CADA · Avis — 31 mars 2016

Maître X, conseil de Monsieur X, a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 22 février 2016, à la suite du refus opposé par le maire de Linas à sa demande de communication d'une copie, de préférence par courriel, des documents suivants relatifs aux nuisances dues à l'implantation de constructions et d'installations illégales dans le voisinage de la propriété de son client :
1) l'ensemble des courriers échangés entre la mairie et son client ;
2) l'ensemble des courriers échangés entre la mairie et les services de l'Etat ;
3) les décisions prises par le maire ou le conseil municipal ;
4) les constats d'huissier établis à la demande de la commune ;
5) les documents relatifs aux procédures judiciaires engagées par le maire ou le conseil municipal (dépôt de plainte, mains courantes, jugements, ordonnances de référés, requêtes, conclusions et rapports d'expertise) ;
6) les règlements du plan local d'urbanisme ;
7) le rapport de présentation du PLU ;
8) le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) ;
9) les orientations d'aménagement et de programmation (OAP) ;
10) les avis rendus par les services de l'Etat et la Chambre d'agriculture.

En réponse à la demande qui lui a été adressée, le maire de Linas a informé la commission qu'il avait communiqué à Maître X le règlements écrit et graphique du plan d'occupation des sols, le rapport de présentation de ce plan, les avis rendus par les services de l'Etat et par la chambre de l'agriculture sur le projet de PLU de la commune et la délibération qui, tirant les conséquences de ces avis, ont conduit à la révision du projet. La commission ne peut dès lors, en premier lieu, que déclarer les points 6) et 10) de la demande sans objet. 

La commission, qui rappelle qu’en matière d'urbanisme, les documents qui se rapportent soit à un projet de plan local d’urbanisme (PLU), soit à sa modification ou révision, présentent le caractère de documents administratifs au sens du code des relations entre le public et l'administration dont les modalités du droit d'accès varient au cours du temps, en fonction de l’état d’avancement de la procédure en cause et de la date de publication de l’arrêté d’ouverture et d’organisation de l’enquête publique, en déduit également que les études relatives au PLU sont toujours en cours d'études et n'ont pas été arrêtées par le conseil municipal. Ainsi, l'avant-projet de PLU dans ses différentes composantes (rapport de présentation, projet d'aménagement et de développement durable, orientations d'aménagement relatives à des quartiers ou à des secteurs, règlement, documents graphiques et annexes) et versions successives, mais également du « porter à connaissance » adressé par les services de l’État, revêtent un caractère préparatoire et ne sont donc pas immédiatement communicables. La commission émet donc un avis défavorable aux points 7) à 9) de la demande.

Par ailleurs, la commission rappelle que les documents produits ou reçus dans le cadre et pour les besoins d’une procédure juridictionnelle, qu'elle soit de nature civile, pénale ou commerciale, ne présentent pas un caractère administratif et n'entrent donc pas dans le champ d'application du code des relations entre le public et l'administration. Il en va ainsi, notamment des jugements, ordonnances, décisions ou arrêts rendus par les juridictions de l'ordre judiciaire ou administratif. C'est aussi le cas, plus largement, des dossiers de demande d'aide juridictionnelle (CE, 5 juin 1991, n° 102627), des décisions du parquet, des dossiers d'instruction, des procès-verbaux d'audition, des rapports d'expertise ou des mémoires et observations des parties – c'est-à-dire de l'ensemble des pièces de procédure proprement dites – mais aussi des documents de travail internes à une juridiction, destinés à leurs membres et concourant à l'instruction des affaires ou à la formation des jugements (CE, 9 mars 1983, SOS Défense et CE, 28 avril 1993, n° 117480). 

En l'espèce, la commission estime que les documents visés au point 4) de la demande, dès lors qu'ils ne se rattachent pas à une procédure juridictionnelle, sont communicables, à toute personne qui en fait la demande, en application de en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration. Elle émet donc un avis favorable sur ce point de la demande. En revanche, la commission constate que les documents visés au point 5) de la demande revêtent un caractère juridictionnel. Par suite, elle se déclare incompétente pour se prononcer sur ce point de la demande.

Enfin, la commission estime que les documents visés au point 1) sont communicables au demandeur, en application de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration et que ceux visés aux points 2) et 3) sont communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, et de l'article L2121-26 du code général des collectivités territoriales, s'agissant des documents visés au point 3). La commission souligne en effet que la circonstance que des copies d'un document administratif aient été transmises à l'autorité judiciaire ne suffit pas à faire perdre à ce document son caractère de document administratif et qu'il demeure en principe communicable, à moins que cette communication soit de nature à porter atteinte au déroulement de procédures engagées devant une juridiction, au sens des dispositions du f) du 2° de l'article L311-5 du code des relations entre le public et l'administration ou à l'un des secrets protégés par la loi, au nombre desquels figure le secret de l'instruction prévu par l'article 11 du code de procédure pénale. La commission ajoute que la circonstance que la copie d'un document administratif ait été versée au dossier d'une instruction pénale en cours ne suffit pas, par elle-même, à établir que la communication de ce document porterait atteinte, au sens de ce code, au secret de l'instruction, ni, en l'absence d'autre élément de nature à justifier le risque d'atteinte au déroulement de la procédure judiciaire, au déroulement de la procédure engagée devant le juge pénal. La commission précise enfin que ces dispositions ne font obstacle à la communication de documents, au cours d’une procédure juridictionnelle, que dans l'hypothèse où celle-ci serait de nature à porter atteinte au déroulement de l'instruction, à retarder le jugement de l'affaire, à compliquer l'office du juge ou à empiéter sur ses compétences et prérogatives, et que la seule circonstance que des documents administratifs aient été transmis au juge ou que la communication de tels documents serait de nature à affecter les intérêts d'une partie à la procédure, qu'il s'agisse d'une personne publique ou de tout autre personne, ne saurait légalement justifier un refus de communication sur ce fondement.