'urbanisme, 593 du Code de procédure pénale, défaut de motifs et manque de base légale ;
"en ce que l'arrêt confirmatif attaqué a déclaré le demandeur coupable d'avoir procédé à des travaux d'aménagement sans les déclarations préalables exigées par la loi et l'a condamné à une amende de 200 000 francs ;
"aux motifs qu'un golf, aire de sport, est nécessairement ouvert au public car peut y avoir accès toute personne qui règle un droit d'entrée ;
"alors, d'une part, que, dans ses conclusions d'appel, le demandeur soutenait que le golf n'était pas destiné à être ouvert au public mais aux membres d'une association sportive, qu'il en résultait une réservation du golf au profit des seuls membres de l'association et non un accès libre à toute personne réglant un droit d'entrée, que l'article R. 442-2 qui prévoit une autorisation préalable pour les seules aires de sport ouvertes au public ne pouvait s'appliquer en l'espèce et qu'en conséquence la déclaration de culpabilité n'est pas justifiée ;
"alors, d'autre part, que la motivation exigée par la loi doit être concrète et spéciale aux faits de la cause, que la formulation d'un motif général selon lequel toute aire de sport est "nécessairement" ouverte au public même en cas d'accès payant -outre qu'elle est contraire à l'article R. 442-2 du Code de l'urbanisme qui établit une distinction entre les installations qu'il vise, ouvertes au public et celles qui ne le sont pas- n'est pas de nature à répondre aux conclusions susvisées qui invoquaient des éléments précis propres à établir, s'ils avaient été examinés, que les installations en cause devaient entrer dans la catégorie que ce texte exempte de déclaration préalable ; que l'arrêt attaqué n'est donc pas légalement motivé ;
"et alors enfin que la peine prononcée étant indivisible, la cassation encourue sur ce premier chef d'inculpation ne peut qu'être totale, d'autant plus qu'à défaut de toute infraction initiale, l'arrêté du maire de Rombas prescrivant l'interruption des travaux perdait tout fondement légal, ce qui faisait disparaître également le second chef d'inculpation retenu contre le demandeur, accusé de n'y avoir pas déféré" ;
Attendu qu'il résulte de l'arrêt attaqué que Jean Y..., maire de la commune d'Amneville, a fait exécuter sans autorisation sur le territoire de la commune de Rombas, des travaux destinés à la réalisation d'un terrain de golf ; qu'il est poursuivi notamment pour exécution de travaux de réalisation d'une aire de sport sans déclaration préalable et poursuite des travaux malgré l'arrêté du maire en ordonnant l'interruption ;
Attendu que, pour déclarer le prévenu coupable de la première de ces infractions, la juridiction du second degré retient qu'en l'espèce toute personne réglant un droit d'entrée aurait pu accéder au terrain de golf réalisé, ce qui implique que ce terrain, qui constitue une aire de jeu, devait être ouvert au public ;
Attendu qu'en l'état de ces motifs qui procèdent de son appréciation souveraine des faits et circonstances de la cause soumis au débat contradictoire, la cour d'appel, loin de violer les dispositions de l'article R. 442-2 du Code de l'urbanisme, en a fait l'exacte application ;
D'où il suit que le moyen ne peut être accueilli ;
Sur le deuxième moyen de cassation pris de la violation de l'article L. 480-5 du Code de l'urbanisme, du principe de l'intangibilité des ouvrages publics, de l'article 13 de la loi des 16-24 août 1790, du décret du 16 fructidor an III, du préambule et de l'article 55 de la Constitution du 4 octobre 1958, de l'article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et des articles 591 et 593 du Code de procédure pénale, défaut de motifs, manque de base légale ;
"en ce que l'arrêt attaqué a ordonné la démolition des ouvrages et la réaffectation du sol en vue du rétablissement des lieux dans leur état antérieur ;
"aux motifs, d'une part, qu'à l'adage "ouvrage public mal planté ne se détruit pas", il convient d'opposer l'adage "là où la loi ne distingue pas, le juge ne le doit davantage" ; que l'article L. 480-5 du Code de l'urbanisme qui ne contient aucune exception ni réserve, est de portée générale et absolue, en sorte que le juge répressif est investi par ce texte, s'il a préalablement constaté une infraction, du pouvoir d'ordonner notamment la démolition des ouvrages ou le rétablissement des lieux dans leur état antérieur ;
"au motif, d'autre part, que si le golf dont s'agit est ouvert au public, il n'est pas pour autant affecté à l'usage du public et ne peut donc recevoir la qualification d'ouvrage public au sens de l'adage invoqué par le prévenu ;
"alors, d'une part, qu'ayant constaté que c'était en sa qualité de maire que Y... avait décidé d'aménager le terrain de golf litigieux (arrêt p. 4 alinéa 1) et que les travaux ont été entrepris par la commune d'Amneville, maître d'ouvrage, (motifs adoptés du jugement, p. 4 alinéa 8) la Cour ne pouvait écarter la qualification d'ouvrage public sur la seule affirmation d'ailleurs contradictoire que l'installation en cause, ouverte au public, n'est pas pour autant affectée à l'usage du public ; qu'alors même qu'il serait affecté à certains usagers seulement ou à un service public, un ouvrage immobilier édifié par une personne de droit public, si sommaire soit-il, présente le caractère d'un ouvrage public s'il reçoit une affectation d'intérêt général, ce qui est le cas des installations sportives ou de loisirs ; qu'en retenant un critère inopérant, la Cour a privé de toute portée sa motivation subsidiaire ;
"alors, d'autre part, que le principe de la séparation des pouvoirs ayant valeur constitutionnelle (art. 16 de la Déclaration des droits de l'homme de 1789 à laquelle se réfère le préambule de la Constitution du 4 octobre 1958), il ne pourrait y être dérogé que par une disposition explicite de la loi ;
qu'en déduisant une telledérogation du seul silence de l'article L. 480-5 du Code de l'urbanisme, alors qu'il n'en résulte de dérogation expresse ni à la règle de compétence attribuant au seul juge administratif qualité pour décider des litiges concernant des travaux et ouvrages publics à l'issue d'une procédure contradictoire avec la collectivité publique maîtresse de l'ouvrage, ni à la règle suivant laquelle le juge n'a pas le pouvoir de se substituer à l'Administration et de lui donner des instructions, la Cour a entaché sa décision d'excès de pouvoir ;
"alors, de troisième part, que le principe de l'intangibilité des ouvrages publics, que la Cour déclare d'origine obscure, se rattache lui-même directement à l'interdiction faite aux juges de prescrire toute mesure assimilable à une immixtion dans le fonctionnement de l'Administration, de sorte qu'il ne tolère aucune dérogation implicite ;
"et alors enfin qu'en prononçant contre le demandeur personnellement, en application des articles L. 480-4 et suivants du Code de l'urbanisme, la démolition des ouvrages et le rétablissement des lieux en leur état initial, sans que la commune d'Amneville, maître de l'ouvrage, ait été mise en cause pour y faire valoir ses moyens, la Cour a violé l'article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales qui, au titre du procès équitable, garantit le droit de toute partie de soutenir contradictoirement ses intérêts et son droit de propriété, et dont l'autorité est supérieure à la loi interne en vertu de l'article 55 de la Constitution de 1958" ;
Attendu que, pour ordonner la démolition de l'ouvrage irrégulièrement réalisé et la remise en état des lieux, les juges, après avoir retenu que l'aire de golf édifié, bien qu'ouverte ou accessible au public, n'a pas le caractère d'un ouvrage public, énoncent que l'article L. 480-5 du Code de l'urbanisme ne comporte ni restriction ni réserve concernant de tels ouvrages ;
Attendu qu'en statuant ainsi, les juges, qui n'ont fait qu'user de la faculté discrétionnaire que leur donne le texte précité, ont justifié leur décision sans encourir les griefs allégués ;
D'où il suit que le moyen doit être écarté ;
Et sur le troisième moyen de cassation pris de la violation de l'article 1382 du Code civil, de l'article 13 de la loi des 16-24 août 1790, du décret du 16 fructidor an III, des articles 591 et 593 du Code de procédure pénale, défaut de motifs, manque de base légale ;
"en ce que l'arrêt attaqué a condamné Kiffer à payer à la commune de Rombas une somme de 313 025,46 francs à titre de dommages-intérêts ;
"au motif qu'en dirigeant lui-même l'accomplissement des travaux dommageables incriminés, notamment en l'absence de tout marché de travaux publics invoqué, Y... s'est rendu responsable d'une faute personnelle dont il doit réparation ;
"alors que l'action publique et l'action civile dirigées contre un maire à la suite d'une infraction commise dans l'exercice de ses fonctions n'obéissent pas aux mêmes critères ; qu'à titre personnel, le maire ne peut être responsable sur le plan civil que des fautes détachables de l'exercice de ses fonctions ; que tel n'est pas le cas de la direction de travaux exécutés au nom et pour le compte de la commune maître de l'ouvrage en vertu des décisions délibérées par le conseil municipal que le maire est légalement chargé d'exécuter conformément aux articles L. 122-19, L. 181-18, 1 et 4 , L. 181-21 et L. 181-34 du Code des communes ; que les fautes qu'il peut commettre dans l'exercice de telles attributions sous le contrôle du conseil municipal et sous le contrôle administratif du préfet constituent des fautes de service qui peuvent seulement engager la responsabilité de la commune devant la juridiction administrative ;
que le caractère pénalement répréhensible de la faute commise par un agent public ne suffit pas à engager sa responsabilité personnelle devant la juridiction répressive sur le plan civil lorsque, comme en l'espèce, cette faute n'est pas détachable de l'exercice de ses fonctions" ;
Vu lesdits articles ;
Attendu qu'un agent public n'est personnellement responsable des conséquences dommageables de l'acte délictueux qu'il a commis que si celui-ci constitue une faute détachable de ses fonctions ;
Attendu que, pour faire droit à la demande de dommages-intérêts de la commune de Rombas, les juges se bornent à énoncer qu'en dirigeant lui-même les travaux dans des conditions illicites "et en l'absence de tout marché de travaux publics invoqué", le prévenu s'est rendu coupable d'une faute personnelle dont il doit réparer les conséquences ;
Mais attendu qu'en statuant ainsi sans rechercher si la faute ainsi retenue à la charge du prévenu était détachable du service, la cour d'appel n'a pas mis la Cour de Cassation en mesure de s'assurer de la légalité de la décision ;
D'où il suit que la cassation est encourue de ce chef ;
Par ces motifs,
CASSE et ANNULE l'arrêt susvisé de la cour d'appel de Reims, en date du 15 janvier 1993, mais en ses seules dispositions civiles, toutes autres dispositions étant expressément maintenues, et pour qu'il soit jugé à nouveau conformément à la loi, dans les limites de la cassation ainsi prononcée,
RENVOIE la cause et les parties devant la cour d'appel de Reims, autrement composée, à ce désignée par délibération spéciale prise en chambre du conseil ;
ORDONNE l'impression du présent arrêt, sa transcription sur les registres du greffe de la cour d'appel de Reims, sa mention en marge ou à la suite de l'arrêt partiellement annulé ;
Ainsi jugé et prononcé par la Cour de Cassation, chambre criminelle, en son audience publique, les jour, mois et an que dessus ;
Où étaient présents : M. Le Gunehec président, M. Jean Simon conseiller rapporteur, MM. Souppe, Blin, Carlioz, Jorda, Joly conseillers de la chambre, Mmes X..., Verdun, Fossaert-Sabatier conseillers référendaires, M. Galand avocat général, Mme Nicolas greffier de chambre ;
En foi de quoi le présent arrêt a été signé par le président, le rapporteur et le greffier de chambre ;