Conseil d'État · ASSEMBLEE — 6 juin 1997

Vu 1°), sous le n° 183 111, la requête, enregistrée le 21 octobre 1996 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par le Conseil supérieur de l'administration de biens, dont le siège est ..., représenté par son président en exercice ; le Conseil supérieur de l'administration de biens demande l'annulation pour excès de pouvoir du décret du 28 août 1996 relatif à l'évolution de certains loyers dans l'agglomération de Paris, pris en application de l'article 18 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 ;
Vu 2°), sous le n° 183 353, la requête, enregistrée le 29 octobre 1996 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour la Fédération française des sociétés d'assurances, dont le siège est ..., représentée par son président en exercice, l'Union nationale de la propriété immobilière, dont le siège est ..., représentée par son président en exercice, la Fédération nationale de l'immobilier, dont le siège est ... (75407 Cedex 08), représentée par son président en exercice, la Fédération des sociétés immobilières et foncières, dont le siège est ..., représentée par son président en exercice, la Confédération nationale des administrateurs de biens, dont le siège est 53rue du Rocher à Paris (75008), représentée par son président en exercice, la Confédération nationale des administrateurs de biens francilienne, dont le siège est ..., représentée par son président en exercice, l'Association des propriétaires sociaux, dont le siège est ..., représentée par son président en exercice, le Syndicat national des professionnels immobiliers, dont le siège est ..., représenté par son président en exercice et l'Union nationale indépendante des transactionnaires immobiliers, dont le siège est ..., représentée par son président en exercice ; la Fédération française des sociétés d'assurances, l'Union nationale de la propriété immobilière, la Fédération nationale de l'immobilier, la Fédération des sociétés immobilières et foncières, la Confédération nationale des administrateurs de biens, la Confédération nationale des administrateurs de biens francilienne, l'Association des propriétaires sociaux, le Syndicat national des professionnels immobiliers et l'Union nationale indépendante des transactionnaires immobiliers demandent l'annulation pour excès de pouvoir du décret du 28 août 1996 relatif à l'évolution de certains loyers dans l'agglomération de Paris, pris en application de l'article 18 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 ;
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu la Constitution, notamment son article 55 ;
Vu le premier protocole additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
Vu l'ordonnance n° 86-1243 du 1er décembre 1986 relative à la liberté des prix et de la concurrence ;
Vu la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 tendant à favoriser l'investissement locatif, l'accession à la propriété de logements sociaux et le développement de l'offre foncière ;
Vu la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986, notamment son article 18 ;
Vu le décret n° 88-274 du 18 mars 1988 portant application de l'article 41 de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 tendant à favoriser l'investissement locatif, l'accession à la propriété de logements sociaux et le développement de l'offre foncière et reletif à la Commission nationale de concertation ;
Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ;
Après avoir entendu en audience publique :
- le rapport de Mlle Fombeur, Auditeur,
- les observations de la SCP Lesourd, Baudin, avocat de la Fédération française des sociétés d'assurances et autres,
- les conclusions de M. Bonichot, Commissaire du gouvernement ;
Considérant que les requêtes du Conseil supérieur de l'administration de biens, d'une part, de la Fédération française des sociétés d'assurances, de l'Union nationale de la propriété immobilière, de la Fédération nationale de l'immobilier, de la Fédération des sociétés immobilières et foncières, de la Confédération nationale des administrateurs de biens, de la Confédération nationale des administrateurs de biens francilienne, de l'Association des propriétaires sociaux, du Syndicat national des professionnels immobiliers et de l'Union nationale indépendante des transactionnaires immobiliers, d'autre part, sont dirigées contre un même décret ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ;
Sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par le ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme à la requête du Conseil supérieur de l'administration de biens :
Considérant qu'aux termes de l'article 18 de la loi du 6 juillet 1989 susvisée : "Dans la zone géographique où le niveau et l'évolution des loyers comparés à ceux constatés sur l'ensemble du territoire révèlent une situation anormale du marché locatif, un décret en Conseil d'Etat, pris après avis de la Commission nationale de la concertation, peut fixer le montant maximum d'évolution des loyers des logements vacants définis au b) de l'article 17 et des contrats renouvelés définis au c) du même article. - Ce décret précise sa durée de validité qui ne peut excéder un an et peut prévoir des adaptations particulières, notamment en cas de travaux réalisés par les bailleurs ou de loyers manifestement sous-évalués" ; que le décret du 28 août 1996 attaqué a été pris en application de ces dispositions ;
Sur la légalité externe du décret attaqué :
Considérant, en premier lieu, que les dispositions du décret attaqué ne diffèrent de celles figurant dans le projet du gouvernement et de celles adoptées par le Conseil d'Etat que par l'adjonction, à l'article 4, de deux ministres aux ministres chargés de l'exécution du décret ; qu'une telle adjonction est sans incidence sur la légalité du décret ;
Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article 1er de l'ordonnance du 1er décembre 1986 relative à la liberté des prix et de la concurrence : "l'ordonnance n° 45-1483 du 30 juin 1945 est abrogée. Les prix des biens, produits et services relevant antérieurement de ladite ordonnance sont librement déterminés par le jeu de la concurrence. - Toutefois, dans les secteurs ou les zones où la concurrence par les prix est limitée en raison soit des situations de monopole ou de difficultés durables d'approvisionnement, soit de dispositions législatives ou réglementaires, un décret en Conseil d'Etat peut réglementer les prix après consultation du Conseil de la concurrence ..." ; que le décret attaqué, qui fixe le montant maximum d'évolution des loyers des logements faisant l'objet d'un renouvellement de bail, a pour objet de réglementer des prix ; que, toutefois, en vertu de son article 60, l'ordonnance susmentionnée du 30 juin 1945 ne s'appliquait pas au prix des locations portant sur des immeubles ; qu'il suit de là que les loyers dont il s'agit ne sont pas visés par l'article 1er del'ordonnance susvisée du 1er décembre 1986 ; que, d'autre part, aux termes de l'article 6 de l'ordonnance du 1er décembre 1986 : "Le Conseil est obligatoirement consulté par le gouvernement sur tout projet de texte réglementaire instituant un régime nouveau ayant directement pour effet :  ... 3. D'imposer des pratiques uniformes en matière de prix ou de conditions de vente" ; que le décret attaqué se borne à faire application des dispositions de l'article 18 précité de la loi du 6 juillet 1989 et n'institue donc pas un régime nouveau au sens de l'article 6 de l'ordonnance du 1er décembre 1986 ; que, par suite, ce décret n'avait donc pas à être précédé de la consultation du Conseil de la concurrence ;
Considérant enfin que, dans le dernier état de ses écritures, la Fédération française des sociétés d'assurances invoque l'irrégularité de la procédure de consultation de la Commission nationale de la concertation en raison de l'illégalité dont serait entaché l'article 4-1 du décret du 18 mars 1988 susvisé, prévoyant que les délibérations de la commission comportent l'avis motivé de chacun des quatre collèges qui la composent ; que, toutefois, de telles dispositions entraient dans le champ de l'habilitation donnée au pouvoir réglementaire par l'article 41 de la loi du 23 décembre 1986 tendant à favoriser l'investissement locatif, l'accession à la propriété de logements sociaux et le développement de l'offre foncière, renvoyant à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer notamment l'organisation et les règles de fonctionnement de la commission ;
Sur la légalité interne du décret attaqué :
Considérant qu'aux termes de l'article 1er du premier protocole additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : "Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. - Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes" ; que les dispositions de l'article 18 précité de la loi du 6 juillet 1989 ne constituent pas une privation de propriété ; que si elles permettent de soumettre l'usage des biens immobiliers à certaines restrictions, elles visent à assurer la protection des intérêts des locataires en cas de situation anormale du marché locatif et poursuivent ainsi un objectif légitime au regard des stipulations précitées du premier protocole additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, pour estimer qu'il existait une situation anormale du marché locatif dans l'agglomération de Paris, le gouvernement a principalement fondé son appréciation sur les éléments du rapport établi par le ministre du logement au mois de juin 1996 ; que si les requérants font valoir que ce rapport serait incomplet faute de porter sur l'ensemble du territoire, il ne ressort pas des pièces du dossier, compte tenu du choix des agglomérations retenues pour l'étude de la situation du marché locatif en France, que les conclusions du rapport ne seraient pas valables pour l'ensemble du territoire national ; qu'il résulte de l'article 40 de la loi du 6 juillet 1989 que le loyer des logements soumis à la loi du 1er septembre 1948 et celui des logements relevant des organismes d'habitations à loyer modéré sont exclus des éléments à prendre en considération dans l'appréciation du caractère anormal de la situation du marché locatif ; que cette situation devant être appréciée conformément à l'article 18 de la loi du 6 juillet 1989, en fonction du niveau et de l'évolution des loyers, les requérants ne sont pas davantage fondés à reprocher au rapport du ministre de ne donner aucune indication sur l'évolution de l'offre et de la demande sur le marché locatif ; qu'ainsi, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le gouvernement ne pouvaitvalablement, pour apprécier la situation du marché locatif, s'appuyer sur les éléments du rapport établi par le ministre du logement au mois de juin 1996 ;
Considérant que, s'il ressort de ce rapport qu'une moindre pression à la hausse des loyers était décelable dans l'agglomération parisienne, le niveau des loyers y était encore, en 1995, très supérieur à celui qui était constaté sur l'ensemble du territoire national, de telle sorte que le gouvernement pouvait légalement estimer qu'il existait une situation anormale, au sens de l'article 18 de la loi du 6 juillet 1989, du marché locatif dans l'agglomération de Paris ;
Considérant qu'il ne résulte pas des dispositions de l'article 18 de la loi du 6 juillet 1989 que le gouvernement était dans l'obligation, dès lors qu'il édictait des règles relatives à l'évolution des loyers des contrats renouvelés définis au c) de l'article 17 de ladite loi, de prendre simultanément des dispositions pour limiter l'évolution des loyers des logements vacants définis au b) du même article ; qu'en excluant les loyers des logements vacants du champ d'application du décret dans le but, notamment, d'encourager l'investissement dans le domaine de l'immobilier locatif, alors même que la situation anormale du marché locatif dans l'agglomération de Paris était due en partie à la hausse de ces loyers, et en limitant le montant maximum d'évolution des loyers des contrats renouvelés, le gouvernement n'a commis ni erreur de droit, ni erreur manifeste d'appréciation ;
Considérant que le fait que l'article 18 a limité à un an la durée de validité du décret qu'il prévoit n'interdisait pas au gouvernement, après avoir pris un premier décret en date du 28 août 1989 sur le fondement des dispositions de cet article et dès lors que la situation du marché locatif dans l'agglomération de Paris conservait un caractère anormal, de prendre, chaque fois après consultation de la Commission nationale de concertation, un nouveau décret chaque année jusqu'à celui du 28 août 1996 ;
Considérant que seuls des contrats de location renouvelés au cours des douze mois suivant la date de l'entrée en vigueur du décret du 28 août 1996 entrent dans le champ d'application de celui-ci ; qu'ainsi, alors même que les effets du décret s'étendront sur une période supérieure à un an et au moins égale à la durée de ces baux, ce décret n'a pas une durée de validité dépassant celle d'un an au maximum, fixée par l'article 18 de la loi du 6 juillet 1989 ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation du décret du 28 août 1996 relatif à l'évolution de certains loyers dans l'agglomération de Paris, pris en application de l'article 18 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 ;
Article 1er : Les requêtes du Conseil supérieur de l'administration de biens, de la Fédération française des sociétés d'assurances, de l'Union nationale de la propriété immobilière, de la Fédération nationale de l'immobilier, de la Fédération des sociétés immobilières et foncières, de la Confédération nationale des administrateurs de biens, de la Confédération nationale des administrateurs de biens francilienne, de l'Association des propriétaires sociaux, du Syndicat national des professionnels immobiliers et de l'Union nationale indépendante des transactionnaires immobiliers sont rejetées.
Article 2 : La présente décision sera notifiée au Conseil supérieur de l'administration de biens, à la Fédération française des sociétés d'assurances, à l'Union nationale de la propriété immobilière, à la Fédération nationale de l'immobilier, à la Fédération des sociétés immobilières et foncières, à la Confédération nationale des administrateurs de biens, à la Confédération nationale des administrateurs de biens francilienne, à l'Association des propriétaires sociaux, au Syndicat national des professionnels immobiliers, à l'Union nationale indépendante des transactionnaires immobiliers, au Premier ministre, au ministre de l'équipement, des transports et du logement, au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et au garde des sceaux, ministre de la justice.