Conseil d'État · 5 / 3 SSR — 7 juin 1999

Vu 1°), sous le n° 183 670, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés le 18 novembre 1996 et le 18 mars 1997 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour 1) la COMMUNE DE MALIJAI (04350), représentée par son maire en exercice, 2) la COMMUNE DE DIGNE-LES-BAINS (04000), représentée par son maire en exercice, 3) la COMMUNE DE CHATEAU-ARNOUX, représentée par son maire exercice, 4) la COMMUNE DU CHAFFAUT-SAINT-JURSON, représentée par son maire en exercice ; 5) la COMMUNE DES MEES, représentée par son maire en exercice ; la COMMUNE DE MALIJAI et autres demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler le décret du 17 septembre 1996 déclarant d'utilité publique les travaux de construction de l'autoroute A 585, antenne du Val de Bléone et déviation de Digne-les-Bains, et portant mise en compatibilité des plans d'occupation des sols des communes d'Aiglun, Château-Arnoux-Saint-Auban, Digne-les-Bains, l'Escale, Les Mées, Malijai, Montfort et Peyruis, dans le département des Alpes de Haute-Provence ;
2°) de condamner l'Etat à leur verser une somme de 30 150 F au titre de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 ;
Vu 2°), sous le n° 183 690, la requête sommaire et les mémoires complémentaires, enregistrés au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat le 18 novembre 1996 et le 18 mars 1997, présentés pour 1) l'UNION DEPARTEMENTALE POUR LA SAUVEGARDE DE LA VIE, DE LA NATURE ET DE L'ENVIRONNEMENT (U.D.V.N. 04), ayant son siège ..., à Les Mées (04190), 2) l'ASSOCIATION "NON A L'ANTENNE AUTOROUTIERE A 51 DIGNE-LES-BAINS", ayant son siège à la mairie de Malijai, à Malijai (04350), 3) la FEDERATION D'ACTION REGIONALE POUR L'ENVIRONNEMENT (FARE SUD), ayant son siège ..., 4) la FEDERATION NATIONALE DES ASSOCIATIONS D'USAGERS DES TRANSPORTS - GROUPEMENT PROVENCE-ALPES-COTES D'AZUR, ayant son siège ..., 5) l'ASSOCIATION DE GAUBERT, ayant son siège Le Roure, route des Fonts à Digne-les-Bains (04000), 6) l'ASSOCIATION DE DEFENSE DES INTERETS DES PROPRIETAIRES ET AGRICULTEURS DE GAUBERT, ayant son siège chambre d'agriculture, ..., 7) la COOPERATIVE AGRICOLE C.U.M.A. D'ESPINOUSE-CHENERILLES, ayant son siège à Saint-Florent, à Malijai (04350), 8) la SOCIETE DE CHASSE DE GAUBERT, ayant son siège à Gaubert ; l'UNION DEPARTEMENTALE POUR LA SAUVEGARDE DE LA VIE, DE LA NATURE ET DE L'ENVIRONNEMENT (U.D.V.N. 04) et autres demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler le décret du 17 septembre 1996 déclarant d'utilité publique les travaux de construction de l'autoroute A 585, antenne du Val de Bléone et déviation de Digne-les-Bains, et portant mise en compatibilité des plans d'occupations des sols des communes d'Aiglun, Château-Arnoux-Saint-Auban, Digne-les-Bains, l'Escale, Les Mées, Malijai, Montfort et Peyruis, dans le département des Alpes de Haute-Provence ;
2°) de décider qu'il sera sursis à l'exécution de ce décret ;
3°) de condamner l'Etat à leur verser une somme de 20 000 F au titre de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 ;
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu la convention relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel signée à Berne le 22 août 1979 ;
Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
Vu le traité sur les communautés européennes ;
Vu la directive du 27 juin 1985 du Conseil des communautés européennes ;
Vu le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;
Vu le code de l'urbanisme ;
Vu la loi d'orientation sur les transports intérieurs n° 81-1153 du 30 décembre 1982 ;
Vu la loi n° 87-565 du 22 juillet 1987 modifiée ;
Vu la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 ;
Vu le décret n° 77-1141 du 12 octobre 1977 pris pour l'application de l'article 2 de la loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature modifié ;
Vu le décret n° 84-617 du 17 juillet 1984 ;
Vu la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991, notamment son article 75-I ;
Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ;
Après avoir entendu en audience publique :
- le rapport de M. Guyomar, Auditeur,
- les observations de la SCP Lyon-Caen, Fabiani, Thiriez, avocat de la COMMUNE DE MALIJAI, de la COMMUNE DE DIGNE-LES-BAINS, de la COMMUNE DE CHATEAU-ARNOUX, de la COMMUNE DU CHAFFAUT-SAINT-JURSON et de la COMMUNE DES MEES et de la SCP Boré, Xavier, avocat de l'UNION DEPARTEMENTALE POUR LA SAUVEGARDE DE LA VIE, DE LA NATURE ET DE L'ENVIRONNEMENT,
- les conclusions de M. Salat-Baroux, Commissaire du gouvernement ;
Considérant que les requêtes susvisées de la COMMUNE DE MALIJAI et autres et de l'UNION DEPARTEMENTALE POUR LA SAUVEGARDE DE LA VIE, DE LA NATURE ET DE L'ENVIRONNEMENT (U.D.V.N. 04) et autres sont dirigées contre le même décret du 17 septembre 1996 déclarant d'utilité publique les travaux de la construction de l'autoroute A 585, antenne du Val de Bléone et déviation de Digne-les-Bains ; qu'il y a lieu de les joindre pour y être statué par une seule décision ;
Considérant qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'interdisait au préfet de décider que l'enquête se déroulerait du 27 février au 20 mars et qu'ainsi la circonstance que l'enquête a été menée durant une période coïncidant avec des vacances scolaires est sans influence sur la régularité de la procédure suivie ;
Considérant qu'aux termes du I de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme : "Le conseil municipal délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole avant :  ...c) Toute opération d'aménagement réalisée par la commune ou pour son compte lorsque, par son importance ou sa nature, cette opération modifie de manière substantielle le cadre de vie ou l'activité économique de la commune et qu'elle n'est pas située dans un secteur qui a déjà fait l'objet de cette délibération au titre du a) ou du b) ci-dessus. Un décret en Conseil d'Etat détermine les caractéristiques des opérations d'aménagement soumises aux obligations du présent alinéa ... A l'issue de cette concertation, le maire en présente le bilan devant le conseil municipal qui en délibère. Le dossier définitif du projet est alors arrêté par le conseil municipal et tenu à la disposition du public ..." ; qu'aux termes du III du même article : "Les autres personnes publiques ayant l'initiative d'opérations d'aménagement sont tenues aux mêmes obligations. Elles organisent la concertation dans des conditions fixées en accord avec la commune" ;
Considérant qu'aux termes de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme : "Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objet de mettre en oeuvre une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs, de lutter contre l'insalubrité, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels" ; que le projet de construction de l'autoroute A 585 ne constitue pas une action ni une opération d'aménagement au sens des dispositions précitées du code de l'urbanisme et n'avait donc pas à être soumis à la procédure de concertation prévue à l'article L. 300-2 précité ; que si l'administration a néanmoins engagé une procédure de concertation, elle devait procéder à celle-ci de façon régulière ; que, toutefois, l'intervention des délibérations du conseil municipal mentionnées par les dispositions précitées de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ne constitue pas une exigence formelle dès lors que le conseil municipal a été mis en mesure d'exprimer son avis sur le projet d'organisation de la concertation ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que le dossier de l'enquête publique aurait été irrégulièrement composé faute de comprendre les délibérations des conseils municipaux concernés prises en application de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, et faute pour le syndicat mixte d'aménagement de la Bléone d'avoir été consulté, doit être écarté dès lors qu'il ressort des pièces du dossier que l'ensemble des communes intéressées se sont exprimées sur l'organisation de la concertation ;
Considérant qu'aux termes de l'article R. 11-3 I. du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : "L'expropriant adresse au préfet pour être soumis à l'enquête un dossier qui comprend obligatoirement : I.- Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d'ouvrages : 1° Une notice explicative ; 2° Le plan de situation ; 3° Le plan général des travaux ; 4° Les caractéristiques principales des ouvrages les plus importants ; 5° L'appréciation sommaire des dépenses ; 6° L'étude d'impact définie à l'article 2 du décret n° 77-1141 du 12 octobre 1977, lorsque les ouvrages ou travaux n'en sont pas dispensés ..." ; que si les requérants soutiennent que le dossier de l'enquête publique a été composé en méconnaissance des dispositions précitées faute de comprendre les profils en section courante et en travers particulier, il ressort des pièces du dossier que ce moyen manque en fait ; que l'appréciation sommaire des dépenses, qui comprenait le coût des acquisitions foncières, et dont il n'est pas établi qu'elle ne reflétait pas le coût réel de l'opération tel qu'il pouvait être raisonnablement apprécié à la date de l'enquête était suffisamment explicite ; qu'en tout état de cause, l'administration n'était pas tenue d'établir le coût détaillé de chacun des ouvrages de l'opération ;
Considérant qu'aux termes de l'article 2 du décret susvisé du 12 octobre 1977 modifié : "Le contenu de l'étude d'impact doit être en relation avec l'importance des travaux et aménagements projetés et avec leurs incidences prévisibles sur l'environnement. L'étude d'impact présente successivement : 1° Une analyse de l'état initial du site et de son environnement, portant notamment sur les richesses naturelles et les espaces naturels agricoles, forestiers, maritimes ou de loisirs, affectés par les aménagements ou ouvrages ; 2° Une analyse des effets directs et indirects, temporaires et permanents du projet sur l'environnement, et en particulier sur la faune et la flore, les sites et paysages, le sol, l'eau, l'air, le climat, les milieux naturels et les équilibres biologiques, sur la protection des biens et du patrimoine culturel et, le cas échéant, sur la commodité du voisinage (bruits, vibrations, odeurs, émissions lumineuses) ou sur l'hygiène, la sécurité et la salubrité publique ; 3° Les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue des préoccupations d'environnement, parmi les partis envisagés, le projet présenté a été retenu ; 4° Les mesures envisagées par le maître de l'ouvrage ou le pétitionnaire pour supprimer, réduire et, si possible, compenser les conséquences dommageables du projet sur l'environnement, ainsi que l'estimation des dépenses correspondantes ; 5° Une analyse des méthodes utilisées pour évaluer les effets du projet sur l'environnement mentionnant les difficultés éventuelles de naturetechnique ou scientifique rencontrées pour établir cette évaluation" ; que l'étude d'impact jointe au dossier d'enquête était suffisante et conforme aux prescriptions applicables à un tel document ; que, notamment, et contrairement à ce qui est allégué, elle présentait avec suffisamment de précision les méthodes utilisées pour évaluer les effets du projet sur l'environnement ; qu'elle comportait la justification, notamment du point de vue de l'environnement, du parti d'aménagement retenu, consistant dans la réalisation d'une autoroute en tracé neuf plutôt que dans l'aménagement autoroutier de la route nationale 85 ; que les impacts du projet sur les activités agricoles, sur le régime des eaux, sur les paysages ont été analysés avec suffisamment de précision ; qu'il en va de même des risques géologiques ainsi que la protection du Château-de-Chaffaut ; que la loi du 31 décembre 1913 sur les monuments historiques n'impose pas que les autorisations qu'elle prévoit ainsi que l'avis de l'architecte des bâtiments de France soient obtenus antérieurement à la déclaration d'utilité publique et, a fortiori, versés au dossier soumis à enquête publique ; qu'il n'est pas établi que l'étude de trafic reposait sur des données manifestement erronées ; qu'aucune disposition législative ou réglementaire à la date du décret attaqué ne prévoyait que l'intervention de la déclaration d'utilité publique était subordonnée à la réalisation de l'enquête hydraulique prévue au IV de l'article 10 de la loi du 3 janvier 1992 susvisée ;
Considérant que si, pour contester la légalité de la déclaration d'utilité publique, les requérants invoquent l'article R. 130-R-2 du traité sur les communautés européennes, l'article 3 de la directive du 27 juin 1985 du Conseil des communautés européennes ainsi que l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, il ressort des pièces du dossier que, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, le décret attaqué respecte les dispositions du décret du 12 octobre 1977 modifié susvisé qui impliquent que soient étudiés les effets tant directs qu'indirects du projet sur l'environnement comme le prévoient les textes précités ;
Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-8 du code de l'urbanisme : "La déclaration d'utilité publique d'une opération qui n'est pas compatible avec les dispositions d'un plan d'occupation des sols rendu public ou approuvé ne peut intervenir que si : - l'enquête publique concernant cette opération, ouverte par le représentant de l'Etat dans le département, a porté à la fois sur l'utilité publique de l'opération et sur la mise en compatibilité du plan qui en est la conséquence ; - l'acte déclaratif d'utilité publique est pris après que les dispositions proposées par l'Etat pour assurer la mise en compatibilité du plan ont fait l'objet d'un examen conjoint de l'Etat, de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale, de la région, du département et des organismes mentionnés aux articles L. 121-6 et L. 121-7, et après avis du conseil municipal ou de l'organe délibérant de l'établissement public compétent en la matière. La déclaration d'utilité publique emporte approbation des nouvelles dispositions du plan" ; que, s'agissant du plan d'occupation des sols de la commune de Château Arnoux, c'est par une exacte application des dispositions précitées que le décret attaqué a mis en compatibilité le plan d'occupation des sols approuvé et non le plan d'occupation des sols en cours de révision par la commune ; que, s'agissant du plan d'occupation des sols de la COMMUNE DE MALIJAI, le décret attaqué a pu régulièrement s'abstenir de porter mise en compatibilité du plan dans une zone, située à proximité du lotissement Saint-Bonnet, alors que la mise en compatibilité du plan dans cette zone avait été mise à l'enquête, dès lors que, dans ladite zone, le passage de l'autoroute doit s'effectuer en souterrain et n'est, par suite, en rien incompatible avec le plan d'occupation des sols ; que le décret attaqué a pu régulièrement ne pas comporter une mise en compatibilité du "plan d'aménagement de zone" (PAZ) de la zone d'aménagement concerté de La Cassine au Peyruis, dès lors qu'il ressort des pièces du dossier qu'en application de l'article R. 311-33 du code de l'urbanisme, ce plan avait été mis en compatibilité avec le projet par un arrêté du préfet des Alpes de Haute-Provence en date du 10 juin 1996, auquel les visas du décret attaquéfaisaient d'ailleurs référence ;
Considérant que si la superficie de l'emprise du raccordement autoroutier est supérieure à celle indiquée dans les enquêtes préalables à la modification du plan d'aménagement de zone et à celle du plan d'occupation des sols, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'une telle modification, qui n'affecte pas substantiellement l'emplacement ni la destination de l'emprise, ait eu pour effet de rendre incompatible le plan d'aménagement de zone avec le projet déclaré d'utilité publique par le décret attaqué ;
Considérant que le dossier soumis à l'enquête publique comporte une évaluation économique et sociale du projet, de ses effets sur les conditions de transport et sur les activités économiques ainsi que sur le cadre de vie et l'aménagement du territoire ; qu'il présente une analyse des différentes données de nature à permettre de dégager un bilan prévisionnel du projet ainsi qu'une estimation de sa rentabilité ; qu'il expose les motifs pour lesquels, parmi les partis envisagés, le projet présenté a été retenu ; que cette présentation est ainsi conforme, dans son contenu, aux exigences de l'article 4 du décret du 17 juillet 1984 pris pour l'application de l'article 14 de la loi du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs ;
Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet déclaré d'utilité publique par le décret attaqué présente avec celui qui avait été mis à l'enquête des modifications substantielles de nature à modifier les résultats de l'enquête ; que, par suite, le moyen tiré de ce qu'une nouvelle enquête publique aurait dû être organisée doit être écarté ;
Considérant que si les stipulations de la convention signée à Berne le 19 septembre 1979 relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel en Europe font obligation aux Etats parties à la convention d'adapter leur législation et leur réglementation à l'objectif qu'elles définissent, elles ne produisent pas pour autant d'effets directs dans l'ordre juridique interne ; que les requérants ne peuvent, par suite, se prévaloir utilement de leur violation ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, que le tracé retenu pour l'autoroute A 585 traverse à plusieurs reprises des zones classées en rouge par les plans d'exposition aux risques naturels prévisibles (PER) des communes d'Aiglun et du Chaffaut ; que les plans d'exposition aux risques naturels prévisibles des communes d'Aiglun et du Chaffaut ont autorisé, "les travaux d'infrastructure publique" sous réserve que les mesures de protection nécessaires aient été prises ; qu'il ressort des pièces du dossier que ces mesures de protection sont prévues par le projet ; que, par suite, il n'y avait pas lieu, contrairement à ce que soutiennent les requérants, de prévoir, dans le décret attaqué, la mise en compatibilité des plans d'exposition aux risques naturels prévisibles de la commune du Chaffaut et de la commune d'Aiglun ;
Sur le bilan :
Considérant qu'une opération ne peut être déclarée d'utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, éventuellement, les inconvénients d'ordre social ou l'atteinte à d'autres intérêts publics qu'elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le projet de construction de l'antenne autoroutière A 585, d'une longueur de 22,5 km, a pour objet, notamment, d'assurer la desserte et le désenclavement du Val de Bléone, plus particulièrement de l'agglomération de Digne-les-Bains, à partir de l'autoroute A 51 Grenoble-Sisteron-Aix-en-Provence et d'amorcer l'aménagement de l'itinéraire Val de Durance-Nice, complémentaire à l'autoroute A 8 en voie de saturation dans les Alpes-Maritimes ;
Considérant qu'eu égard à l'intérêt de la réalisation de cette antenne autoroutière, inscrite au schéma directeur routier national, approuvé par décret du 1er avril 1962, notamment en ce qui concerne l'amélioration de la sécurité, et aux précautions prises pour en limiter les effets négatifs, ni les inconvénients inhérents aux atteintes portées à l'environnement et à l'agriculture, ni le coût financier de l'opération, compte tenu du trafic attendu, ne sont de nature à lui retirer son caractère d'utilité publique ; que si les requérants soutiennent que l'aménagement de la route nationale 85 en deux fois deux voies aurait offert de moindres inconvénients, l'existence de cette autre solution, dont les conditions de financement n'étaient pas raisonnablement assurées à la date du décret attaqué, n'est pas davantage de nature à ôter à l'opération litigieuse son caractère d'utilité publique ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la COMMUNE DE MALIJAI et autres et l'UNION DEPARTEMENTALE POUR LA SAUVEGARDE DE LA VIE, DE LA NATURE ET DE L'ENVIRONNEMENT et autres ne sont pas fondés à demander l'annulation du décret attaqué déclarant d'utilité publique les travaux de construction de l'autoroute A 585 ;
Sur l'application de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 :
Considérant que les dispositions de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, soit condamné à verser à la COMMUNE DE MALIJAI et autres et à l'UNION DEPARTEMENTALE POUR LA SAUVEGARDE DE LA VIE, DE LA NATURE ET DE L'ENVIRONNEMENT et autres la somme qu'ils demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ;
Article 1er : Les requêtes de la COMMUNE DE MALIJAI et autres et de l'UNION DEPARTEMENTALE POUR LA SAUVEGARDE DE LA VIE, DE LA NATURE ET DE L'ENVIRONNEMENT et autres sont rejetées.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à la COMMUNE DE MALIJAI, à la COMMUNE DE DIGNE-LES-BAINS, à la COMMUNE DE CHATEAU-ARNOUX, à la COMMUNE DU CHAFFAUT-SAINT-JURSON, à la COMMUNE DES MEES, à l'UNION DEPARTEMENTALE POUR LA SAUVEGARDE DE LA VIE, DE LA NATURE ET DE L'ENVIRONNEMENT, à l'ASSOCIATION "NON A L'ANTENNE AUTOROUTIERE A 51 DIGNE-LES-BAINS", à la FEDERATION D'ACTION REGIONALE POUR L'ENVIRONNEMENT (FARE SUD), à la FEDERATION NATIONALE DES ASSOCIATIONS D'USAGERS DES TRANSPORTS-GROUPEMENT PROVENCE-ALPES-COTES D'AZUR, à l'ASSOCIATION DE GAUBERT, à l'ASSOCIATION DE DEFENSE DES INTERETS DES PROPRIETAIRES ET AGRICULTEURS DE GAUBERT, à la COOPERATIVE AGRICOLE C.U.M.A. D'ESPINOUSE-CHENERILLES, à la SOCIETE DE CHASSE DE GAUBERT, au ministre de l'équipement, des transports et du logement et au ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.