Conseil d'État · 7 / 9 SSR — 29 mars 1989

Vu la requête enregistrée le 9 juin 1986 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour l'ASSOCIATION SYNDICALE AUTORISEE POUR LA DEFENSE CONTRE LA MER DE SAINT-PAIR-SUR-MER, dont le siège est à la mairie de Saint-Pair (50380), et tendant à ce que le Conseil d'Etat :
1°- annule le jugement du 18 février 1986 par lequel le tribunal administratif de Caen a annulé l'arrêté préfectoral du 4 octobre 1979 autorisant l'ASSOCIATION SYNDICALE AUTORISEE POUR LA DEFENSE CONTRE LA MER DE SAINT-PAIR-SUR-MER en tant qu'il a inclus M. René X..., demeurant ..., dans le périmètre de cette association, et l'a déchargé de la taxe à laquelle il a été assujetti au titre de l'année 1980 ;
2°- remette cette taxe à la charge de M. René X... ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la loi modifiée du 21 juin 1865 ;
Vu le décret modifié du 18 décembre 1927 ;
Vu le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ;
Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ;
Vu la loi n° 77-1468 du 30 décembre 1977 ;
Après avoir entendu :
- le rapport de Mme Denis-Linton, Maître des requêtes,
- les observations de la S.C.P. Martin Martinière, Ricard, avocat de l'ASSOCIATION SYNDICALE AUTORISEE POUR LA DEFENSE CONTRE LA MER DE SAINT-PAIR-SUR-MER et de Me Copper-Royer, avocat de M. X...,
- les conclusions de M. Fouquet, Commissaire du gouvernement ;
Sur la régularité du jugement attaqué :
Considérant qu'aux termes de l'article R.106 du code des tribunaux administratifs : "Les demandes présentées contre une décision ministérielle ou contre une décision prise pour le compte de l'Etat et les demandes présentées contre l'Etat et mettant en cause sa responsabilité en matière de travaux publics sont directement communiquées par le tribunal administratif saisi aux ministres intéressés ..." ; qu'aux termes de l'article 17 de la loi du 21 juin 1865, relative aux associations syndicales : "Nul propriétaire compris dans l'association ne pourra après le délai de quatre mois à partir de la notification du premier rôle des taxes, contester sa qualité d'associé ou la validité de l'association" ;
Considérant qu'à la suite de la notification du rôle de taxes établie, au titre de l'année 1980, par L'ASSOCIATION SYNDICALE AUTORISEE POUR LA DEFENSE CONTRE LA MER DE SAINT-PAIR-SUR-MER, M. X... a saisi le 19 janvier 1981 le tribunal administratif de Caen d'une demande qui tendait, notamment, sur le fondement de l'article 17 précité de la loi du 21 juin 1865, à l'annulation de l'arrêté du Préfet de la Manche du 4 octobre 1979 qui a autorisé cette association, en tant qu'il a inclus sa propriété dans le périmètre d'une association dépourvue de validité ; que cette demande devait être regardée comme présentée "contre une décision prise pour le compte de l'Etat", au sens de l'article R.106 précité du code des tribunaux administratifs ; qu'elle n'a cependant pas été communiquée par le tribunal administratif au ministre chargé de l'équipement ; qu'ayant été ainsi rendu selon une procédure irrégulière, le jugement du tribunal administratif de Caen doit être annulé ;
Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'évoquer les conclusions de la demande présentée par M. X... devant le tribunal administratif de Caen et d'y statuer immédiatement ;
Sur les conclusions de la demande qui tendent à l'annulation de l'arrêté du préfet de la Manche du 4 octobre 1979, en tant qu'il a inclus la propriété de M. X... dans le périmètre de l'ASSOCIATION SYNDICALE AUTORISEE POUR LA DEFENSE CONTRE LA MER DE SAINT-PAIR-SUR-MER :
Considérant qu'aux termes de l'article 1er de la loi du 21 juin 1865 modifiée : "Peuvent être l'objet d'une association syndicale entre propriétaires intéressés l'exécution et l'entretien des travaux : 1°- De défense contre la mer ..." ; qu'aux termes de l'article 9 de la même loi : "Les propriétaires intéressés aux travaux spécifiés à l'article 1er pourront être réunis par un arrêté préfectoral en associations syndicales autorisées, soit sur la demande d'un ou plusieurs d'entre-eux, soit sur l'initiative du maire, du préfet ou du sous-préfet" ; qu'aux termes de l'article 10 : "Le préfet soumet à une enquête administrative dont les formes seront déterminées par un règlement d'administration publique les plans, avant-projets et devis des travaux, ainsi que le projet d'association. Le plan indique le périmètre des terrains intéressés et est accompagné de l'état des propriétaires de chaque parcelle. Le projet d'association spécifie le but de l'entreprise et détermine les voies et moyens nécessaires pour subvenir à la dépense", qu'aux termes de l'article 11 : "L'arrêté préfectoral ordonnant l'enquête porte également convocation en assemblée générale des propriétaires qui sont présumés devoir profiter des travaux. Il fixe la date, l'heure, ainsi que le lieu de la réunion et nomme le président de cette assemblée, sans être tenu de le choisir parmi ses membres ... Un procès-verbal constate la présence des intéressés et le résultat de la délibération. Il est signé par les membres présents et mentionne l'adhésion ou le refus d'adhésion de ceux qui ne savent pas signer. Les propriétaires intéressés qui, dûment convoqués et avertis des conséquences de leur abstention, ne formuleraient pas leur opposition par écrit avant la réunion de l'assemblée générale ou par un vote à cette assemblée, seront considérés comme ayant adhéré à l'association. L'acte contenant le consentement ou le refus d'adhésion par écrit de ceux qui l'ont envoyé dans cette forme est mentionné au procès-verbal et y demeure annexé" ; qu'aux termes de l'article 12 : "Pour les travaux spécifiés au 1° de l'article 1er : "Si la majorité des intéressés représentant au moins les deux tiers de la superficie des terrains, ou les deux tiers des intéressés représentant plus de la moitié de la superficie, ont donné leur adhésion, le préfet autorise, s'il y a lieu, l'association ... ; un extrait de l'acte des associations et l'arrêté du préfet, en cas d'autorisation ...sont affichés dans les communes de la situation des lieux et insérés dans le recueil des actes de la préfecture ..." ; qu'enfin, aux termes de l'article 21 "Le nombre des syndics, leur répartition, s'il y a lieu, entre diverses catégories d'intéressés, et la durée de leurs fonctions seront déterminés par l'acte constitutif de l'association" ;
Considérant, en premier lieu, qu'il résulte de l'instruction qu'alors même qu'il était intitulé "estimation sommaire" et non "devis", le document, établi par la direction départementale de l'équipement de la Manche, joint à la notice décrivant l'ouvrage à réaliser par l'association syndicale projetée donnait des indications suffisantes sur le coût prévisionnel de cet ouvrage ; qu'il répondait, dès lors, aux prescriptions de l'article 10 précité de la loi du 21 juin 1865, en ce qui concerne le dossier des travaux à soumettre à l'enquête publique préalablement à la tenue de l'assemblée générale constitutive de l'association syndicale ;
Considérant, en deuxième lieu, que les dispositions précitées de l'article 21 de la loi du 21 juin 1865 n'exigent pas que l'acte constitutif de l'association prévoit la répartition des syndics entre diverses catégories d'intéressés ; que le fait que le projet d'acte d'association soumis à l'enquête ait prévu que le nombre de syndics à élire par l'assemblée générale serait fixé à 9 et que toutes les zones seraient, autant que possible, représentées, et que ces stipulations aient été maintenues dans l'acte d'association annexé à l'arrêté préfectoral est, dès lors, sans influence sur la validité de l'association syndicale ;
Considérant, en troisième lieu, qu'il résulte de l'instruction et n'est d'ailleurs pas contesté, que conformément aux dispositions précitées de l'article 11 de la loi du 21 juin 1865 et à celles du décret du 18 décembre 1927 pris pour son application, un imprimé a été adressé en temps utile à tout propriétaire intéressé afin, d'une part, de l'aviser que l'enquête sur le projet de constitution d'une association syndicale autorisée pour la défense contre la mer serait ouverte dans la commune de Saint-Pair-sur-Mer du 18 juin au 10 juillet 1979, d'autre part, de le convoquer à une assemblée générale le 25 août 1979, enfin de l'inviter à déclarer, par la signature d'un bulletin joint, s'il consentait ou non à l'entreprise en le prévenant, par application de l'article 11, paragraphe 5, de la loi du 21 juin 1865 que, faute, par lui, de formuler son opposition par écrit avant la réunion de l'assemblée générale ou par vote à cette assemblée, il serait considéré comme ayant adhéré à l'association ; que, dès lors, le fait que ces imprimés, établis et diffusés par les soins de l'administration, n'étaient ni signés, ni datés n'est pas de nature à affecter la régularité de la procédure de constitution de l'association syndicale ;
Considérant, en quatrième lieu, qu'il ressort du rapprochement de l'état récapitulatif des votes et des bulletins individuels annexés au procès-verbal de l'assemblée générale constitutive tenue le 25 août 1979, que le projet d'association syndicale, qui concernait 389 propriétaires représentant une superficie de 42 ha 30 a 42 ca, a recueilli le consentement, soit explicite, dans la quasi-totalité des cas par signature d'un bulletin d'adhésion avant l'assemblée générale et dans quatre cas par vote, attesté par une signature, à l'occasion de l'appel nominal auquel il a été procédé lors de cette assemblée, soit implicite, par absence de manifestation d'un refus d'adhésion, dans les mêmes conditions, d'au moins 249 propriétaires représentant 30 ha 81 a 99 ca ; que si certains des propriétaires intéressés ont manifesté par un vote nominal attesté par leur signature, leur volonté de revenir, comme ils en avaient le droit, sur l'adhésion ou le refus d'adhésion qu'ils avaient précédemment donné par écrit, ces changements ont été régulièrement consignés au procès-verbal de l'assemblée ; que dans ces conditions, l'absence de contrôle de l'identité et de la qualité des 92 personnes présentes à l'ouverture de cette assemblée n'a pas été de nature à affecter la régularité des conditions dans lesquelles la majorité ci-dessus indiquée a été constatée, après décompte de toutes les signatures recueillies dans le procès-verbal ; qu'au surplus, il ressort de ses termes mêmes que ce procès-verbal, qui relate le déroulement de la séance et a été lu à l'assemblée générale, n'a pas appelé d'observations et a été signé par plusieurs personnes présentes ;
Considérant, en cinquième lieu, que l'arrêté préfectoral du 4 octobre 1979 qui, après avoir, au vu du procès-verbal susmentionné et des pièces jointes, constaté que les conditions légales de majorité étaient remplies, a autorisé l'association syndicale ainsi que l'acte d'association annexé, a fait l'objet de la publicité exigée par les dispositions précitées de l'article 12 de la loi du 21 juin 1865 ; que, contrairement à ce que soutient M. X..., aucune disposition législative ou réglementaire n'exigeait, en outre, une publication de l'arrêté et de l'acte d'association dans des journaux locaux ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. X... n'est pas fondé à soutenir que l'ASSOCIATION SYNDICALE AUTORISEE POUR LA DEFENSE CONTRE LA MER DE SAINT-PAIR-SUR-MER est dépourvue de validité ; que, par voie de conséquence, les conclusions de sa demande qui tendent à l'annulation de l'arrêté du préfet de la Manche du 4 octobre 1979 en tant qu'il a inclus sa propriété dans le périmètre de l'association, doivent être rejetées ;
Sur les conclusions tendant à la décharge de la taxe syndicale établie au titre de l'année 1980 :
Considérant que, pour demander décharge de la taxe qui lui est réclamée M. X... soutient que les bases de répartition des dépenses de l'association syndicale ont été établies dans des conditions irrégulières ;
Considérant qu'aux termes de l'article 22 de la loi du 21 juin 1865 : "Les syndics sont élus par l'assemblée générale parmi les intéressés" et qu'aux termes de l'article 41 du décret du 18 décembre 1927 : "Aussitôt après son entrée en fonctions, le syndicat fait procéder aux opérations nécessaires pour déterminer les bases d'après lesquelles les dépenses de l'association seront réparties entre les intéressés. Ces bases doivent être établies de telle sorte que chaque propriété soit imposée en raison de l'intérêt qu'elle a à l'exécution des travaux ..." ;
Considérant que M. X... allègue que, eu égard aux conditions dans lesquelles ont été tenues les assemblées générales du 1er décembre 1979 et du 2 août 1980, les syndics auraient été élus dans des conditions irrégulières ; que, toutefois, ce moyen n'est pas assorti de précisions qui permettraient d'en apprécier le bien-fondé ;
Considérant, en revanche, qu'il résulte de l'instruction que le périmètre de l'association requérante inclut des terrains situés à 300 mètres à l'intérieur des terres ; que certains de ces terrains sont régulièrement inondés par la rivière Thar qui traverse le secteur compris dans le périmètre de l'association parallèlement au rivage ; que les travaux pour la réalisation desquels l'association syndicale a été créée consistent dans la construction d'une digue le long de la côte et non dans la protection de l'estuaire du Thar ; que le syndicat a réparti les dépenses afférentes à ces travaux au prorata de la superficie des propriétés, affectée d'un coefficient de 1, 2, 3,5 ou 4 fonction de leur éloignement du bord de la mer ;
Considérant que les bases de répartition ainsi adoptées par le syndicat ne prennent pas suffisamment en compte, d'une part, l'inégale gravité de la menace de la mer selon l'emplacement des terrains par rapport au rivage, d'autre part, les différences liées à la situation de certaines propriétés en front de mer et, le cas échéant, aux risques d'inondation que fait courir le fleuve côtier à certaines autres ; que, dès lors, les bases de répartition des dépenses n'ont pas été établies de telle sorte que chaque propriété soit, comme l'exigent les dispositions précitées, imposée en raison de l'intérêt qu'elle a à l'exécution des travaux correspondant à l'objet de l'association syndicale ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que M. X... est fondé à demander la décharge de la taxe syndicale à laquelle il a été assujetti au titre de l'année 1980 ;
Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Caen du 18 février 1986 est annulé.
Article 2 : M. X... est déchargé de la taxe syndicale à laquelle il a été assujetti au titre de l'année 1980.
Article 3 : Le surplus des conclusions de la demande de M. Y... rejeté.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à M. X..., à l'ASSOCIATION SYNDICALE AUTORISEE POUR LA DEFENSE CONTRE LA MER DE SAINT-PAIR-SUR-MER et au ministre de l'équipement, du logement, des transports et de la mer.