Conseil d'État · 6 / 2 SSR — 21 février 1997

Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 18 avril 1995 et 9 août 1995 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentés par l'UNION SYNDICALE DES ADMINISTRATEURS CIVILS, dont le siège est ..., représentée par son président en exercice ; l'UNION SYNDICALE DES ADMINISTRATEURS CIVILS demande au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 95-168 du 17 février 1995 relatif à l'exercice d'activités privées par des fonctionnaires placés en disponibilité ou ayant cessé définitivement leurs fonctions et aux commissions instituées par l'article 4 de la loi n° 94-530 du 28 juin 1994 ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
Vu le code pénal ;
Vu la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat, notamment son article 72 ;
Vu la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, notamment son article 95 ;
Vu la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, notamment son article 90 ;
Vu la loi n° 94-530 du 28 juin 1994 relative à certaines modalités de nomination dans la fonction publique de l'Etat et aux modalités d'accès de certains fonctionnaires ou anciens fonctionnaires à des fonctions privées, et notamment son article 4 modifiant l'article 87 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques ;
Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ;
Après avoir entendu en audience publique :
- le rapport de Mlle de Silva, Auditeur,
- les conclusions de M. Piveteau, Commissaire du gouvernement ;
Considérant qu'aux termes de l'article 72 de la loi du 11 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat : "Un décret en Conseil d'Etat définit les activités privées qu'en raison de leur nature un fonctionnaire qui a cessé définitivement ses fonctions ou qui a été mis en disponibilité ne peut exercer. S'agissant des fonctionnaires ayant cessé définitivement leurs fonctions, il peut prévoir que cette interdiction sera limitée dans le temps. En cas de violation de l'une des interdictions prévues au présent article, le fonctionnaire retraité peut faire l'objet de retenues sur pension et, éventuellement, être déchu de ses droits à pension après avis du conseil de discipline du corps auquel il appartenait" ; que des dispositions similaires figurent à l'article 95 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et à l'article 90 de la loi du 9 janvier 1986 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière ; qu'enfin, l'article 87 de la loi du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques, dans sa rédaction issue de la loi n° 94-530 du 28 juin 1994, dispose : "Au sein de chacune des trois fonctions publiques, il est institué une commission qui est obligatoirement consultée par les administrations pour l'application des dispositions prévues à l'article 72 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat, à l'article 95 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et à l'article 90 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière. Les commissions instituées à l'alinéa précédent sont chargées d'apprécier la compatibilité avec leurs fonctions précédentes des activités que souhaitent exercer en dehors de leur administration des fonctionnaires devant cesser ou ayant cessé définitivement leurs fonctions par suite de leur radiation des cadres ou devant être placés en position de disponibilité. Un décret en Conseil d'Etat fixe les conditions d'application du présent article" ;
Considérant, en premier lieu, que le moyen selon lequel le quorum n'était pas atteint lorsque le conseil supérieur des administrations parisiennes a été consulté sur le projet du décret attaqué manque en fait ;
Considérant, en deuxième lieu, que l'article 1er du décret attaqué, qui définit les incompatibilités mentionnées aux articles 72 de la loi du 11 janvier 1984, 95 de la loi du26 janvier 1984 et 90 de la loi du 9 janvier 1986, n'est pas en contradiction avec les dispositions de l'article 87 de la loi du 29 janvier 1993 qui institue les commissions chargées d'apprécier la compatibilité avec leurs fonctions précédentes des activités que souhaitent exercer en dehors de leur administration des fonctionnaires devant cesser ou ayant cessé définitivement leurs fonctions par suite de leur radiation des cadres ou devant être placés en position de disponibilité, article dont les dispositions d'application font l'objet des articles 2 et suivants du décret attaqué ;
Considérant, en troisième lieu, qu'aucune disposition législative ni aucun principe n'imposait aux auteurs du décret attaqué d'appliquer des règles différentes aux fonctionnaires souhaitant être placés en disponibilité et à ceux sollicitant l'autorisation de démissionner ; qu'ils n'avaient pas non plus l'obligation d'établir des distinctions en fonction des différents cas d'incompatibilités définis respectivement au 1° et 2° du I de l'article 1er ;
Considérant, en quatrième lieu, que les notions de "surveillance" et de "contrôle" employées au 1° de l'article 1er ainsi que celles de "dignité des fonctions", "d'indépendance" et de "neutralité du service" employées au 2° du I du même article, ont, dans le contexte législatif et réglementaire, une signification suffisamment précise ; qu'enfin, en décidant, conformément aux dispositions de l'article 432-13 du code pénal, que l'examen des fonctions exercées par le fonctionnaire porterait sur les cinq années précédant la cessation définitive de ses fonctions ou sa mise en disponibilité, et que l'interdiction d'exercer une activité privée dans une entreprise donnée s'étendait aux activités exercées dans une entreprise "qui détient au moins 30 p. 100 du capital de l'entreprise susmentionnée ou dont le capital est, à hauteur de 30 p. 100 au moins, détenu soit par l'entreprise susmentionnée, soit par une entreprise détenant aussi 30 p. 100 au moins du capital de l'entreprise susmentionnée", les auteurs du décret attaqué n'ont pas commis d'erreur manifeste d'appréciation ni dénaturé la portée des dispositions législatives qu'ils devaient appliquer ;
Considérant, en cinquième lieu, que le décret attaqué n'institue pas un régime d'autorisation des activités privées ; qu'ainsi, en tout état de cause, le syndicat requérant n'est pas fondé à soutenir que le principe de la liberté du travail aurait été méconnu ;
Considérant, en sixième lieu, que les articles 72 de la loi du 11 janvier 1984, 95 de la loi du 26 janvier 1984 et 90 de la loi du 9 janvier 1986, pour l'application desquels a été pris le décret attaqué, ne visent que les fonctionnaires ; qu'ainsi, il ne saurait être utilement soutenu que le gouvernement a méconnu le principe d'égalité en n'étendant pas aux contractuels les incompatibilités instituées par les dispositions législatives ci-dessus mentionnées ;
Considérant, en septième lieu, que les dispositions du V de l'article 11 du décret attaqué, aux termes desquelles "Le silence de cette autorité pendant un délai d'un mois à compter de la date de l'avis vaut décision conforme à cet avis", ont pour seul objet de permettre à l'autorité dont relève le fonctionnaire de s'approprier l'avis de la commission dans le cadre d'une procédure de décision tacite ; qu'ainsi, le moyen selon lequel le décret attaqué transfèrerait le pouvoir de décision à la commission en cas de silence de l'administration doit être écarté ;
Considérant, en huitième lieu, que le moyen tiré de la méconnaissance des principes du droit communautaire et des stipulations du traité de l'Union européenne relatives à la libre circulation des travailleurs n'est pas assorti des précisions qui permettraient d'en apprécier la portée ;
Considérant, en neuvième lieu, que les décisions administratives individuelles prises en application du décret attaqué sont susceptibles de recours dans les conditions du droitcommun ; que par suite, même si les décisions de refus qui ne modifient pas la situation de droit ou de fait ne peuvent faire l'objet d'un sursis à exécution, le syndicat requérant ne saurait prétendre que les stipulations de l'article 13 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme ont été méconnues ;
Considérant, en dixième lieu, que le décret attaqué n'institue aucune sanction pénale, ni même aucune sanction administrative ; qu'ainsi, en tout état de cause, le moyen tiré de la violation du "principe de présomption d'innocence" ne peut qu'être écarté ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'UNION SYNDICALE DES ADMINISTRATEURS CIVILS n'est pas fondée à demander l'annulation du décret attaqué ;
Article 1er : La requête de l'UNION SYNDICALE DES ADMINISTRATEURS CIVILS est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à l'UNION SYNDICALE DES ADMINISTRATEURS CIVILS, au Premier ministre et au ministre du travail et des affaires sociales.