Conseil d'État · 9 / 8 SSR — 30 décembre 1996

Vu, 1°) sous le n° 159606, l'ordonnance du 30 mai 1994, enregistrée au secrétariat de la section du contentieux du Conseil d'Etat le 27 juin 1994, par laquelle le président du tribunal administratif de Paris a transmis au Conseil d'Etat, en application de l'article R. 81 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, la demande présentée à ce tribunal pour la Fédération nationale des infirmiers ;
Vu, enregistrée au greffe du tribunal administratif de Paris le 12 octobre 1993, la demande présentée pour la Fédération nationale des infirmiers, agissant par sa présidente, dont le siège est ... et tendant :
a) à l'annulation de la décision implicite par laquelle le ministre délégué à la santé a rejeté le recours dont elle l'avait saisi le 5 mai 1993 et qui tendait à l'abrogation de l'arrêté du 3 juillet 1979 du ministre de la santé et de la famille, modifiant l'arrêté du 16 février 1973 et relatif à la formation professionnelle du personnel soignant de secteur psychiatrique, de l'arrêté du 30 mars 1992 du ministre délégué à la santé, relatif à l'attribution du diplôme d'Etat d'infirmier aux personnes titulaires du diplôme d'infirmier de secteur psychiatrique, de l'arrêté du 14 janvier 1993 du ministre de la santé et de l'action humanitaire, relatif aux lieux d'exercice des infirmiers de secteur psychiatrique, et de l'arrêté du 14 janvier 1993 du ministre de la santé et de l'action humanitaire, relatif à l'attribution du diplôme d'Etat d'infirmier aux personnes titulaires du diplôme d'infirmier de secteur psychiatrique et du certificat "cadre infirmier" de secteur psychiatrique ;
b) à la condamnation de l'Etat à lui payer une somme de 15 000 F au titre des frais non compris dans les dépens ;
Vu, 2°) sous le n° 164156, la requête enregistrée au secrétariat de la section du contentieux le 3 janvier 1995, présentée pour la Fédération nationale des infirmiers, agissant par sa présidente ; la Fédération demande au Conseil d'Etat d'annuler l'arrêté du 26 octobre 1994 du ministre des affaires sociales, de la santé et de la ville, relatif à l'attribution du diplôme d'Etat d'infirmier aux personnes titulaires du diplôme d'infirmier de secteur psychiatrique et, par voie d'exception, l'arrêté du 11 juillet 1994 complétant l'arrêté du 30 mars 1992, relatif à l'attribution du diplôme d'Etat d'infirmier aux personnes titulaires du diplôme d'infirmier de secteur psychiatrique ;
Vu, 3°) sous le n° 163970, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 27 décembre 1994 et 24 avril 1995 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour le Comité d'entente des formations infirmières et cadres (CEFIEC), dont le siège est ... ; ils tendent à ce que le Conseil d'Etat annule l'arrêté susanalysé du 26 octobre 1994 du ministre chargé de la santé ;
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu le code de la santé publique ;
Vu le décret n° 81-366 du 2 avril 1981, modifié par le décret n° 92-264 du 23 mars 1992 ;
Vu les arrêtés ministériels des 28 juillet 1955, 16 février 1973 et 26 mars 1979, modifiés ;
Vu le traité instituant la Communauté Européenne et, notamment, ses articles 49, 57 et 66 ;
Vu les directives 77/452/CEE et 77/453/CEE du 27 juin 1977 du Conseil des communautés européennes, modifiées par les directives 89/594/CEE et 89/595/CEE du 10 octobre 1989 ;
Vu la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;
Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ;
Après avoir entendu en audience publique :
- le rapport de M. Bardou, Maître des Requêtes,
- les observations de Me Parmentier, avocat de la Fédération nationale des infirmiers et de la SCP Masse-Dessen, Georges, Thouvenin, avocat du Comité d'entente des formations INFIRMIERES ET CADRES,
- les conclusions de M. Goulard, Commissaire du gouvernement ;
Considérant que la requête de la Fédération nationale des infirmiers, enregistrée sous le n° 159606, tend à l'annulation de la décision implicite par laquelle le ministre chargé de la santé a rejeté sa demande du 5 mai 1993 tendant à l'abrogation, d'une part, de l'arrêté du 3 juillet 1979 déterminant les catégories d'établissements et de services dans lesquels les titulaires du diplôme d'infirmier de secteur psychiatrique sont autorisés à exercer la profession d'infirmier et de l'arrêté du 14 janvier 1993, ayant même objet, d'autre part, des arrêtés des 30 mars 1992 et 14 janvier 1993, relatifs à l'attribution du diplôme d'Etat d'infirmier aux personnes titulaires du diplôme d'infirmier de secteur psychiatrique ou du certificat de "cadre-infirmier" de secteur psychiatrique ; que la requête de la même fédération, enregistrée sous le n° 164156, tend à l'annulation de l'arrêté du 11 juillet 1994, complétant l'arrêté ci-dessus mentionné du 30 mars 1992, et de l'arrêté du 26 octobre 1994, ayant aussi pour objet l'attribution du diplôme d'Etat d'infirmier aux personnes titulaires du diplôme d'infirmier de secteur psychiatrique ; que la requête du Comité d'entente des formations infirmières, enregistrée sous le n° 163970, tend à l'annulation du même arrêté du 26 octobre 1994 ; que ces trois requêtes présentent à juger des questions semblables ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ;
Sur les interventions de Mmes Z..., Hocher et Y... :
Considérant que Mmes Z..., Hocher et Y... ont intérêt, en leur qualité d'infirmier ou de cadre-infirmier de secteur psychiatrique, au maintien de l'arrêté ministériel précité du 26 octobre 1994 ; qu'ainsi, leurs interventions en défense sont recevables ;
Sur les fins de non-recevoir opposées par le ministre chargé de la santé à la requête n° 159606 de la Fédération nationale des infirmiers et aux conclusions de la requête n° 164156 de la même Fédération qui sont dirigées contre l'arrêté du 11 juillet 1994 :
Considérant que l'autorité compétente saisie d'une demande tendant à l'abrogation d'un règlement illégal est tenue d'y déférer, soit que ce règlement ait été illégal dès la date de sa signature, soit que l'illégalité résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures à cette date ; que c'est en se fondant sur les dispositions de l'article 3 du décret du 28 novembre 1983, concernant les relations entre l'administration et les usagers qui s'inspirent de ce principe, que, comme il a été dit, la Fédération nationale des infirmiers a demandé, le 5 mai 1993, au ministre chargé de la santé d'abroger ses quatre arrêtés précités des 3 juillet 1979, 30 mars 1992 et 14 janvier 1993 ; que le ministre n'ayant pas répondu à cette demande, reçue le 13 mai 1993, dans un délai de quatre mois, il en est résulté une décision de rejet implicite que, par sa requête n° 159606, enregistrée le 12 octobre 1993, la Fédération nationale des infirmiers a contestée dans le délai du recours contentieux ; que cette requête, qui n'est donc pas tardive, est recevable ;
Considérant, en revanche, que l'arrêté du 11 juillet 1994 n'a fait l'objet, dans le délai de deux mois ayant suivi sa publication au Journal officiel de la République française le 23 juillet 1994, d'aucun recours gracieux ou contentieux ; que, par suite, le ministre chargé de la santé est fondé à soutenir, que dans la mesure où elle est dirigée contre cet arrêté, la requête n° 164156 de la Fédération nationale des infirmiers, enregistrée le 3 janvier 1995, est tardive et, comme telle, irrecevable ;
Sur la légalité des cinq arrêtés des 3 juillet 1979, 30 mars 1992, 14 janvier 1993 et 26 octobre 1994, contestée par la Fédération nationale des infirmiers et par le Comité d'entente des formations infirmières et cadres :
Considérant qu'il ressort clairement de l'article 189 du traité instituant la Communauté Européenne que les directives du Conseil des Communautés européennes lient les Etats membres "quant au résultat à atteindre" ; qu'étant tenus, pour atteindre ce résultat, d'adapter leur législation et leur réglementation aux directives qui leur sont destinées, les Etats membres ne peuvent légalement, après l'expiration des délais impartis, ni laisser subsister des dispositions réglementaires qui ne seraient plus compatibles avec les objectifs d'une directive, ni édicter des dispositions réglementaires qui leur seraient contraires ;
Considérant que la Fédération nationale des infirmiers et le Comité d'entente des formations infirmières et cadres soutiennent que les cinq arrêtés ci-dessus mentionnés sont illégaux en ce qu'ils méconnaissent les objectifs définis par les deux directives 77/452/CEE et 77/453/CEE du Conseil des communautés européennes du 27 juin 1977, modifiées par les directives 89/594/CEE et 89/595/CEE du 10 octobre 1989, relatives, la première, à la reconnaissance mutuelle des diplômes, certificats et autres titres d'infirmier responsable des soins généraux et comportant des mesures destinées à faciliter l'exercice effectif du droit d'établissement et de libre prestation des services, la seconde, à la coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant les activités de l'infirmier responsable des soins généraux ;
Considérant que les Etats membres étaient tenus de prendre les mesures nécessaires pour se conformer aux directives 77/452/CEE et 77/453/CEE, dans un délai de deux ans à compter du 29 juin 1979, et aux directives 89/594/CEE et 89/595/CEE, le 13 octobre 1991 au plus tard ;
Considérant, d'une part, qu'en vertu des articles 1er, par. 2, et 18 de la directive 77/452/CEE, les "activités de l'infirmier responsable des soins généraux" sont notamment celles qui sont exercées, en France, à titre de non-salarié ou de salarié, sous le titre professionnel d'"infirmier (ère)" ; qu'il ressort des dispositions combinées de l'article 3 d) de cette directive et de l'article 1er de la directive 77/453/CEE que "le diplôme d'Etat d'infirmier (ère) délivré par le ministère de la santé" est, en France, le seul dont la délivrance est subordonnée aux conditions prévues par l'article 1er de la directive 77/453/CEE ;
Considérant qu'aux termes de l'article L. 474 du code de la santé publique : "Nul ne peut exercer la profession d'infirmier ou d'infirmière s'il n'est muni d'un diplôme, certificat ou autre titre mentionné à l'article L. 474-1" ; que, selon ce dernier article : "Les diplômes, certificats et titres exigés en application de l'article L. 474 sont : soit le diplôme français d'Etat d'infirmier ou d'infirmière  ..., soit, si l'intéressé est ressortissant d'un Etat membre de la Communauté Européenne, un diplôme, certificat ou autre titre d'infirmier responsable de soins généraux délivré conformément aux obligations communautaires par l'un de ces Etats et figurant sur une liste établie par le ministre chargé de la santé ..." ; que, "par dérogation aux dispositions de l'article L. 474", l'article L. 477 du même code prévoit que "l'exercice de la profession d'infirmier ou d'infirmière est permis, soit en qualité d'auxiliaire polyvalent, soit pour un ou plusieurs établissements ou pour un mode d'activité déterminée : 1° aux personnes pourvues de certificats, titres ou attestations dont la liste et les conditions de validité sont fixées par arrêté duministre de la santé publique et de la population ..." ;
Considérant que les arrêtés des 3 juillet 1979 et 14 janvier 1993, pris par le ministre chargé de la santé sur le fondement de l'article L. 477 du code de la santé publique, déterminent, ainsi qu'il a été dit, les catégories d'établissements et de services dans lesquels les titulaires du diplôme d'infirmier de secteur psychiatrique peuvent exercer la profession d'infirmier ou d'infirmière ; que ces arrêtés, qui ne confèrent aux intéressés, ni le titre professionnel d'infirmier ou d'infirmière, ni le diplôme d'Etat d'infirmier (ère), seuls visés par les directives 77/452/CEE et 77/453/CEE, modifiées, ne méconnaissent pas les objectifs de ces dernières ; que les moyens tirés par la Fédération nationale des infirmiers de ce que les conditions de formation des personnes visées par lesdits arrêtés ne seraient pas conformes à celles auxquelles l'article 1er de la directive 77/453/CEE, modifiée, subordonne la délivrance des diplômes, certificats ou autres titres d'infirmier responsable de soins généraux sont, par suite, inopérants ; que la Fédération nationale des infirmiers n'est, en conséquence, pas fondée à demander l'annulation de la décision implicite par laquelle le ministre chargé de la santé a refusé d'abroger les deux arrêtés précités des 3 juillet 1979 et 14 janvier 1993 ;
Considérant, d'autre part, qu'aux termes du second alinéa ajouté par le décret n° 92-264 du 23 mars 1992 à l'article 1er du décret n° 81-306 du 2 avril 1981 : "Un arrêté du ministre chargé de la santé fixera les conditions dans lesquelles le diplôme d'Etat d'infirmier pourra être attribué aux personnes titulaires du diplôme d'infirmier de secteur psychiatrique" ; que, toutefois, le ministre ne peut faire légalement application de ces dispositions, après l'expiration des délais impartis aux Etats membres pour se conformer à la directive 77/453/CEE, modifiée, qu'en faveur des personnes ayant reçu une formation répondant aux conditions auxquelles l'article 1er de cette directive subordonne la délivrance des diplômes, certificats ou autres titres d'infirmier responsable de soins généraux visés à l'article 3 de la directive 77/452/CEE, et notamment, du diplôme français d'Etat d'infirmier ou d'infirmière mentionné, comme il a été dit au d) de cet article ;
Considérant que l'article 1er de la directive 77/453/CEE, modifiée, exige, notamment, en son paragraphe 1, que les candidats à ces diplômes, certificats ou autres titres aient reçu au cours de leur formation "a) une connaissance adéquate des sciences qui sont à la base des soins généraux ... c) une expérience clinique adéquate ...", et précise, en son paragraphe 2, que cette formation doit comporter au moins : "a) une formation scolaire générale de dix années sanctionnée par un diplôme, certificat ou autre titre ... ou par un certificat attestant la réussite à un examen d'admission, de niveau équivalent, aux écoles professionnelles d'infirmiers ; b) une formation à temps plein, spécifiquement professionnelle, portant obligatoirement sur les matières du programme figurant à l'annexe et comprenant trois ans d'études ou 4 600 heures d'enseignement théorique et clinique" ; que le même article 1er dispose, en son paragraphe 4, que "l'enseignement théorique prévu à la partie A de l'annexe doit être pondéré et coordonné avec l'enseignement clinique, prévu à la partie B de l'annexe, de telle sorte que les connaissances et expériences visées au paragraphe 1 du présent article puissent être acquises de façon adéquate" et que "la durée de l'enseignement théorique doit être au moins d'un tiers et celle de l'enseignement clinique d'au moins la moitié de la durée minimale de formation, visée au paragraphe 2, point b)" ; que les matières sur lesquelles porte obligatoirement cette formation sont définies, en ce qui concerne l'enseignement théorique, à l'annexe A de la directive, qui indique que cet enseignement est relatif aux "soins infirmiers", et, notamment, aux "principes de soins infirmiers en matière de médecine générale et spécialités médicales, chirurgie générale et spécialités chirurgicales, puériculture et pédiatrie, hygiène et soins à la mère et au nouveau-né, santé mentale et psychiatrie, soins aux personnes âgées et gériatrie", aux "sciences fondamentales (anatomie et physiologie, pathologie, bactériologie, virologie et parasitologie : biophysique, biochimie et radiologie ; diététique ; hygiène : prophylaxie, éducation sanitaire ; pharmacologie)" et aux "sciences sociales (sociologie, psychologie, principes d'administration, principes d'enseignement, législations sociale et sanitaire, aspects juridiques de la profession)" et, en ce qui concerne l'enseignement clinique, par l'annexe B, selon laquelle cet enseignement porte sur les "soins infirmiers en matière de médecine générale et spécialités médicales, chirurgie générale et spécialités chirurgicales, soins aux enfants et pédiatrie, hygiène et soins à la mère et au nouveau-né, santé mentale et psychiatrie, soins aux personnes âgées et gériatrie, soins à domicile" ;
Considérant que les dispositions des arrêtés du ministre chargé de la santé des 30 mars 1992, 14 janvier 1993 et 26 octobre 1994, pris sur le fondement de l'article 1er du décret précité du 2 avril 1981, modifié, qui prévoient l'attribution aux personnes titulaires du diplôme d'infirmier de secteur psychiatrique du diplôme d'Etat d'infirmier, le premier, sous réserve de l'accomplissement d'un stage à temps complet "un mois en médecine, un mois en chirurgie, un mois aux urgences ou en réanimation", le deuxième, à la condition que les intéressés aient effectué un stage à temps plein d'une durée comprise entre quatre et six semaines dans un service de soins généraux, le troisième, sous réserve, pour les personnes qui doivent effectuer un changement de secteur d'activité, d'un stage d'adaptation à l'emploi de douze semaines, sont susceptibles de bénéficier, notamment, aux personnes qui ont obtenu leur diplôme après avoir reçu la formation professionnelle, propre au personnel soignant de secteur psychiatrique, successivement définie par les arrêtés du ministre chargé de la santé des 28 juillet 1955, 16 février 1973 et 26 avril 1979 et par les programmes d'enseignement annexés à ces arrêtés ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la formation prévue par l'arrêté du 28 juillet 1955 ne répondait à aucune des conditions prévues par les a) et b) précitées du paragraphe 2 de l'article 1er de la directive 77/453/CEE, modifiée, et que les programmes de la formation prévue par les arrêtés des 16 février 1973 et 26 avril 1979, qui comportaient, pour les soins généraux, nettement moins d'heures d'enseignement théorique et clinique que pour les soins psychiatriques, ne portaient pas sur la totalité des matières énumérées dans les annexes A et B à la directive 77/453/CEE, en particulier, en ce qui concerne les sciences fondamentales ; qu'ainsi, les personnes auxquelles les arrêtés attaqués des 30 mars 1992, 14 janvier 1993 ou 26 octobre 1994, prévoient d'attribuer le diplôme d'Etat d'infirmier, ne peuvent être regardées comme ayant reçu une formation répondant à toutes les conditions auxquelles la directive 77/453/CEE du 27 juin 1977, modifiée, subordonne la délivrance de ce diplôme ; que ces arrêtés ont donc été pris en méconnaissance des objectifs de cette directive ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens des requêtes, d'une part, que le ministre chargé de la santé a illégalement refusé de déférer à la demande d'abrogation des arrêtés des 30 mars 1992 et 14 janvier 1993 dont il avait été saisi par la Fédération nationale des infirmiers, d'autre part, que cette Fédération et le Comité d'entente des formations infirmières et cadres sont fondés à demander l'annulation de l'arrêté du 26 octobre 1994 ;
Considérant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 et de condamner l'Etat à payer à la Fédération nationale des infirmiers la somme qu'elle demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ;
Article 1er : Les interventions de Mmes Z..., Hocher et Y... sont admises.
Article 2 : La décision implicite de rejet résultant du silence gardé par le ministre chargé de la santé sur la demande présentée par la Fédération nationale des infirmiers est annulée, en tant qu'elle porte refus d'abroger les arrêtés des 30 mars 1992 et 14 janvier 1993, relatifs à l'attribution du diplôme d'Etat d'infirmier aux personnes titulaires du diplôme d'infirmier de secteur psychiatrique.
Article 3 : L'arrêté du 26 octobre 1994 du ministre chargé de la santé, relatif à l'attribution du diplôme d'Etat d'infirmier aux personnes titulaires du diplôme d'infirmier de secteur psychiatrique, est annulé.
Article 4 : Le surplus des conclusions des requêtes de la Fédération nationale des infirmiers est rejeté.
Article 5 : La présente décision sera notifiée à la Fédération nationale des infirmiers, au Comité d'entente des formations infirmières et cadres, à Mmes X... Hocher, Christiane Y... et Christine Z... et au ministre du travail et des affaires sociales.