Conseil d'État · 1 / 4 SSR — 14 janvier 1998

Vu 1°), sous le n° 174 219, la requête, enregistrée le 2 novembre 1995 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour le GROUPE D'INFORMATION ET DE SOUTIEN DES TRAVAILLEURS IMMIGRES (GISTI), dont le siège est ..., représenté par sa présidente en exercice ; le GROUPE D'INFORMATION ET DE SOUTIEN DES TRAVAILLEURS IMMIGRES demande au Conseil d'Etat l'annulation pour excès de pouvoir de la circulaire DSS/AAF/A 1 n° 95-11 du 17 février 1995 du ministre d'Etat, ministre des affaires sociales, de la santé et de la ville relative à l'application de l'article 36 de la loi n° 93-1027 du 24 août 1993 relative à la maîtrise de l'immigration et aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers et de ses décrets d'application ;
Vu 2°), sous le n° 174 220, la requête, enregistrée le 2 novembre 1995 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour le GROUPE D'INFORMATION ET DE SOUTIEN DES TRAVAILLEURS IMMIGRES (GISTI), dont le siège est ..., représenté par sa présidente en exercice ; le GROUPE D'INFORMATION ET DE SOUTIEN DES TRAVAILLEURS IMMIGRES demande au Conseil d'Etat l'annulation pour excès de pouvoir de la circulaire du 12 mai 1995 du directeur de la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés portant communication de lacirculaire du 17 février 1995 du ministre d'Etat, ministre des affaires sociales, de la santé et de la ville relative à l'application de l'article 36 de la loi n° 93-1027 du 24 août 1993 relative à la maîtrise de l'immigration et aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers et de ses décrets d'application ;
Vu 3°), sous le n° 176 805, la requête, enregistrée le 11 janvier 1996 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour le GROUPE D'INFORMATION ET DE SOUTIEN DES TRAVAILLEURS IMMIGRES (GISTI), dont le siège est ..., représenté par sa présidente en exercice et l'ASSOCIATION "FRANCE TERRE D'ASILE", dont le siège est ..., représentée par sa présidente en exercice ; le GROUPE D'INFORMATION ET DE SOUTIEN DES TRAVAILLEURS IMMIGRES et l'ASSOCIATION "FRANCE TERRE D'ASILE" demandent au Conseil d'Etat l'annulation pour excès de pouvoir de la circulaire du 19 octobre 1995 du directeur de la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés ayant pour objet de répondre aux questions posées par les caisses primaires d'assurance maladie concernant l'application de la loi n° 93-1027 du 24 août 1993 relative à la maîtrise de l'immigration et aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France ;
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu la Constitution, notamment son article 55 ;
Vu le traité du 25 mars 1957 instituant la Communauté européenne, notamment ses articles 164, 177, 189 et 228 ;
Vu la convention n° 118 de l'Organisation Internationale du Travail du 28 juin 1962, concernant l'égalité de traitement des nationaux et des non-nationaux en matière de sécurité sociale ;
Vu la convention de l'Organisation des Nations Unies relatives aux droits de l'enfant signée à New York le 26 janvier 1990 ;
Vu le code de la sécurité sociale ;
Vu la loi n° 93-1027 du 24 août 1993, ensemble la décision n° 93-325 DC du 13 août 1993 du Conseil constitutionnel ;
Vu le décret du 5 novembre 1870 relatif à la promulgation des lois et décrets ;
Vu le décret n° 94-820 du 21 septembre 1994 ;
Vu le décret n° 94-821 du 21 septembre 1994 ;
Vu le décret n° 53-192 du 14 mars 1953 modifié par le décret n° 86-707 du 11 avril 1986, notamment son article 3 ;
Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ;
Après avoir entendu en audience publique :
- le rapport de Mme Boissard, Auditeur,
- les observations de la SCP Waquet, Farge, Hazan, avocat du GROUPE D'INFORMATION ET DE SOUTIEN DES TRAVAILLEURS IMMIGRES et de l'ASSOCIATION "FRANCE TERRE D'ASILE",
- les conclusions de M. Bonichot, Commissaire du gouvernement ;
Considérant que les requêtes n° 174 219 et n° 174 220 présentées par le GROUPE D'INFORMATION ET DE SOUTIEN DES TRAVAILLEURS IMMIGRES (GISTI) ainsi que la requête n° 176 805 émanant conjointement de ce groupement et de l'ASSOCIATION "FRANCE TERRE D'ASILE" sont dirigées contre des circulaires portant sur l'application des articles 36 et 48 de la loi n° 93-1027 du 24 août 1993 relative à la maîtrise de l'immigration et des décrets n°s 94-820 et 94-821 du 21 septembre 1994 ; que ces requêtes présentent à juger des questions voisines ; qu'il y a lieu de les joindre pour y statuer par une même décision ;
Sur la fin de non-recevoir opposée à la requête n° 174 220 par la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés :
Considérant que la publication de la circulaire du 12 mai 1995 du directeur de la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salari s au Bulletin juridique de l'Union des Caisses Nationales de Sécurité Sociale n'a pas fait courir le délai du recours contentieux à l'encontre d'une association comme le GROUPE D'INFORMATION ET DE SOUTIEN DES TRAVAILLEURS IMMIGRES, qui n'est pas au nombre des destinataires habituels de ce Bulletin ; qu'ainsi, la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la requête ne peut qu'être écartée ;
Sur les conclusions tendant à l'annulation dans leur intégralité, de la circulaire ministérielle du 17 février 1995 et de la circulaire du directeur de la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salari s du 12 mai 1995 :
Considérant qu'à l'appui de ses conclusions, le GROUPE D'INFORMATION ET DE SOUTIEN DES TRAVAILLEURS IMMIGRES se borne à se référer à ses requêtes n°s 163 043 et 163 044 dirigées contre les décrets n°s 94-820 et 94-821 du 21 septembre 1994 et à soutenir que l'annulation de ces décrets doit entraîner, par voie de conséquence, celle des circulaires litigieuses ; que, toutefois, par des décisions des 9 décembre 1996 et 23 avril 1997, le Conseil d'Etat statuant au contentieux a rejeté ces requêtes ; que les conclusions dont s'agit ne sauraient, par suite, être accueillies ;
Sur les conclusions dirigées contre les dispositions du paragraphe 2.2 de la circulaire du 17 février 1995, du paragraphe 5.2 de la circulaire du 12 mai 1995 et du paragraphe 5 de la circulaire du 19 octobre 1995 relatives au maintien des droits à l'assurance maladie, maternité et décès des personnes de nationalité étrangère en situation irrégulière :
Considérant qu'aux termes de l'article L. 115-6 introduit dans le code de la sécurité sociale par le paragraphe I de l'article 36 de la loi n° 93-1027 du 24 août 1993 : "Les personnes de nationalité étrangère ne peuvent être affiliées à un régime obligatoire de sécuritésociale que si elles sont en situation régulière au regard de la législation sur le séjour et le travail des étrangers en France ou si elles sont titulaires d'un récépissé de demande de renouvellement de titre de séjour. Un décret fixe la liste des titres ou documents attestant la régularité de leur situation" ; que selon l'article L. 161-25-1 introduit dans ledit code par le paragraphe III de l'article 36 de la loi susmentionnée : "Les personnes de nationalité étrangère ont droit et ouvrent droit aux prestations d'assurance maladie, maternité et décès si elles remplissent les conditions fixées par l'article L. 115-6 pour être affiliées à un régime de sécurité sociale" ; que d'après l'article L. 161-25-2 introduit dans ledit code par le même paragraphe de l'article 36 de la loi susmentionnée : "Les ayants droit de nationalité étrangère majeurs d'un assuré bénéficient des prestations d'assurance maladie maternité et décès s'ils sont en situation régulière au regard de la législation sur le séjour des étrangers en France" ; qu'en vertu de l'article 48 de la loi susmentionnée : "Nonobstant les dispositions des articles ( ...) L. 161-25-1 et L. 161-25-2 du code de la sécurité sociale, demeurent acquis les droits à prestations ouverts à toute personne de nationalité étrangère à raison de cotisations versées avant l'entrée en vigueur de la présente loi" ;
Considérant, en outre, que l'article L. 161-8 du code de la sécurité sociale dispose que : "Les personnes qui cessent de remplir les conditions pour relever, soit en qualité d'assuré, soit en qualité d'ayant droit, du régime général ou des régimes qui lui sont rattachés, bénéficient, à compter de la date à laquelle ces conditions ne sont plus remplies, du maintien de leurs droits aux prestations des assurances maladie, maternité, invalidité et décès pendant une période déterminée" ; que l'article R. 161-3 du même code a fixé à douze mois ladite période ;
Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ces dispositions, qu'à titre permanent, l'article L. 161-8 du code de la sécurité sociale a pour objet de prolonger le droit à celles des prestations sociales qu'il énumère, pendant la durée d'un an mentionnée à l'article R. 161-3 du même code, après qu'a pris fin la situation ayant fait naître ce droit ; qu'à cet égard, l'article L. 161-8 du code précité, n'opère pas de distinction suivant que le bénéficiaire du droit est ou non de nationalité française ; qu'en outre, indépendamment des dispositions de portée générale de l'article L. 161-8 du code de la sécurité sociale, l'article 48 de la loi du 24 août 1993 a pour effet de préserver les droits à prestation ouverts à toute personne de nationalité étrangère à raison de cotisations versées antérieurement à l'entrée en vigueur de ladite loi ; que cette entrée en vigueur doit s'entendre de celle du décret prévu à l'article L. 115-6 du code de la sécurité sociale ;
Considérant qu'en limitant aux seuls cas prévus par les dispositions transitoires de l'article 48 de la loi du 24 août 1993, la possibilité de maintien des droits aux prestations maladie, maternité et décès des personnes de nationalité étrangère qui ne remplissent pas la condition de régularité du séjour, sans réserver l'application des dispositions de portée générale de l'article L. 161-8 du code de la sécurité sociale, les auteurs des circulaires attaquées ont méconnu les textes législatifs susmentionnés ; que, par suite, le GROUPE D'INFORMATION ET DE SOUTIEN DES TRAVAILLEURS IMMIGRES est recevable et fondé à demander l'annulation des dispositions du paragraphe 2.2 de la circulaire du 17 février 1995 et celles du paragraphe 5.2 de la circulaire du 12 mai 1995 en tant qu'elles limitent aux seuls cas prévus par l'article 48 de la loi du 24 août 1993 les possibilités de maintien des droits aux prestations maladie, maternité et décès des personnes de nationalité étrangère qui ne remplissent pas la condition de régularité du séjour ; que, pour les mêmes motifs, le GROUPE D'INFORMATION ET DE SOUTIEN DES TRAVAILLEURS IMMIGRES et l'ASSOCIATION "FRANCE TERRE D'ASILE" sont recevables et fondés à demander l'annulation des dispositions du paragraphe 5 de la circulaire du 19 octobre 1995 en ce qu'elles comportent une limitation identique ;
Sur les conclusions dirigées contre les dispositions du paragraphe 2.4 de lacirculaire du 17 février 1995 relatives à l'allocation aux adultes handicapés :
Considérant qu'en vertu de l'article D. 161-2-1-1 introduit dans le code de la sécurité sociale par le décret n° 94-820 du 21 septembre 1994, l'attribution à des ressortissants étrangers de l'allocation aux adultes handicapés est subordonnée à la détention de titres et de documents attestant la régularité du séjour, "sans préjudice des conditions fixées par ailleurs pour l'octroi" de cette prestation ; que la circulaire du 17 février 1995, en tant qu'elle se borne, aux premier et deuxième alinéas de son paragraphe 2.4, à rappeler une telle exigence, est dépourvue de caractère réglementaire ; que le GROUPE D'INFORMATION ET DE SOUTIEN DES TRAVAILLEURS IMMIGRES n'est pas recevable à en demander l'annulation :
Considérant, en revanche, que les personnes susceptibles de bénéficier de l'allocation aux adultes handicapés comprennent non seulement, comme il est dit à l'article L. 821-1 du code de la sécurité sociale, celles qui ont la nationalité française ainsi que les ressortissants de pays ayant conclu une convention de réciprocité avec la France, mais également les ressortissants d'Etats ayant passé des accords de coopération avec la Communauté européenne comportant une clause interdisant dans le domaine de la sécurité sociale toute discrimination fondée sur la nationalité dès lors que de tels accords ont été eux-mêmes approuvés par des règlements pris par le Conseil des Communautés européennes et régulièrement publiés ; qu'il suit de là que les dispositions du troisième alinéa du paragraphe 2.4 de la circulaire du 17 février 1995, qui subordonnent la reconnaissance d'un droit à l'allocation aux adultes handicapés au profit des ressortissants de pays ayant passé des accords de coopération avec la Communauté européenne à l'exercice "d'actions contentieuses", méconnaissent la portée d'engagements internationaux et sont, dans cette mesure, entachées d'illégalité ; que le GROUPE D'INFORMATION ET DE SOUTIEN DES TRAVAILLEURS IMMIGRES est, par suite, recevable et fondé à en demander l'annulation ;
Sur les conclusions dirigées contre le paragraphe 4 de la circulaire du 19 octobre 1995 du directeur de la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salari s relatif aux conditions dans lesquelles les récépissés de demande de carte de séjour ouvrent droit aux prestations :
Considérant que l'article D. 115-1 introduit dans le code de la sécurité sociale par le décret n° 94-820 du 21 septembre 1994 fixe, en application de l'article L. 115-6 précité du même code, la liste des documents et titres de séjour permettant aux personnes de nationalité étrangère d'être affiliées à un régime obligatoire de sécurité sociale ; qu'au nombre de ces documents figurent au 15° les "récépissés de demande de titre de séjour portant la mention "il autorise son titulaire à travailler" ; qu'ainsi, en rappelant à son paragraphe 4 qu'en vertu de l'article D. 115-1 (15°) du code de la sécurité sociale, le récépissé de demande de titre de séjour devait, pour permettre l'affiliation de son titulaire, porter la mention "il autorise son titulaire à travailler", la circulaire attaquée s'est bornée à rappeler les dispositions réglementaires applicables ; qu'elle ne saurait avoir pour effet d'exclure les détenteurs d'autres catégories de récépissés de demande de titre de séjour mentionnées par l'article D. 115-1 du bénéfice des dispositions de l'article L. 115-6 du code de la sécurité sociale ; qu'ainsi, elle est dépourvue sur ce point de caractère réglementaire ; que, par suite, les associations requérantes ne sont pas recevables à en demander l'annulation ;
Sur les conclusions dirigées contre le paragraphe 8 de la circulaire du 19 octobre 1995 relatif aux pensions d'invalidité dont la date d'effet est postérieure au 25 septembre 1994 :
Considérant qu'aux termes de l'article L. 161-16-1 introduit dans le code de la sécurité sociale par le paragraphe II de l'article 36 de la loi du 24 août 1993 : "Pour l'attribution d'un avantage d'invalidité, la personne de nationalité étrangère résidant en France doit justifier de la régularité de son séjour en France par la production d'un titre ou document figurant sur une liste fixée par décret" ; que l'article 48 de la loi du 24 août 1993 ne mentionne pas parmi les dispositions du code de la sécurité sociale auxquelles le législateur a entendu déroger à titre transitoire, l'article L. 161-16-1 du code de la sécurité sociale ;
Considérant, toutefois, que ni ce dernier article, ni l'article 48 de la loi précitée ne font obstacle à ce que puissent être appliquées aux personnes de nationalité étrangère résidant en France, les dispositions de l'article L. 161-8 du code de la sécurité sociale qui, de façon générale et permanente, assurent le maintien du droit aux prestations de l'assurance invalidité pendant une période fixée à un an par l'article R. 161-3 du code précité, à celles des personnes qui cessent de remplir les conditions légales d'affiliation au régime général de sécurité sociale ou aux régimes qui lui sont rattachés ;
En ce qui concerne le premier alinéa du paragraphe 8 de la circulaire :
Considérant que le premier alinéa du paragraphe 8 de la circulaire du 19 octobre 1995 se borne à rappeler que les ressortissants de nationalité étrangère, pour prétendre au bénéfice d'une pension d'invalidité dont la date d'effet se situe au-delà du 25 septembre 1994, date d'entrée en vigueur de la loi, doivent se trouver en situation régulière de séjour ;
Considérant que ces dispositions ne méconnaissent pas le sens et la portée des prescriptions législatives qu'elles entendent expliciter ; que l'application des textes législatifs ainsi interprétés n'est pas incompatible avec les stipulations de l'article 4-1 de la convention n° 118 de l'Organisation Internationale du Travail du 28 juin 1962, qui réserve le cas où l'octroi d'une prestation d'une branche de la sécurité sociale peut être subordonné à une condition de résidence ; que, si les associations requérantes soutiennent que seraient méconnus les droits des ressortissants des Etats ayant conclu des accords de coopération avec les Communautés européennes, elles n'assortissent pas ce moyen de précisions permettant d'en étayer le bien-fondé à l'encontre des dispositions en cause ; que, si les requérantes entendent enfin se prévaloir des stipulations des articles 24, 26 et 27 de la convention relative aux droits de l'enfant en date du 26 janvier 1990, les stipulations dont s'agit ne produisent pas d'effet direct à l'égard des particuliers et ne peuvent, par suite, être utilement invoquées devant le juge de l'excès de pouvoir ;
Considérant qu'il suit de là que les associations requérantes ne sont pas recevables à contester les dispositions du premier alinéa du paragraphe 8 de la circulaire qui sont dépourvues de caractère réglementaire ;
En ce qui concerne le second alinéa du paragraphe 8 de la circulaire :
Considérant, en revanche, qu'en prévoyant que les arrérages des pensions d'invalidité dont la date d'effet se situe après le 25 septembre 1994 doivent être "immédiatement" suspendus dès lors que cesse d'être remplie la condition de régularité du séjour, sans réserver la possibilité du maintien des droits des intéressés pendant une période d'une année, découlant des dispositions des articles L. 161-8 et R. 161-3 du code de la sécurité sociale, le second alinéa du paragraphe 8 de la circulaire a méconnu ces derniers textes ; que les associations requérantes sont recevables et fondées à en demander, dans cette mesure, l'annulation ;
Article 1er : Les dispositions du paragraphe 2.2 de la circulaire du 17 février 1995, du paragraphe 5.2 de la circulaire du 12 mai 1995 et du paragraphe 5 de la circulaire du 19 octobre 1995, en tant qu'elles limitent le maintien des droits à l'assurance maladie, maternité et décès des personnes de nationalité étrangère ne remplissant pas la condition de régularité du séjour aux seuls cas prévus par l'article 48 de la loi du 24 août 1993, à l'exclusion des dispositions de l'article L. 161-8 du code de la sécurité sociale, les dispositions du paragraphe 2.4 de la circulaire du 17 février 1995, en tant qu'elles subordonnent à l'exercice d'une action contentieuse l'octroi aux ressortissants des pays ayant passé des accords de coopération avec la Communauté européenne d'une allocation aux adultes handicapés ainsi que les dispositions du paragraphe 8 de la circulaire du 19 octobre 1995 en tant qu'elles prévoient, dans tous les cas, la suspension "immédiate" des arrérages des pensions d'invalidité dont la date d'effet est postérieure au 25 septembre 1994, dès qu'un séjour irrégulier est constaté, sont annulées.
Article 2 : Le surplus des conclusions des requêtes est rejeté.
Article 3 : La présente décision sera notifiée au GROUPE D'INFORMATION ET DE SOUTIEN DES TRAVAILLEURS IMMIGRES, à l'ASSOCIATION "FRANCE TERRE D'ASILE", à la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés et au ministre de l'emploi et de la solidarité.