Conseil d'État · 3 / 5 SSR — 29 décembre 1989

Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire enregistrés les 29 février 1988 et 28 juin 1988 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour le département du Val-de-Marne, représenté par son président de conseil général, à ce dûment habilité par une délibération du conseil général en date du 11 avril 1988 et tendant à l'annulation du décret n° 87-1097 du 30 décembre 1987 portant statut particulier du cadre d'emploi des administrateurs territoriaux, du décret n° 87-1098 du 30 décembre 1987 portant échelonnement indiciaire applicable aux administrateurs territoriaux, du décret n° 87-1099 du 30 décembre 1987 portant statut particulier du cadre d'emploi des attachés territoriaux, du décret 87-1100 du 30 décembre 1987 portant échelonnement indiciaire applicable aux attachés territoriaux et du décret 87-1101 du 30 décembre 1987 portant dispositions statutaires particuliers à certains emplois administratifs de direction des communes et des établissements publics locaux assimilés ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la loi du 10 août 1871 relative aux conseils généraux ;
Vu l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 ;
Vu la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée ;
Vu le décret n° 84-346 du 10 mai 1984 ;
Vu le décret n° 86-62 du 13 janvier 1986 ;
Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ;
Après avoir entendu :
- le rapport de M. Pochard, Maître des requêtes,
- les observations de la SCP Lyon-Caen, Fabiani, Liard, avocat du département du Val-de-Marne,
- les conclusions de M. de Guillenchmidt, Commissaire du gouvernement ;
Sur les conclusions tendant à l'annulation des décrets n os 87-1103, 87-1105 et 87-1109 du 30 décembre 1987 :
Considérant qu'aux termes de l'article 49 de l'ordonnance du 31 juillet 1945 ; "Sauf dispositions législatives contraires, le recours ou la requête au Conseil d'Etat contre la décision d'une autorité ou d'une juridiction qui y ressortit n'est recevable que dans un délai de deux mois ; ce délai court de la date de la publication de la décision attaquée, à moins qu'elle ne doive être notifiée ou signifiée, auquel cas le délai court de la date de la notification ou de la signification" ;
Considérant que si, dans sa requête initiale enregistrée le 29 février 1988, au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le département du Val-de-Marne a demandé l'annulation des décrets n os 87-1097, 87-1098, 87-1099, 87-1100 et 87-1101 du 30 décembre 1987, publiés au journal officiel du 31 décembre 1987, il n'a présenté de conclusions dirigées contre les décrets n os 87-1103, 87-1105 et 87-1109 du 30 décembre 1987, publiés au journal officiel du 31 décembre 1987, que dans son mémoire en réplique, enregistré le 23 août 1989 ; que, dès lors, les conclusions de la requête dirigées contre les décrets n os 87-1103, 87-1105 et 87-1109 du 30 décembe 1987 sont tardives et par suite irrecevables ;
Sur les conclusions tendant à l'annulation des décrets n os 87-1097 à 87-1101, dans leur ensemble :
En ce qui concerne la méconnaissance de l'objectif de parité entre la fonction publique de l'Etat et la fonction publique territoriale :
Considérant qu'aucune disposition de la loi du 26 janvier 1984, ni aucun principe général du droit n'imposaient au pouvoir réglementaire, de faire, pour l'élaboration des statuts des différents cadres d'emplois, référence à des "grilles d'emplois étatiques" afin d'assurer une parité alléguée entre la fonction publique de l'Etat et la fonction publique territoriale ; qu'ainsi, le moyen tiré par le département, qui n'indique d'ailleurs pas en quoi les décrets attaqués seraient contraires à l'objectif susmentionné, de ce que les décrets attaqués ne respecteraient pas cette parité ne saurait être accueilli ;
En ce qui concerne la violation des dispositions de l'article 45 alinéa 3 de la loi du 10 août 1871 :
Considérant qu'aux termes de l'article 6 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; "Les statuts particuliers sont établis par décret en Conseil d'Etat" ; que ces statuts ont notamment pour objet de déterminer les règles de recrutement, de déroulement de carrière et de rémunération applicables à l'ensemble des agents titulaires de la fonction publique territoriale ; qu'il en résulte que la loi du 26 janvier 1984, en renvoyant à des décrets en Conseil d'Etat la fixation de ces statuts, a implicitement abrogé, à compter de la date d'intervention desdits statuts particuliers en ce qui concerne les fonctionnaires relevant desdits statuts, les dispositions de l'article 45 alinéa 3 de la loi du 10 août 1871, aux termes desquelles "le conseil général détermine les conditions auxquelles seront tenus de satisfaire les candidats aux fonctions rétribuées exclusivement sur les fonds départementaux et les règles des concours d'après lesquelles les nominations devront être faites" ; que, dès lors, le département du Val-de-Marne n'est pas fondé à demander l'annulation des décrets attaqués comme méconnaissant les dispositions précitées de la loi du 10 août 1871 ;
Sur les conclusions tendant à l'annulation de certaines dispositions des décrets n os 87-1097 à 87-1101 du 30 décembre 1987 :
En ce qui concerne la légalité des articles 2, alinéas 1 et 3 du décret n° 87-1097, 2 alinéas 3 à 6 du décret n° 87-1099, 2 alinéa 2 du décret n° 87-1101 :
Considérant que les dispositions susmentionnées prévoient que les agents appartenant aux différents cadres d'emplois ne pourront exercer leurs fonctions ou se voir confier certains emplois de direction que dans les seules communes situées, suivant les cas, en-deçà ou au-delà d'un seuil d'importance démographique qu'elles fixent ou dans les établissements publics locaux d'importance équivalente et en ce qui concerne l'article 2, alinéa 2, du décret n° 87-1101 du 30 décembre 1987, qu'il ne peut être créé d'emploi de secrétaire général adjoint que dans les communes dont la population excède 20 000 habitants ;
Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 4 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée par la loi du 13 juillet 1987 ; "Les fonctionnaires territoriaux appartiennent à des cadres d'emplois régis par des statuts particuliers, communs aux fonctionnaires des communes, des départements, des régions et de leurs établissements publics. Ces statuts particuliers ont un caractère national - Un cadre d'emplois regroupe les fonctionnaires soumis au même statut particulier, titulaires d'un grade leur donnant vocation à occuper un ensemble d'emplois. Chaque titulaire d'un grade a vocation à occuper certains des emplois correspondant à ce grade ..." et qu'aux termes de l'article 6 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée par la loi du 13 juillet 1987 ; "Les statuts particuliers sont établis par décret en Conseil d'Etat. Ils précisent notamment le classement de chaque cadre d'emplois, emploi ou corps dans l'une des quatre catégories mentionnées à l'article 5 du présent titre" ; qu'en chargeant le gouvernement d'établir lesdits statuts particuliers, l'article 6 précité de la loi du 26 janvier 1984 l'a nécessairement habilité à définir les fonctions que seraient appelés à exercer les membres des différents cadres d'emplois ainsi que celles qui correspondraient aux divers emplois de direction ; que, par suite, en prenant les dispositions attaquées, le gouvernement n'a pas excédé les limites de l'habilitation qu'il tenait dudit article 6 ; que, dès lors, le département requérant ne saurait utilement se prévaloir à l'encontre desdites dispositions de l'article 34 de la Constitution qui réserve au législateur la détermination des principes fondamentaux de la libre administration des collectivités locales ;
Considérant, en second lieu, que pour procéder à la définition des fonctions correspondant aux divers cadres d'emplois et emplois de niveaux hiérarchiques différents, les auteurs du décret ont pu, sans erreur de droit, se référer à un critère tiré de l'importance démographique des communes où ces fonctions sont exercées ; que, d'ailleurs, un tel critère est utilisé aux articles 47 et 53 de la loi du 26 janvier 1984 pour la définition des emplois qu'ils mentionnent ;
Considérant, enfin, qu'il ne ressort pas du dossier que la fixation par les dispositions attaquées des différents seuils d'importance démographique des communes ou des seuils d'importance des établissements publics locaux soit entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ; qu'en particulier, si le département requérant soutient que les dispositions attaquées ne permettraient pas de déterminer le cadre d'emplois dont les membres peuvent occuper l'emploi de secrétaire général de communes de 2 000 à 10 000 habitants, il résulte de l'article 2, alinéa 2 du décret n° 87-1099 du 30 décembre 1987 portant statut particulier du cadre d'emplois des attachés territoriaux, aux termes duquel les attachés territoriaux "peuvent, en outre, occuper l'emploi de secrétaire général ou de secrétaire de communes de mois de 40 000 habitants", que ces agents peuvent occuper l'emploi de secrétaire général dans les communes de 2 000 à 10 000 habitants ;
En ce qui concerne la légalité des articles 5 des décrets n os 87-1097 et 87-1099 :
Considérant qu'aux termes des dispositions respectives des articles 5 des décrets n os 87-1097 et 87-1099 peuvent être inscrits sur la liste d'aptitude prévue pour le recrutement par voie de promotion interne en qualité d'administrateur territorial : "1° Les attachés principaux et les directeurs territoriaux qui justifient, au 1er janvier de l'année considérée, de quatre ans de services effectifs accomplis dans l'un de ces grades en position d'activité ou de détachement ; 2° les fonctionnaires territoriaux de catégorie A qui ont exercé les fonctions de secrétaire général d'une commune de plus de 20 000 habitants ou de secrétaire général adjoint d'une commune de plus de 80 000 habitants pendant au moins six ans", en qualité d'attaché territorial : "1° Les fonctionnaires territoriaux qui, âgés de quarante ans au moins, justifient de plus de cinq années de services effectifs accomplis en qualité de fonctionnaire territorial de catégorie B en position d'activité ou de détachement ; 2° Les fonctionnaires territoriaux de catégorie B qui, âgés de quarante ans au moins, ont exercé les fonctions de secrétaire général d'une commune de 2 000 à 5 000 habitants pendant au moins deux ans" ;
Considérant que lorsqu'il s'agit d'organiser au profit des agents d'un corps ou d'un cadre d'emploi déterminé l'accès par promotion interne à un corps ou un cadre d'emplois de niveau hiérarchique supérieur, il ne peut être légalement dérogé au principe d'égalité de traitement à laquelle ont droit les agents d'un même corps ou cadre d'emplois que lorsque l'intérêt du service dans le corps ou le cadre d'emplois de niveau hiérarchique supérieur l'exige ;
Considérant, en premier lieu, qu'en fixant une condition d'âge minimum pour l'inscription sur les listes d'aptitude prévues pour le recrutement en qualité d'attaché territorial et en qualité de rédacteur territorial, l'article 5 du décret n° 87-1099 n'a pas porté atteinte à l'égalité entre agents appartenant à un même cadre d'emplois ;
Considérant, en second lieu, que, si les dispositions précitées ont pour effet qu'il peut être exigé d'agents appartenant à un même cadre d'emplois des conditions différentes d'ancienneté et, en ce qui concerne la promotion en qualité d'administrateur territorial, de grade, suivant qu'ils ont ou non exercé dans certaines catégories de communes les fonctions de secrétaire général, secrétaire général adjoint ou secrétaire de mairie, le gouvernement n'a, compte tenu de la nature des fonctions et des emplois que sont appelés à exercer les membres des cadres hiérarchiquement supérieurs, fait une appréciation erronée de l'intérêt du service ni en opérant, pour l'accès aux cadres en cause par voie de promotion interne, une distinction entre les agents appartenant à un même cadre d'emplois et en faisant bénéficier, par le 2° des articles 5 des décrets n° 87-1097, 87-1099 et 87-1105 ceux qui avaient exercé les fonctions susmentionnées de conditions d'ancienneté ou d'appartenance de grade plus favorables, ni en réservant ces conditions aux seuls agents ayant exercé lesdites fonctions sans en étendre le bénéfice aux agents qui auraient exercé des fonctions de même nature dans d'autres collectivités territoriales ou dans des établissements publics locaux ;
En ce qui concerne la légalité de l'article 32 du décret n° 87-1097 et 38 du décret n° 87-1099 en tant qu'ils déterminent la date d'effet des décisions d'intégration :
Considérant qu'aux termes des dispositions de l'article 111 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée par la loi du 13 juillet 1987 ; "Les agents titulaires d'un emploi d'une collectivité locale ou d'un établissement relevant de la présente loi sont intégrés dans la fonction publique territoriale et classés dans les cadres d'emplois ou emplois en prenant en compte la durée totale des services accomplis ..." et qu'aux termes des dispositions de l'article 114 de la même loi : "Les dispositions réglementaires portant statut des corps et emplois en vigueur à la date de la publication de la présente loi demeurent applicables jusqu'à l'intervention des statuts particuliers pris en application de la présente loi" ; qu'il résulte de ces dispositions que le législateur a entendu que les intégrations prévues à l'article 111 de la loi du 26 janvier 1984 prennent effet à la date d'entrée en vigueur desdits statuts particuliers ; qu'ainsi les articles susmentionnés des décrets attaqués, en prévoyant que les intégrations prendraient effet à la date de publication de ces décrets ne confèrent pas illégalement un effet rétroactif aux décisions individuelles d'intégration ;
Considérant, d'autre part, que contrairement à ce que soutient le département requérant, les dispositions attaquées n'entraînent pas par elles-mêmes de charges nouvelles ; qu'ainsi le moyen tiré de ce qu'elles méconnaîtraient les dispositions de l'ordonnance du 2 janvier 1959 et le principe de l'annualité manque en fait ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le département requérant n'est pas fondé à demander l'annulation des articles déterminant la date d'effet des décisions d'intégration ;
En ce qui concerne la légalité des dispositions des titres VI des décrets n° 87-1097 et 87-1099 relatives à l'ancienneté ou à la durée de services des agents à intégrer :
Considérant que si les décrets n° 87-1097 et 87-1099 comportent dans leurs titres VI, relatifs à la constitution initiale des cadres d'emplois, des dispositions qui prévoient des procédures ou des modalités d'intégration différentes en fonction de la plus ou moins grande ancienneté ou durée de services des intéressés, ces dispositions n'ont par elles-mêmes pour effet d'exclure aucun agent du bénéfice de l'intégration ; que le département requérant n'est, dès lors, pas fondé à soutenir qu'elles méconnaîtraient l'article 111 précité de la loi du 26 janvier 1984 modifiée, aux termes duquel : "Les agents titulaires d'un emploi d'une collectivité ou d'un établissement relevant de la présente loi sont intégrés dans la fonction publique territoriale ..." ;
En ce qui concerne la légalité des articles 33 du décret n° 87-1097 et 39 du décret n° 87-1099 :
Considérant qu'il résulte des articles 21, alinéa 2 du décret n° 87-1097 et 26, alinéa 2 du décret n° 87-1099, auquels renvoient respectivement les articles 33 du décret n° 87-1097 et 39 du décret n° 87-1099, que les agents intégrés dans le cadre d'emplois des administrateurs territoriaux et dans le cadre d'emplois des attachés territoriaux en application des dispositions des titres VI de ces décrets "sont réputés détenir dans le cadre d'emplois ... l'ancienneté exigée pour parvenir à l'échelon auquel ils ont été classés" ; que, d'une part, ces dispositions, qui intéressent seulement le reclassement des agents en cause dans les cadres d'emplois, n'ont ni pour objet ni pour effet d'assimiler à une durée de services effectifs l'ancienneté qu'ils sont ainsi réputés y détenir ; que, d'autre part, si l'application de ces dispositions peut avoir pour effet que des agents qui occupaient avant intégration des emplois semblables avec la même ancienneté différente dans le cadre d'emplois où ils sont intégrés, cette différence de traitement a son origine dans une différence de situation indiciaire dans les emplois occupés avant intégration ; que, dès lors, le moyen tiré par le département requérant d'une prétendue méconnaissance du principe d'égalité entre agents appartenant à un même corps ou un même cadre d'emplois ne saurait être accueilli ;
Sur les conclusions des requêtes dirigées contre les articles 34 et 39 du décret n° 87-1097 et contre les articles 40 et 46 du décret n° 87-1099 :
Considérant que le département requérant demande également l'annulation, d'une part, des articles 34 du décret n° 87-1097 et 40 du décret n° 87-1099 relatifs aux conditions de détachement des administrateurs et attachés territoriaux détachés à la suite de leur intégration dans l'emploi régi par des dispositions statutaires particulières qu'ils occupaient avant leur intégration, d'autre part, des articles 39 du décret n° 87-1097 et 46 du décret n° 87-1099 en tant qu'ils déterminent les conditions d'intégration des agents recrutés en application desdits articles ; que, par décision en date du 27 octobre 1989, rendue sur la requête n° 95714, le Conseil d'Etat statuant au contentieux a annulé les articles 34 et 39 du décret n° 87-1097 et 40 et 46 du décret n° 87-1099 ; que, par suite, les conclusions présentées sur ce point par le département requérant sont devenues sans objet ;
Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête du département du Val-de-Marne dirigées contre les articles 34 et 39 du décret n° 87-1097 et les articles 40 et 46 du décret n° 87-1099 du 30 décembre 1987.
Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête du département du Val-de-Marne est rejeté.
Article 3 : La présente décision sera notifié au département du Val-de-Marne, au Premier ministre et au ministre de l'intérieur.