Conseil d'État · 1 / 4 SSR — 8 mars 1989

Vu 1°, sous le n° 94 279, la requête enregistrée le 13 janvier 1988 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour le SYNDICAT AUTONOME DES ENSEIGNANTS DE MEDECINE, dont le siège est ... (75340), et tendant à ce que le Conseil d'Etat annule pour excès de pouvoir le décret n° 87-944 du 25 novembre 1987 relatif à l'exercice d'une activité libérale par les praticiens hospitaliers à temps plein dans les établissements d'hospitalisation publics,
Vu 2°, sous le n° 94 589, la requête enregistrée le 25 janvier 1988, présentée pour le SYNDICAT NATIONAL DES MEDECINS, CHIRURGIENS, SPECIALISTES ET BIOLOGISTES DES HOPITAUX PUBLICS, dont le siège est ..., et pour M. Claude X..., demeurant ..., et tendant à ce que le Conseil d'Etat annule pour excès de pouvoir le décret n° 87-944 du 25 novembre 1987,
Vu 3°, sous le n° 94 631, la requête sommaire et le mémoire complémentaire enregistrés respectivement le 27 janvier 1988 et le 25 mai 1988, présentés pour le SYNDICAT NATIONAL DES CHEFS DE TRAVAUX ET PRATICIENS HOSPITALIERS ET UNIVERSITAIRES, dont le siège est ...Ecole de médecine à Paris 6ème, le SYNDICAT NATIONAL DES PRATICIENS HOSPITALIERS D'ANESTHESIE-REANIMATION, dont le siège est ..., le SYNDICAT NATIONAL DES CHEFS DE SERVICE, PRATICIENS, ADJOINTS TEMPS PLEIN DES CENTRES HOSPITALIERS REGIONAUX FAISANT PARTIE DES CENTRES HOSPITALIERS UNIVERSITAIRES DE FRANCE, dont le siège est ..., et la FEDERATION NATIONALE DES SYNDICATS MEDICAUX DES HOPITAUX UNIVERSITAIRES, dont le siège est ... (Hauts-de-Seine), et tendant à ce que le Conseil d'Etat annule, d'une part, l'article 4 du décret n° 87-944 du 25 novembre 1987 et, d'autre part, les dispositions d'une circulaire du ministre des affaires sociales et de l'emploi en date du 10 décembre 1987 relatives à l'exercice d'une activité libérale par les anesthésistes-réanimateurs, biologistes et radiologistes,
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu la Constitution du 4 octobre 1958 ;
Vu le code de la santé publique ;
Vu le code de la sécurité sociale ;
Vu la loi n° 70-1318 du 31 décembre 1970 ;
Vu le décret n° 70-1277 du 23 décembre 1970 ;
Vu le décret n° 82-1149 du 29 décembre 1982 ;
Vu le décret n° 84-135 du 24 février 1984 ;
Vu le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ;
Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ;
Vu la loi n° 77-1468 du 30 décembre 1977 ;
Après avoir entendu :
- le rapport de M. Boyon, Maître des requêtes,
- les observations de la S.C.P. Fortunet, Mattei-Dawance, avocat du SYNDICAT AUTONOME DES ENSEIGNANTS DE MEDECINE, du SYNDICAT NTIONAL DES MEDECINS, CHIRURGIENS, SPECIALISTES ET BIOLOGISTES DES HOPITAUX PUBLICS et de M. X... et de Me Odent, avocat du SYNDICAT NATIONAL DES CHEFS DE TRAVAUX ET PRATICIENS HOSPITALIERS ET UNIVERSITAIRES et
autres,
- les conclusions de M. Tuot, Commissaire du gouvernement ;
Considérant que la requête n° 94 279 du SYNDICAT AUTONOME DES ENSEIGNANTS DE MEDECINE et la requête n° 94 589 du SYNDICAT NATIONAL DES MEDECINS, CHIRURGIENS, SPECIALISTES ET BIOLOGISTES DES HOPITAUX PUBLICS et de M. X... sont dirigées contre le décret n° 87-944 du 25 novembre 1987 relatif à l'exercice d'une activité libérale par les praticiens hospitaliers à temps plein dans les établissements d'hospitalisation publics ; que la requête n° 94 631 du SYNDICAT NATIONAL DES CHEFS DE TRAVAUX ET PRATICIENS HOSPITALIERS ET UNIVERSITAIRES, du SYNDICAT NATIONAL DES PRATICIENS HOSPITALIERS D'ANESTHESIE-REANIMATION, du SYNDICAT NATIONAL DES CHEFS DE SERVICE, PRATICIENS, ADJOINTS TEMPS PLEIN DES CENTRES HOSPITALIERS REGIONAUX faisant partie des Centres Hospitaliers Universitaires de France et de la FEDERATION NATIONALE DES SYNDICATS MEDICAUX DES HOPITAUX UNIVERSITAIRES est dirigée contre l'article 4 du même décret, ainsi que contre certains passages d'une circulaire du ministre des affaires sociales et de l'emploi en date du 10 décembre 1987 relative à l'application du décret attaqué ; qu'il y a lieu de joindre ces trois requêtes pour statuer par une seule décision ;
En ce qui concerne le premier alinéa de l'article 4 du décret attaqué :
Considérant qu'aux termes de l'article 2 du décret attaqué, pris pour l'application des articles 25-1 à 25-6 introduits dans la loi du 31 décembre 1970 portant réforme hospitalière par la loi du 27 janvier 1987 portant diverses mesures d'ordre social : "les biologistes, radiologistes et anesthésistes-réanimateurs peuvent pratiquer des traitements, examens ou analyses au titre de l'activité libérale définie à l'article 25-2 de la loi du 31 décembre 1970 ... : 1. Soit en consacrant une ou deux demi-journées par semaine à des malades qui ont demandé à être traités par eux personnellement au titre de cette activité ; 2. Soit en consacrant une demi-journée par semaine aux patients mentionnés au 1 et en pratiquant des traitements, examens ou analyses au bénéfice de malades qui sont traités au titre de l'activité libérale d'un autre praticien ; 3. Soit en pratiquant exclusivement des traitements, examens ou analyses au bénéfice de malades qui sont traités au titre de l'activité libérale d'un autre praticien" ; qu'aux termes du premier alinéa de l'article 4 du même décret : "le montant total des honoraires afférents aux traitements, examens ou analyses mentionnés aux 2 et 3 de l'article 2 ... est limité ... 1. Pour les personnels enseignants et hospitaliers, à 30 % de la moyenne de la rémunération globale, comprenant le traitement universitaire et les émoluments hospitaliers, du corps auquel ils appartiennent ou de l'emploi qu'ils occupent ; 2. Pour les praticiens hospitaliers, à 30 % de la moyenne des émoluments hospitaliers du corps auquel ils appartiennent" ;
Sur les moyens tirés d'une violation de l'article 25-2 de la loi du 31 décembre 1970 :
Considérant qu'aux termes de l'article 25-2 de la loi du 31 décembre 1970, " ... La durée de l'activité libérale ne peut excéder le cinquième de la durée de service hebdomadaire à laquelle sont astreints les praticiens. Les autres conditions et limites de l'exercice de l'activité libérale sont fixées, en fonction de la discipline concernée, par voie réglementaire" ;
Considérant, d'une part, qu'il ressort des termes même de ces dispositions que l'autorité investie du pouvoir réglementaire peut imposer à l'exercice de l'activité libérale des limites autres que celles que le législateur a lui-même édictées par référence à la durée de service hebdomadaire applicable aux praticiens concernés ; qu'ainsi, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le Gouvernement aurait méconnu les dispositions de l'article 25-2 de la loi du 31 décembre 1970 en fixant une limite au montant des honoraires afférents aux traitements, examens et analyses effectués par les biologistes, radiologistes et anesthésistes-réanimateurs dans le cadre de leur activité libérale et en déterminant cette limite par référence aux émoluments hospitaliers et, le cas échéant, au traitement universitaire perçus par les intéressés ;
Considérant, d'autre part, que, si l'article 25-2 de la loi du 31 décembre 1970 énonce que "les autres conditions et limites de l'exercice de l'activité libérale sont fixées en fonction de la discipline concernée", le législateur n'a pas entendu exclure que le Gouvernement édicte, pour les praticiens de certaines disciplines, des conditions et limites différentes suivant les modalités selon lesquelles ces praticiens exercent une activité libérale ;
Sur le moyen tiré d'une violation de l'article 25-3 de la loi du 31 décembre 1970 :
Considérant qu'aux termes de l'article 25-3 de la loi du 31 décembre 1970, "le médecin exerçant une activité libérale choisit de percevoir ses honoraires directement ou par l'intermédiaire de l'administration hospitalière" ; que, contrairement à ce que soutiennent les auteurs des requêtes nos 94 279 et 94 589, les dispositions précitées du premier alinéa de l'article 4 du décret attaqué ne méconnaissent pas ces prescriptions législatives ;
Sur le moyen tiré d'une violation de l'article L.162-6 du code de la sécurité sociale :
Considérant que les dispositions du premier alinéa de l'article 4 du décret attaqué n'ont pas pour objet et ne peuvent avoir légalement pour effet de faire obstacle à l'application des prescriptions de l'article L.162-6 du code de la sécurité sociale, en vertu desquelles les dispositions de la convention nationale prévue à l'article L.162-5, notamment celles qui concernent les tarifs des honoraires et frais accessoires dus aux médecins par les assurés sociaux, ne sont pas applicables aux médecins qui ont fait connaître à la caisse primaire d'assurance maladie qu'ils n'acceptaient pas d'être régis par cette convention ;
Sur les moyens tirés d'une violation du principe d'égalité :
Considérant, d'une part, que les biologistes, radiologistes et anesthésistes-réanimateurs exerçant dans les établissements d'hospitalisation publics accomplissent leur activité dans des conditions différentes de celles selon lesquelles les autres praticiens remplissent leurs fonctions dans ces établissements ; qu'ainsi, les requérants ne sont pas fondés à prétendre que le Gouvernement aurait porté atteinte au principe d'égalité en fixant des modalités spécifiques pour limiter l'exercice d'une activité libérale par les biologistes, radiologistes et anesthésistes-réanimateurs ;
Considérant, d'autre part, que, compte tenu des différences affectant la situation des biologistes, radiologistes et anesthésistes-réanimateurs selon qu'ils consacrent entièrement ou non leur activité libérale à des malades ayant demandé à être traités par eux personnellement au titre de cette activité, le Gouvernement n'a pas méconnu le principe d'égalité en ne limitant le montant des honoraires perçus dans le cadre de l'activité libérale que pour les praticiens exerçant celle-ci dans les conditions définies aux 2 et 3 de l'article 2 du décret attaqué ;
Considérant, enfin, qu'il ressort des termes même du premier alinéa de l'article 4 du décret attaqué que la limite applicable aux honoraires perçus par les personnels enseignants et hospitaliers, d'une part, et par les praticiens hospitaliers, d'autre part, dans le cadre de leur activité libérale est déterminée selon des modalités identiques pour chacune de ces catégories de praticiens ; qu'ainsi, les requérants ne sont pas fondés à prétendre que les dispositions de cet alinéa violeraient le principe d'égalité régissant les praticiens appartenant à un même corps ou occupant les mêmes emplois ;
En ce qui concerne le deuxième alinéa de l'article 4 du décret attaqué :
Considérant qu'en vertu du deuxième alinéa de l'article 4 du décret attaqué, les sommes dépassant la limite fixée au 1 ou au 2 du premier alinéa de cet article sont, chaque semestre, versées à l'établissement ou, si le praticien a choisi de percevoir ses honoraires par l'intermédiaire de l'établissement, prélevées par celui-ci ; que ces dispositions, qui ont pour seul objet de permettre l'application des règles limitant, dans l'intérêt du service public hospitalier, les honoraires perçus au titre de l'activité libérale par les biologistes, radiologistes et anesthésistes-réanimateurs ne sont contraires ni à l'objet des établissements d'hospitalisation publics, ni au caractère non lucratif qui s'attache à l'activité de ces organismes, ni aux prescriptions de l'article L. 365 du code de la santé publique qui interdisent à toute personne ne remplissant pas les conditions requises pour l'exercice de la profession de recevoir, en vertu d'une convention, tout ou partie des honoraires ou bénéfices provenant de l'activité professionnelle d'un médecin ou d'un chirurgien-dentiste.
En ce qui concerne l'article 5 du décret attaqué :
Considérant qu'aux termes de l'article 5 du décret attaqué : "dans le cas de traitements, examens ou analyses pratiqués au bénéfice de malades traités au titre de l'activité libérale d'un autre praticien, les honoraires ne peuvent dépasser le tarif des actes et consultations externes hospitaliers fixé en application du décret du 8 juillet 1982 ... ; que, compte tenu des conditions particulières selon lesquelles les praticiens sont appelés à intervenir dans les cas prévus par ces dispositions, les auteurs des requêtes n° 94.279 et 94.589 ne sont pas fondés à prétendre qu'en limitant le montant des honoraires, dans l'intérêt des malades, par référence au tarif des actes et consultations externes hospitaliers, le Gouvernement aurait méconnu les prescriptions de l'article L. 162-6 du code de la sécurité sociale qui permettent à certains médecins de fixer librement les tarifs des honoraires demandés aux assurés sociaux ;
En ce qui concerne l'article 7 du décret attaqué :
Considérant qu'en vertu de l'article 7 du décret attaqué, les praticiens exerçant une activité libérale ne peuvent bénéficier des congés prévus par l'article 26-9 du décret du 24 février 1984 en faveur de certains personnels enseignants et hospitaliers non titulaires pour effectuer des remplacements ou accomplir une activité hors de l'établissement d'affectation ; que ces praticiens ne sont pas placés dans la même situation que les autres praticiens des établissements d'hospitalisation publics ; que, par suite, en édictant, dans l'intérêt du service public hospitalier, les dispositions mentionnées ci-dessus, le Gouvernement n'a pas méconnu le principe d'égalité applicable aux agents publics appartenant à un même catégorie ;
En ce qui concerne l'article 10 du décret attaqué :
Considérant qu'en vertu de l'article 10 du décret attaqué, le contrat d'activité libérale conclu, en application de l'article 25-4 de la loi du 31 décembre 1970, entre le praticien et l'établissement hospitalier est transmis pour approbation au représentant de l'Etat dans le département ; que ces dispositions n'ont pas pour objet et ne peuvent avoir légalement pour effet de faire obstacle à l'application des prescriptions de l'article L. 462 du code de la santé publique, dans leur rédaction issue d'une loi du 13 juillet 1972, selon lesquelles les médecins et les chirurgiens dentistes sont tenus de communiquer au conseil départemental de l'ordre dont ils relèvent les contrats ayant pour objet l'exercice de leur profession ;
En ce qui concerne les articles 13 à 26 du décret attaqué :
Considérant qu'aux termes de l'article 25-5 de la loi du 31 décembre 1970, "il est institué, dans chaque établissement d'hospitalisation public où s'exerce une activité libérale, une commission de l'activité libérale chargée de veiller au bon déroulement de cette activité. Il est institué auprès du ministre chargé de la santé une commission nationale de l'activité libérale. Les attributions, la composition et les modalités de fonctionnement de ces commissions sont fixées par voie réglementaire ..." ;
Considérant, d'une part, qu'en édictant, sur le fondement de ces prescriptions législatives, les dispositions figurant aux articles 13 à 26 du décret attaqué relatifs aux commissions de l'activité libérale, lesquelles ne présentant d'ailleurs pas un caractère juridictionnel, le Gouvernement n'a pas fixé de règles qui relèveraient du domaine de la loi en vertu de l'article 34 de la Constitution du 4 octobre 1958 ;
Considérant, d'autre part, que, d'après l'article 25-6 de la loi du 31 décembre 1970, le ministre chargé de la santé, saisi, dans le cadre d'un recours hiérarchique, des contestations relatives aux décisions prises par le représentant de l'Etat dans le département en matière de suspension ou de retrait de l'autorisation d'exercice de l'activité libérale, doit statuer après avis de la commission nationale de l'activité libérale ; qu'il ressort de ces dispositions que le législateur a entendu faire du recours hiérarchique un préalable obligatoire à l'introduction d'un recours pour excès de pouvoir devant la juridiction administrative ; qu'ainsi c'est à bon droit que le Gouvernement a prévu, à l'article 20 du décret attaqué, que les contestations relatives aux décisions de suspension ou de retrait de l'autorisation d'exercice de l'activité libérale doivent faire l'objet d'un recours hiérarchique devant le ministre chargé de la santé préalablement à toute instance contentieuse ;
Considérant, dès lors, que les auteurs des requêtes n° 94.279 et 94.589 ne sont pas fondés à prétendre que certaines des dispositions des articles 13 à 26 du décret attaqué seraient entachées d'incompétence ;
En ce qui concerne l'article 27 du décret attaqué :
Considérant qu'aux termes de l'article 27 du décret attaqué : "les personnels enseignants et hospitaliers titulaires qui exercent une activité libérale ne peuvent prétendre au bénéfice de l'indemnité spéciale définie à l'article 5 du décret du 29 décembre 1982 ... ; qu'eu égard aux différences existant entre la situation de ces praticiens et celle des autres personnels enseignants et hospitaliers titulaires, les dispositions contestées ne méconnaissent pas le principe d'égalité applicable aux agents publics appartenant à un même corps ;
En ce qui concerne les articles 29 et 31 du décret attaqué :
Considérant, d'une part, que les dispositions des articles 29 et 31 du décret attaqué ont pour seul objet de déterminer l'assiette des cotisations dues par certains praticiens exerçant une activité libérale au titre du régime de retraite complémentaire des assurances sociales institué par le décret du 23 décembre 1970 en faveur des agents non titulaires de l'Etat et des collectivités publiques ; qu'ainsi, les auteurs des requêtes n° 94.279 et 94.589 ne peuvent, en tout état de cause, se prévaloir utilement de ce que ces dispositions méconnaîtraient les prescriptions de l'article L. 615-4 du code de la sécurité sociale relatives aux cotisations dues, au titre du régime d'assurance maladie et maternité des travailleurs non-salariés des professions non-agricoles, par les personnes exerçant simultanément plusieurs activités dont l'une relève de ce régime ;
Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article L. 685 du code de la santé publique, dans sa rédaction issue de l'article 16 de la loi du 27 janvier 1987 : "des modalités différentes peuvent être prévues en ce qui concerne la protection sociale des praticiens hospitaliers selon qu'ils concluent ou non un contrat d'activité libérale en application de l'article 25-4 de la loi ... du 31 décembre 1970 portant réforme hospitalière" ; qu'ainsi, en prévoyant aux articles 29 et 31 du décret attaqué que certains praticiens cotisent seulement, selon le cas, sur les deux tiers de leurs émoluments hospitaliers ou sur leur traitement universitaire à l'exclusion des émoluments hospitaliers, le Gouvernement n'a pas édicté des dispositions qui porteraient une atteinte illégale au principe d'égalité ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont fondés à demander l'annulation d'aucune des dispositions du décret attaqué ;
En ce qui concerne la circulaire attaquée :
Considérant que les mentions de la circulaire du ministre des affaires sociales et de l'emploi en date du 10 décembre 1987 concernant l'exercice d'une activité libérale par les anesthésistes-réanimateurs, biologistes et radiologistes ne présentent pas un caractère réglementaire ; que, dès lors, les auteurs de la requête n° 94-631 ne sont pas recevables à demander l'annulation de ces mentions ;
Article 1er : Les requêtes du SYNDICAT DES ENSEIGNANTS DE MEDECINE, du SYNDICAT NATIONAL DES MEDECINS, CHIRURGIENS, SPECIALISTES ET BIOLOGISTES DES HOPITAUX PUBLICS, de M. X..., du SYNDICAT NATIONAL DES CHEFS DE TRAVAUX ET PRATICIENS HOSPITALIERS ET UNIVERSITAIRES, du SYNDICAT NATIONAL DES PRATICIENS HOSPITALIERS D'ANESTHESIE-REANIMATION, du SYNDICAT NATIONAL DES CHEFS DE SERVICE, PRATICIENS, ADJOINTS TEMPS PLEIN DES CENTRES HOSPITALIERS REGIONAUX FAISANT PARTIE DES CENTRES HOSPITALIERS UNIVERSITAIRES DE FRANCE ET DE LA FEDERATION NATIONALE DES SYNDICATS MEDICAUX DES HOPITAUX UNIVERSITAIRES sont rejetées.
Article 2 : La présente décision sera notifiée au SYNDICAT AUTONOME DES ENSEIGNANTS DE MEDECINE, au SYNDICAT NATIONAL DES MEDECINS, CHIRURGIENS, SPECIALISTES ET BIOLOGISTES DES HOPITAUX PUBLICS, à M. X..., au SYNDICAT NATIONAL DES CHEFS DE TRAVAUX ET PRATICIENS HOSPITALIERS ET UNIVERSITAIRES, au SYNDICAT NATIONAL DES PRATICIENS HOSPITALIERS D'ANESTHESIE-REANIMATION, au SYNDICAT NATIONAL DES CHEFS DE SERVICE, PRATICIENS ADJOINTS TEMPS PLEIN DES CENTRES HOSPITALIERS REGIONAUX FAISANT PARTIE DES CENTRES HOSPITALIERS UNIVERSITAIRES DE FRANCE, à la FEDERATION NATIONALE DES SYNDICATS MEDICAUX DES HOPITAUX UNIVERSITAIRES, au Premier ministre, au ministre d'Etat, ministre de l'éducation nationale, de la jeunesse et des sports et au ministre de la solidarité, de la santé et de la protection sociale.