Conseil d'État · 1 / 4 SSR — 24 avril 1992

Vu 1°), sous le numéro 116 489, la requête, enregistrée au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat les 3 et 9 mai 1990, présentée pour l'Union nationale des fédérations d'organismes d'habitations à loyer modéré, dont le siège est ... (75984), représentée par son président en exercice, domicilié audit siège, la fédération nationale des offices publics d'habitations à loyer modéré et O.P.A.C., dont le siège est ... (75384), représentée par son président en exercice, domicilié audit siège, la fédération nationale des sociétés anonymes d'habitations à loyer modéré, dont le siège est ... 08 (75384), représentée par son président en exercice, domicilié audit siège, l'office public d'aménagement et de construction de l'Ain, dont le siège est ... (01009), représenté par son président en exercice, domicilié en cette qualité audit siège, l'office public d'aménagement et de construction de la ville de Poitiers, dont le siège est ... (86002), représenté par son président en exercice, domicilié en cette qualité audit siège, l'office public municipal d'habitations à loyer modéré de Suresnes, dont le siège est ..., représenté par son président en exercice, domicilié en cette qualité audit siège, l'office public interdépartemental de l'Essonne, du Val-d'Oise et des Yvelines, (O.P.I.E.V.O.Y.), dont le siège est ... (78001), représenté par son président en exercice, domicilié en cette qualité audit siège, la S.A. H.L.M. de Laval, dont le siège est ... (53007), représentée par son président-directeur général en exercice, domicilié en cette qualité audit siège et la S.A. habitations à loyer modéré de Saint-Nazaire et de la région des pays de Loire, dont le siège est ... (44603), représentée par son président-directeur général en exercice, domicilié en cette qualité audit siège ; les organisations et organismes requérants demandent que le Conseil d'Etat :
- annule le décret n° 90-213 du 9 mars 1990 modifiant le code de la construction et de l'habitation et relatif aux placements financiers des organismes d'habitation à loyer modéré ;
- décide qu'il sera sursis à l'exécution de ce décret ;
Vu 2°), sous le numéro 116 605, la requête enregistrée au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat le 10 mai 1990, présentée pour la société anonyme d'habitations à loyer modéré "Le Val de Loire", dont le siège est B.P. 906 à Angers Cedex 01 (49009), agissant poursuites et diligences de ses représentants légaux, domiciliés en cette qualité audit siège, l'office public départemental d'habitations à loyer modéré de Maine-et-Loire, dont le siège est B.P. 146 à Angers Cedex 01 (49001), agissant poursuites et diligences de ses représentants légaux, domiciliés en cette qualité audit siège, la société anonyme d'habitations à loyer modéré "Le Toit angevin", dont le siège est B.P. 155 à Angers Cedex 01 (49001), agissant poursuites et diligences de ses représentants légaux, domiciliés en cette qualité audit siège, la société anonyme d'habitations à loyer modéré "Le Foyer moderne", dont le siège est B.P. 327 à Cholet Cedex (49303), agissant poursuites et diligences de ses représentants légaux, domiciliés en cette qualité audit siège, l'office public départemental d'habitations à loyer modéré de la Sarthe, dont le siège est B.P. 557 au Mans Cedex (72017), agissant poursuites et diligences de ses représentants légaux, domiciliés en cette qualité audit siège, la société anonyme "Mancelle" d'habitations à loyer modéré, dont le siège est B.P. 192 au Mans Cedex (72003), agissant poursuites et diligences de ses représentants légaux, domiciliés en cette qualité audit siège, la société anonyme d'habitation à loyer modéré "Le Foyer Manceau", dont le siège est au Mans Cedex (72015), agissant poursuites et diligences de ses représentants légaux, domiciliés en cette qualité audit siège, la société anonyme d'habitations à loyer modéré "La Nantaise d'habitation", dont le siège est B.P. 514 à Nantes Cedex 03 (44026), agissant poursuites et diligences de ses représentants légaux, domiciliés en cette qualité audit siège, l'office public d'aménagement et de construction de Loire-atlantique, dont le siège est B.P. 1060 à Nantes Cedex 01 (44037), agissant poursuites et diligences de ses représentants légaux, domiciliés en cette qualité audit siège et la société anonyme d'habitations à loyer modéré "Le Foyer Vendéen", dont le siège est B.P. 109 à La Roche-sur-Yon Cedex (85003), agissant poursuites et diligences de ses représentants légaux, domiciliés en cette qualité audit siège ; les organismes requérants concluent aux mêmes fins que dans la requête n° 116 489 ;
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu la Constitution ;
Vu le traité instituant la Communauté économique européenne et la directive du Conseil des communautés du 24 juin 1988 ;
Vu le code de la construction et de l'habitation ;
Vu l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 ;
Vu le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ;
Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ;
Après avoir entendu :
- le rapport de M. Faure, Maître des requêtes,
- les observations de la SCP de Chaisemartin, avocat de la société anonyme D'H.L.M. "Le Val de Loire" et autres et de Me Ricard, avocat de l'Union nationale des fédérations d'organismes d'habitations à loyer modéré,
- les conclusions de M. Hubert, Commissaire du gouvernement ;
Considérant que les requêtes n os 116 489 et 116 605 présentées respectivement par l'Union nationale des fédérations d'organismes D'H.L.M. et autres et par la société anonyme d'H.L.M. "Le Val de Loire" et autres, tendent toutes deux à l'annulation du décret du 9 mars 1990 modifiant le code de la construction et de l'habitation et relatif aux placements financiers des organismes d'habitations à loyer modéré ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ;
Sur la légalité externe du décret contesté :
Considérant que l'omission d'un visa est sans influence sur la légalité d'une décision administrative ; qu'ainsi le moyen tiré de ce que le décret contesté aurait dû viser l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, notamment son article 15, doit être écarté ;
Considérant qu'aux termes de l'article R.461-1 du code de la construction et de l'habitation : "Un conseil supérieur des habitations à loyer modéré siège auprès du ministre chargé de la construction et de l'habitation. Il est appelé par le ministre à donner son avis sur toutes questions concernant les habitations prévues à l'article L.411-1, et, notamment sur les règlements à faire pour l'application du présent livre ..." ; qu'aux termes de l'article R.461-6 du même code : "Un comité permanent du conseil supérieur se réunit chaque fois que le ministre chargé de la construction et de l'habitation l'estime nécessaire. Il instruit les questions à soumettre au conseil supérieur des habitations à loyer modéré et délibère sur les affaires qui lui sont soumises par le président du conseil supérieur, notamment en raison de leur urgence" ;
Considérant, d'une part, que les dispositions précitées notamment celles de l'article R.461-6 qui sont issues du règlement d'administration publique du 18 juin 1952, ont pu légalement être prises en application de l'article L.461-2 du code de la construction et de l'habitation qui confie à un décret en Conseil d'Etat le soin de déterminer les mesures relatives à la composition, l'organisation et le fonctionnement du conseil supérieur des H.L.M. ; que, d'autre part, il résulte des dispositions précitées que toutes les affaires relevant de la compétence du conseil supérieur des H.L.M. peuvent être soumises à son comité permanent ; qu'ainsi, le comité permanent a pu légalement être consulté sur le projet de décret, alors même que l'examen de ce projet n'entre pas dans le champ d'application de l'article R.423-75, 2ème alinéa, du code de la construction et de l'habitation, qui prévoit l'information préalable du comité permanent en cas de souscription ou d'acquisition par les sociétés H.L.M. de parts ou actions d'autres sociétés, et que, par ailleurs, il n'aurait revêtu aucun caractère d'urgence ;
Considérant que le moyen tiré de ce que le texte qui a été examiné par le comité permanent du conseil supérieur des H.L.M. serait différent de celui qui a été soumis au Conseil d'Etat manque en fait ;
Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les membres du comité permanent n'auraient pas été convoqués dans des conditions conformes aux dispositions de l'article 11 du décret du 28 novembre 1983 concernant les relations entre l'administration et les usagers ; que l'article 13 du même décret qui interdit aux membres d'un organisme consultatif de prendre part aux délibérations lorsqu'ils ont un intérêt personnel à l'affaire qui en fait l'objet ne s'opposait pas à ce que le directeur général de la Caisse des Dépôts et Consignations, qui est membre de droit du comité permanent, participe à la séance au cours de laquelle le comité a donné son avis sur le projet relatif au décret contesté, alors même que ce dernier avait pour objet d'instituer une obligation de dépôt à la Caisse des Dépôts et Consignations ;
Considérant, enfin, que le décret contesté peut légalement comporter des dispositions différentes de celles figurant dans le projet soumis au Conseil d'Etat, dès lors que lesdites dispositions sont identiques à celles du texte adopté par le Conseil d'Etat ;
Sur les moyens tirés du défaut de base légale et de la violation de l'article 34 de la Constitution :
Considérant d'une part qu'aux termes de l'article L.423-3 du code de la construction et de l'habitation : " ... Les règles financières, budgétaires et comptables applicables aux organismes d'habitations à loyer modéré sont déterminées par décret" ; que ces dispositions législatives habilitent le gouvernement à fixer par décret des règles relatives au placement par les organismes d'H.L.M. de leurs fonds disponibles, lesquelles ont le caractère de "règles financières" applicables auxdits organismes ; qu'ainsi les requérant ne sont pas fondés à soutenir que le décret attaqué est dépourvu de base légale ; qu'ils ne sauraient utilement se prévaloir à son encontre des dispositions de l'article 34 de la Constitution selon lesquelles la loi détermine les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources ;
Considérant, d'autre part, que le décret contesté n'a pour objet ou pour effet, ni de modifier les règles constitutives de la Caisse des Dépôts et Consignations, et, en particulier, celles relatives aux catégories de ressources qu'elle peut inscrire à son budget ni de transférer la propriété des fonds déposés par les organismes d'H.L.M. à la Caisse des Dépôts et Consignations sur le livret A-H.L.M. ni enfin de mettre, par lui-même, un terme aux conventions en cours d'exécution conclues par les organismes d'H.L.M. aux fins de placer une partie de leur trésorerie ; qu'ainsi, les requérants ne sont pas fondés à soutenir qu'en prenant le décret attaqué le gouvernement aurait méconnu les dispositions de l'article 34 de la Constitution qui réservent à la loi la fixation des règles concernant la création des catégories d'établissements publics et la détermination des principes fondamentaux du régime de la propriété et des obligations civiles et commerciales ;
Sur les moyens tirés de l'ordonnance du 2 janvier 1959 :
Considérant qu'aux termes de l'article 15 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 : "... Sauf dérogation admise par le ministre des finances, les collectivités territoriales de la République et les établissements publics sont tenus de déposer au Trésor toutes leurs disponibilités ..." ; que le décret contesté, qui est signé notamment par le ministre de l'économie, des finances et du budget, a pu légalement, en application des dispositions précitées, déroger à l'obligation de dépôt au Trésor imposée par lesdites dispositions aux collectivités locales et aux établissements publics ;
Considérant qu'aux termes de l'article 18 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 : "... L'ensemble des recettes assurant l'exécution de l'ensemble des dépenses, toutes les recettes et toutes les dépenses sont imputées à un compte unique intitulé budget général ..." ; que, toutefois, la procédure dite du fonds de concours prévue à l'article 19 de la même ordonnance permet au Gouvernement, par la voie de décrets pris sur le rapport du ministre des finances, d'assurer une affectation au sein du budget général ; qu'ainsi le décret contesté qui a été pris sur le rapport du ministre de l'économie, des finances et du budget, a pu légalement prévoir, avant même l'intervention du décret autorisant le rattachement par voie de fonds de concours du produit de la rémunération des fonds déposés à la Caisse des Dépôts et Consignations sur le livret A-H.L.M., que ce produit serait affecté exclusivement au financement du logement social ;
Sur les moyens tirés des dispositions du droit communautaire :
Considérant qu'aux termes de l'article 1er de la directive du conseil des Communautés Européennes en date du 24 juin 1988, prise pour la mise en oeuvre de l'article 67 du Traité de Rome : "Les Etats membres suppriment les restrictions aux mouvements de capitaux intervenant entre les personnes résidant dans les Etats membres ..." ; que ces dispositions ne font pas obstacle à la fixation de règles relatives au placement de leurs fonds par les organismes d'H.L.M. aux fins d'améliorer le financement du logement social ; qu'ainsi, le moyen tiré de ce que le décret contesté serait incompatible avec les objectifs de la directive du conseil des Communautés Européennes du 24 juin 1988 ne peut en tout état de cause être retenu ;
Considérant qu'aux termes de l'article 90-2° du Traité de Rome : "Les entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général ou présentant le caractère d'un monopole fiscal sont soumises aux règles du présent Traité, notamment aux règles de concurrence, dans les limites où l'application de ces règles ne fait pas échec à l'accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie. Le développement des échanges ne doit pas être affecté dans une mesure contraire à l'intérêt de la communauté" ; que les organismes d'H.L.M., eu égard à la mission qui leur a été impartie dans le domaine du logement social, entrent dans le champ d'application des stipulations précitées de l'article 90 du traité de Rome ; que l'obligation de dépôt qui leur est imposée trouve sa justification dans l'accomplissement de leur mission ; qu'ainsi les requérants ne sont pas fondés à soutenir que cette obligation porterait illégalement atteinte au principe de la libre concurrence affirmé aux articles 85 et 86 du Traité de Rome ;
Sur les autres moyens des requêtes :
Considérant qu'en excluant de son champ d'application, d'une part, les sociétés anonymes d'H.L.M. ayant le statut de coopératives, d'autre part, les sociétés d'économie mixte construisant des immeubles sociaux à usage locatif, le décret contesté n'a pas méconnu le principe d'égalité entre les différentes familles d'organismes d'H.L.M., dès lors que les deux catégories d'organismes susmentionnées ne sont pas dans la même situation que les autres catégories au regard des règles financières qui leur sont applicables ;
Considérant qu'en renvoyant à un arrêté interministériel la définition des comptes de la nomenclature comptable à prendre en considération pour le calcul de la franchise prévue à l'article 1° du décret attaqué, dont celui-ci fixe lui-même les modalités de calcul, les auteurs dudit décret n'ont pas procédé à une subdélégation illégale de leurs pouvoirs ;
Considérant que la convention entre le ministre chargé de l'économie et des finances et la Caisse des Dépôts et Consignations prévue à l'article 5 du décret contesté a pour seul objet de préciser, en application des règles fixées par le décret attaqué, les modalités de gestion et d'utilisation des fonds déposés dans cet établissement sur le livret A-H.L.M. par les organismes d'H.L.M. ; que, dès lors, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les auteurs du décret auraient illégalement renoncé à leur pouvoir de réglementation au profit d'un accord contractuel ;
Considérant que le décret contesté ne prend effet que postérieurement à son édiction ; que la circonstance qu'il affecte les prévisions budgétaires des organismes d'H.L.M. pour l'exercice 1990 n'est pas de nature, par elle-même, à lui conférer un caractère rétroactif ; qu'ainsi le moyen tiré de ce que ledit décret aurait un caractère rétroactif illégal n'est pas fondé ;
Considérant qu'aux termes de l'article R. 421-22 du code de la construction et de l'habitation applicable aux offices publics d'aménagement et de construction : "L'application de nouvelles règles comptables, qu'il s'agisse des règles de la comptabilité publique ou des règles applicables aux entreprises de commerce, ne peut partir que d'un 1er janvier" ; que l'obligation de dépôt de fonds à la Caisse des Dépôts et Consignations instituée par le décret contesté n'avant pas le caractère d'une règle comptable, les requérants ne sauraient utilement se prévaloir des dispositions précitées ;
Considérant que ni les dispositions de l'article R. 423-14-2 issues du décret contesté, qui prévoient qu'en cas de non déclaration par les organismes d'H.L.M. de leurs prévisions budgétaires le montant de la franchise est égal au 1/12ème des décaissements de l'année calendaire précédente ni les dispositions de l'article R. 423-14-5 issues du même décret, qui instituent un "rattrapage de dépôt" lorsque l'organisme d'H.L.M. a réalisé des travaux d'entretien courant et de grosses réparations pour des montants inférieurs à ceux déclarés lors du calcul de la franchise, n'ont le caractère de sanctions administratives ; qu'ainsi, en tout état de cause, le moyen tiré de ce que de telles sanctions n'auraient pu être prévues que par la loi ne peut être accueilli ;
Considérant que si les requérants soutiennent que les inconvénients qui résulteraient pour les organismes d'H.L.M. de l'obligation de déposer leurs fonds disponibles à la Caisse des Dépôts et Consignations seraient excessifs au regard de l'intérêt d'une telle mesure pour le financement du logement social une telle appréciation ne peut être discutée devant le juge de l'excès de pouvoir ;
Considérant, enfin, que le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi ;
Article 1er : Les requêtes sont rejetées.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à l'UNION NATIONALE DES FEDERATIONS D'ORGANISMES D'HABITATIONS A LOYER MODERE, à la FEDERATION NATIONALE DES OFFICES PUBLICS D'HABITATIONS A LOYER MODERE et OPAC, à la FEDERATION NATIONALE DES SOCIETES ANONYMES D'HABITATIONS A LOYER MODERE, à l'OPAC DE L'AIN, à l'OPAC DE LA VILLE DE POITIERS, à l'OFFICE PUBLIC D'HABITATIONS A LOYER MODERE DE SURESNES, à l'OFFICE PUBLIC INTERDEPARTEMENTAL DE L'ESSONNE, DU VAL D'OISE ET DES YVELINES (O.P.I.E.V.O.Y.), à la SOCIETE ANONYME D'HABITATIONS A LOYER MODERE DE LAVAL, à la SOCIETE ANONYME D'HABITATIONS A LOYER MODERE DE SAINT-NAZAIRE ET DE LA REGION DES PAYS DE LOIRE, à la SOCIETE ANONYME D'HABITATIONS A LOYER MODERE "LE VAL DE LOIRE", à l'OFFICE PUBLIC DEPARTEMENTAL D'HABITATIONS A LOYER MODERE DE MAINE-ET-LOIRE, à la SOCIETE ANONYME D'HABITATIONS A LOYER MODERE "LE TOIT ANGEVIN", à la SOCIETE ANONYME D'HABITATIONS A LOYER MODERE "LE FOYER MODERNE", à l'OFFICE PUBLIC DEPARTEMENTAL D'HABITATIONS A LOYER MODERE DE LA SARTHE, à la SOCIETE ANONYME "MANCELLE" D'HABITATIONS A LOYER MODERE, à la SOCIETE ANONYME D'HABITATIONS A LOYER MODERE "LE FOYER MANCEAU", à la SOCIETE ANONYME D'HABITATIONS A LOYER MODERE "LA NANTAISE D'HABITATION", à l'OFFICE PUBLIC D'AMENAGEMENT ET DE CONSTRUCTION DE LOIRE-ATLANTIQUE, à la SOCIETE ANONYME D'HABITATIONS A LOYER MODERE "LE FOYER VENDEEN", au ministre de l'économie et des finances et au ministre de l'équipement, du logement et des transports.