Conseil d'État · 2 / 6 SSR — 27 mai 1998

Vu 1°/, sous le n° 158618, la requête sommaire et le mémoire complémentaire enregistrés les 18 mai 1994 et 19 septembre 1994 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la SOCIETE DAUPHIN OTA dont le siège social est ..., représentée par son président en exercice ; la SOCIETE DAUPHIN OTA demande au Conseil d'Etat :
1° d'annuler le jugement du 16 mars 1994 par lequel le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande dirigée contre l'arrêté du 30 novembre 1992 par lequel le maire de Cesson-Sévigné a liquidé le montant de l'astreinte mise à sa charge ;
2° d'annuler pour excès de pouvoir cet arrêté ;
Vu 2°/, sous le n° 158619, la requête sommaire et le mémoire complémentaire enregistrés les 18 mai 1994 et 19 septembre 1994 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la SOCIETE DAUPHIN OTA dont le siège social est ..., représentée par son président en exercice ; la SOCIETE DAUPHIN OTA demande au Conseil d'Etat :
1° d'annuler le jugement du 16 mars 1994 par lequel le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande dirigée contre l'arrêté du 20 octobre 1992 par lequel le maire de Cesson-Sévigné l'a mise en demeure sous astreinte de supprimer dix-neuf dispositifs publicitaires implantés sur le territoire de la commune ;
2° d'annuler pour excès de pouvoir cet arrêté ;
Vu 3°/, sous le n° 158620, la requête sommaire et le mémoire complémentaire enregistrés les 18 mai 1994 et 16 septembre 1994 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la SOCIETE AVENIR HAVAS MEDIA dont le siège social est ..., représentée par son président en exercice ; la SOCIETE AVENIR HAVAS MEDIA demande au Conseil d'Etat :
1° d'annuler le jugement du 16 mars 1994 par lequel le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande dirigée contre l'arrêté du 20 octobre 1992 par lequel le maire de Cesson-Sévigné l'a mise en demeure sous astreinte de supprimer dix-sept dispositifs publicitaires implantés sur le territoire de la commune ;
2° d'annuler pour excès de pouvoir cet arrêté ;
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs ;
Vu la loi n° 79-1150 du 20 décembre 1979 relative à la publicité, aux enseignes et préenseignes ;
Vu la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;
Vu le décret n° 80-923 du 21 novembre 1980 portant règlement national de la publicité en agglomération ;
Vu le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ;
Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ;
Après avoir entendu en audience publique :
- le rapport de M. de L'Hermite, Maître des Requêtes,
- les observations de Me Baraduc-Benabent, avocat de la SOCIETE DAUPHIN OTA et de la SOCIETE AVENIR HAVAS MEDIA,
- les conclusions de M. Hubert, Commissaire du gouvernement ;
Considérant que les requêtes nos 158618 et 158619 de la SOCIETE DAUPHIN OTA et n° 158620 de la SOCIETE AVENIR HAVAS MEDIA présentent à juger les mêmes questions ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ;
Sur les interventions de la commune de Cesson-Sévigné :
Considérant que la commune de Cesson-Sévigné a intérêt au maintien des décisions attaquées ; qu'ainsi ses interventions sont recevables ;
Sur la légalité des deux arrêtés en date du 20 octobre 1992 par lesquels le maire de Cesson-Sévigné a mis en demeure les sociétés requérantes d'enlever des dispositifs publicitaires :
Considérant qu'aux termes de l'article 6 de la loi du 29 décembre 1979 susvisée : "En dehors des lieux qualifiés "agglomération" par les règlements relatifs à la circulation routière, toute publicité est interdite sauf dans les zones dénommées "zones de publicité autorisée"  ... la publicité y est soumise aux prescriptions fixées par les actes qui les instituent" ; qu'aux termes de l'article 9 de la même loi : "Dans tout ou partie d'une agglomération, il peut être institué  ... des zones de publicité restreinte ou des zones de publicité élargie, où la publicité est soumise à des prescriptions spéciales fixées par les actes instituant lesdites zones" et qu'aux termes de l'article 24 de la même loi : "Dès la constatation d'une publicité, d'une enseigne ou préenseigne irrégulière au regard des dispositions de la présente loi ou des textes réglementaires pris pour son application,  ... le maire  ... prend un arrêté ordonnant soit la suppression, soit la mise en conformité avec ces dispositions, des publicités, enseignes ou préenseignes en cause ..." ;
Considérant que le maire de Cesson-Sévigné a, par arrêté du 27 septembre 1990, institué trois zones de publicité restreinte et une zone de publicité autorisée sur le territoire de la commune et édicté les prescriptions applicables à la publicité dans chacune de ces zones ; qu'il a par deux arrêtés du 20 octobre 1992 mis en demeure la SOCIETE AVENIR HAVAS MEDIA d'une part, la SOCIETE DAUPHIN OTA d'autre part, de faire procéder à l'enlèvement respectivement de dix-neuf et dix-sept dispositifs publicitaires apposés en méconnaissance de certaines prescriptions de l'arrêté du 27 septembre 1990 ;
Sur l'exception tirée de l'illégalité de l'arrêté du 27 septembre 1990 :
Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 13 de la loi du 29 décembre 1979 susvisée : "La délimitation des zones de publicité autorisée, des zones de publicité restreinte ou des zones de publicité élargie, ainsi que les prescriptions qui s'y appliquent, sont établies à la demande du conseil municipal. Le projet de réglementation spéciale est préparé par un groupe de travail dont la composition est fixée par arrêté préfectoral  ... Le projet ainsi élaboré est transmis pour avis à la commission départementale compétente en matière de sites  ... Le projet établi par le groupe de travail et qui a recueilli l'avis favorable de la commission départementale en matière de sites est arrêté par le maire après délibération du conseil municipal" ; qu'il ressort des pièces du dossier qu'à la suite du retrait par le maire de la commune de Cesson-Sévigné d'un premier arrêté en date du 25 janvier 1990 réglementant la publicité sur le territoire de la commune, le groupe de travail mis en place par le préfet et la commission départementale des sites a été à nouveau saisi sur la base d'un document récapitulant les dispositions de l'arrêté retiré et précisant les modifications proposées ; que les modifications effectivement retenues par l'arrêté du 27 septembre 1990 sont celles qui avaient été soumises au groupe de travail et à la commission départementale et approuvées par ces instances ; que, dans ces conditions, le moyen tiré de ce que ces dernières n'auraient pas été saisies de l'ensemble des dispositions contenues dans l'arrêté litigieux et de ce que celui-ci, en conséquence, serait intervenu à la suite d'une procédure irrégulière doit être écarté ;
Considérant, en second lieu, que si par une décision en date du 10 février 1995, le Conseil d'Etat statuant au contentieux a annulé, comme contraires aux articles 6 à 9 de la loi du 29 décembre 1979 précitée, les dispositions de l'arrêté du 27 septembre 1990 en tant que les zones de publicité restreinte 1 bis et 2 qu'il instituait s'étendaient au-delà des limites d'agglomération de la commune, il ne ressort pas des pièces du dossier que des panneaux de lasociété AVENIR HAVAS MEDIA auraient été implantés hors de l'agglomération et qu'il aurait ainsi été fait application de ces dispositions ; que, par suite, les requérantes ne sauraient utilement se prévaloir de l'illégalité de celles-ci ;
Considérant, en troisième lieu, que l'article 10 de la loi du 29 décembre 1979 confère à l'autorité compétente, un large pouvoir de réglementation de la publicité dans les zones de publicité restreinte, en lui permettant notamment de "déterminer dans quelles conditions et sur quels emplacements la publicité est seulement admise" ; qu'aux termes du premier alinéa de l'article 18 de la même loi : "Les préenseignes sont soumises aux dispositions qui régissent la publicité" ; que, dès lors, le maire de Cesson-Sévigné a pu, sans commettre ni erreur de droit, ni erreur manifeste d'appréciation, dans les zones de publicité restreinte 1 et 2, n'admettre la publicité que sur le mobilier urbain et dans l'enceinte des entreprises, à condition qu'elle soit relative à l'activité de celles-ci, et interdire les préenseignes "à l'exception de celles que la commune autorisera sur un mobilier urbain dont elle définira les emplacements ..." ;
Considérant, en quatrième lieu, qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que l'arrêté litigieux ait eu pour effet de créer entre les entreprises intéressées ou entre les propriétaires susceptibles de recevoir de la publicité des différences de traitement étrangères au but poursuivi de protection du cadre de vie des habitants de la commune et, partant, illégales ; que le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi ;
Sur les moyens dirigés contre les arrêtés du 20 octobre 1992 :
En ce qui concerne la légalité externe de l'arrêté du 20 octobre 1992 mettant en demeure la SOCIETE DAUPHIN OTA ;
Considérant que la société requérante soutient que l'arrêté du 20 octobre 1992 la mettant en demeure d'enlever 12 dispositifs publicitaires situés en zone ZPR 1 bis, et 7 situés en zone ZPR 1 comportait une motivation insuffisante en ce qu'elle ne permettait pas de discerner les prescriptions qui auraient été méconnues ; qu'il ressort des pièces du dossier que l'arrêté s'est borné à mentionner, pour chaque dispositif en infraction, le numéro de la parcelle cadastrale sur laquelle ce dispositif était implanté, la zone dans laquelle était située cette parcelle et les numéros des articles du règlement dont les dispositions étaient méconnues ; que, s'agissant de dispositifs publicitaires implantés en zone de publicité restreinte 1 bis, la seule référence à l'article I-1-1, qui énumère diverses prescriptions de nature différente, ne pouvait constituer à elle seule un énoncé suffisant des éléments de fait et de droit sur lesquels le maire de Cesson-Sévigné s'est fondé pour constater que la SOCIETE DAUPHIN OTA méconnaissait les prescriptions de l'arrêté du 27 septembre 1990 ; que si l'arrêté attaqué vise le rapport de police établi le 16 novembre 1992, ce rapport, dont le maire de Cesson-Sévigné s'est borné à reproduire les dispositions relatives à la SOCIETE DAUPHIN OTA, ne contient aucune précision complémentaire sur les infractions constatées à l'encontre de cette société ; que, dès lors, l'arrêté du 20 octobre 1992 est insuffisamment motivé en tant qu'il est relatif aux douze dispositifs publicitaires implantés dans la zone de publicité restreinte 1 bis et doit être annulé dans cette mesure ; qu'en revanche, la prescription édictée par l'article I-1-1 est une interdiction générale de la publicité dans la zone considérée, sous réserve du mobilier urbain mis en place par la commune ; qu'ainsi, la référence à cet article constituait une indication suffisante de la nature de l'infraction relevée, s'agissant des sept dispositifs implantés dans la zone de publicité restreinte 1 ; qu'il en résulte que la SOCIETE DAUPHIN OTA n'est pas fondée à demander par ce moyen l'annulation de l'arrêté en tant qu'il lui a enjoint de procéder à l'enlèvement des sept panneaux ;
Sur la légalité de l'arrêté du 30 novembre 1992 du maire de Cesson-Sévigné liquidant le montant de l'astreinte due par la SOCIETE DAUPHIN OTA :
Considérant qu'aux termes de l'article 25 de la loi susvisée du 29 décembre 1979 : "L'arrêté visé à l'article 24 fixe le délai imparti pour la suppression ou la mise en conformité des publicités, enseignes ou préenseignes irrégulières ... ; A l'expiration de ce délai, dont le point de départ se situe au jour de la notification de l'arrêté, la personne à qui il a été notifié est redevable d'une astreinte de cent francs par jour et par publicité, enseigne ou préenseigne maintenue. Ce montant est réévalué chaque année  ... dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat. Lorsque la mise en demeure a été déférée au tribunal administratif pour excès de pouvoir, le président du tribunal administratif ou le magistrat qu'il délègue, statuant en référé, peut, si la demande lui en est présentée dans les huit jours francs de la notification de l'arrêté et si les moyens énoncés dans la requête paraissent sérieux et de nature à justifier l'annulation de l'arrêté, ordonner la suspension de l'astreinte jusqu'à la décision à intervenir au principal. Le président statue dans les quinze jours de la saisine, selon des modalités définies par décret en Conseil d'Etat ..." ;
Considérant que l'arrêté du 20 octobre 1992 a été notifié à la SOCIETE DAUPHIN OTA le 22 octobre ; que, par arrêté du 30 novembre 1992, le maire de Cesson-Sévigné a liquidé le montant de l'astreinte due par la SOCIETE DAUPHIN OTA pour la période du 30 octobre 1992 au 19 novembre 1992, date à laquelle ladite société a fait procéder à l'enlèvement des dispositifs publicitaires en infraction ;
Considérant, d'une part, que l'illégalité de l'arrêté du 20 octobre 1992 en tant qu'il s'applique aux douze dispositifs publicitaires implantés dans la zone de publicité restreinte 1 bis entraîne, par voie de conséquence, celle de l'arrêté du 30 novembre 1992 en tant seulement qu'il inflige à la SOCIETE DAUPHIN OTA une astreinte à raison du maintien de ces douze dispositifs ;
Considérant, d'autre part, qu'il ressort des dispositions précitées de l'article 25 de la loi du 29 décembre 1979 que l'introduction d'un recours tendant au sursis à exécution d'un arrêté de mise en demeure sous astreinte est dépourvu d'effet suspensif ; que, dès lors, la SOCIETE DAUPHIN OTA n'est pas fondée à soutenir qu'en lui infligeant une astreinte pour la période antérieure au jour où le tribunal administratif de Rennes a statué sur le pourvoi qu'elle avait introduit le 23 octobre 1992 et qui tendait à la suspension de l'astreinte, le maire de Cesson-Sévigné aurait commis une erreur de droit ; que la circonstance que le tribunal n'ait statué sur ce pourvoi que le 17 novembre 1992 n'est pas de nature à affecter la légalité de l'arrêté attaqué en ce qui concerne les sept dispositifs implantés dans la zone de publicité restreinte 1 ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, en premier lieu, que la SOCIETE DAUPHIN OTA est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté ses demandes tendant à l'annulation des arrêtés du 20 octobre 1992 et 30 novembre 1992 en tant que ces arrêtés se rapportent aux dispositifs publicitaires implantés dans la zone de publicité restreinte 1 bis ; en second lieu, que la SOCIETE AVENIR HAVAS MEDIA n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 20 octobre 1992 relatif à l'enlèvement de ses dispositifs publicitaires ;
Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 :
Considérant, d'une part, que les dispositions de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 font obstacle à ce que la SOCIETE DAUPHIN OTA qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, soit condamnée à payer à l'Etat la somme qu'il réclame au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ;
Considérant, d'autre part, qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions de l'article 75-I de la loi susvisée du 10 juillet 1991 et de condamner la SOCIETE AVENIR HAVAS MEDIA à payer à l'Etat la somme de 3 000 F au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ;
Considérant enfin que lorsqu'il prend, en application des articles 24 à 27 de la loi du 29 décembre 1979, un arrêté mettant en demeure une société de déposer des dispositifs publicitaires le maire agit au nom de l'Etat ; qu'ainsi, la commune de Cesson-Sévigné, intervenant en défense, n'est pas partie à la présente instance ; que par suite, les dispositions de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 susvisée font obstacle en tout état de cause à ce que la SOCIETE DAUPHIN OTA et la SOCIETE AVENIR HAVAS MEDIA soient condamnées à lui payer les sommes qu'elle réclame et non comprises dans les dépens ;
Article 1er : Les interventions de la commune de Cesson-Sévigné sont admises.
Article 2 : Les jugements du tribunal administratif de Rennes en date du 16 mars 1994 et les arrêtés du maire de Cesson-Sévigné en date du 20 octobre 1992 et du 30 novembre 1992 sont annulés en tant qu'ils se rapportent aux douze dispositifs publicitaires implantés par la SOCIETE DAUPHIN OTA dans la zone de publicité restreinte n° 1 bis.
Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de la SOCIETE DAUPHIN OTA est rejeté.
Article 4 : La requête de la SOCIETE AVENIR HAVAS MEDIA est rejetée.
Article 5 : La SOCIETE AVENIR HAVAS MEDIA versera à l'Etat une somme de 3 000 F au titre de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991.
Article 6 : Les conclusions du ministre de l'équipement, des transports et du tourisme tendant à l'application des dispositions de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 sont rejetées en tant qu'elles concernent la SOCIETE DAUPHIN OTA.
Article 7 : Les conclusions de la commune de Cesson-Sévigné tendant à l'application des dispositions de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 sont rejetées.
Article 8 : La présente décision sera notifiée à la SOCIETE DAUPHIN OTA, à la SOCIETE AVENIR HAVAS MEDIA, à la commune de Cesson-Sévigné et au ministre de l'équipement, des transports et du logement.