Conseil d'État · 6 / 2 SSR — 9 avril 1999

Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 12 septembre 1996 et 13 janvier 1997 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour le Groupement d'Intérêt Economique (G.I.E.) SECURITE FUTURES, dont le siège est ..., représenté par son directeur général en exercice ; le G.I.E. SECURITE FUTURES demande au Conseil d'Etat :
1°/ d'annuler la décision du 10 juillet 1996 par laquelle le Conseil du marché à terme lui a infligé la sanction du blâme, assortie d'une sanction pécuniaire de 200 000 F ;
2°/ de condamner le Conseil des marchés financiers à lui payer une somme de 15 000 F, au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la loi n° 96-597 du 2 juillet 1996 ;
Vu la loi du 28 mars 1885 et le décret n° 90-256 du 21 mars 1990 ;
Vu l'arrêté du 8 mars 1990, modifié, portant approbation du règlement général du marché à terme ;
Vu la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;
Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ;
Après avoir entendu en audience publique :
- le rapport de M. Guyomar, Auditeur,
- les observations de la SCP Boré, Xavier, avocat du G.I.E. SECURITE FUTURES et de la SCP de Chaisemartin, Courjon, avocat du Conseil des marchés financiers,
- les conclusions de M. Seban, Commissaire du gouvernement ;
Considérant que l'article 93 de la loi n° 96-597 du 2 juillet 1996 de modernisation des activités financières, modifie les articles 11, 15 et 18 de la loi du 28 mars 1885 sur les marchés à terme et en abroge les articles 1er, 2, 4 à 9, 17 et 17 bis ; que le deuxième alinéa de l'article 98 de la même loi du 2 juillet 1996 dispose toutefois que : "Jusqu'à la publication au Journal officiel de la République française de l'avis concernant l'installation du Conseil des marchés financiers, le Conseil des bourses de valeurs et le Conseil du marché à terme exercent dans leur composition à la date de la publication de la présente loi les compétences qui leur sont dévolues par les textes législatifs et réglementaires en vigueur à la même date" ; que l'avis ainsi prévu a été publié au Journal officiel, le 11 octobre 1996 ; qu'ainsi, à la date du 10 juillet 1996, à laquelle il a pris la décision contestée par le G.I.E. SECURITE FUTURES, le Conseil du marché à terme continuait d'exercer, dans la composition qui était la sienne lors de publication de la loi du 2 juillet 1996, les compétences qui lui étaient dévolues par les textes législatifs et réglementaires alors en vigueur et, notamment, par la loi du 28 mars 1885, dont l'article 17, dans sa rédaction issue de la loi n° 89-531 du 2 août 1989, disposait : "Toute infraction aux lois et règlements relatifs au marché à terme ainsi que tout manquement à leurs obligations professionnelles, commis par une des personnes mentionnées aux articles 8 et 8-1 donne lieu à des sanctions disciplinaires prononcées par le Conseil du marché à terme ... Les sanctions sont l'avertissement, le blâme, l'interdiction temporaire ou définitive de tout ou partie des activités ... Le conseil peut également infliger des sanctions pécuniaires dont le montant ne peut être supérieur à cinq millions de francs ou au décuple des profits éventuellement réalisés. Les sommes sont versées au Trésor public", et par le décret n° 90-256 du 21 mars 1990, relatif à l'organisation et au fonctionnement du Conseil du marché à terme ;
Sur la régularité de la décision attaquée :
Considérant que les comités spécialisés, qui, aux termes de l'article 5, deuxième alinéa, de la loi du 28 mars 1885, assistent le Conseil du marché à terme et sont chargés notamment, en vertu de l'article 1-2-0-2 du règlement général du marché à terme annexé à l'arrêté du ministre de l'économie, des finances et du budget du 8 mars 1990, publié au Journal officiel du 23 mars 1990, d'établir les règlements particuliers fixant les prescriptions techniques des contrats sur lesquels ils ont compétence et de donner un avis sur l'introduction sur le marché de nouveaux contrats portant sur un produit de la catégorie pour laquelle ils ont été constitués, n'interviennent pas dans les procédures disciplinaires diligentées par le Conseil du marché à terme en application notamment de l'article 17, précité, de la loi du 28 mars 1885 ; que, par suite, le moyen tiré par le G.I.E. SECURITE FUTURES au soutien de sa requête dirigée contre la décision du 10 juillet 1996 par laquelle, statuant en matière disciplinaire, le Conseil du marché à terme lui a infligé un blâme, assorti d'une sanction pécuniaire de 200 000 F, de ce que celle-ci n'a pas été précédée de la consultation des comités spécialisés, est inopérant ;
Considérant qu'aux termes de l'article 6 du décret du 21 mars 1990 : "Lorsque le Conseil agit en matière disciplinaire, le président fait parvenir à la personne intéressée, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou remise en main propre contre récépissé, un document énonçant les griefs retenus, assorti le cas échéant de pièces justificatives ; il invite la personne intéressée à faire parvenir ses observations dans un délai qui ne peut être inférieur à dix jours ..." ; qu'aucune disposition législative ou réglementaire, ni aucun principe général n'imposait au Conseil du marché à terme de mettre en demeure le G.I.E. SECURITE FUTURES de faire cesser les infractions constatées préalablement à la notification des griefs retenus à son encontre ;
Considérant qu'aux termes de l'article 12, deuxième alinéa, du décret du 21 mars 1990 : "Les personnes sanctionnées ... disposent d'un délai de deux mois pour saisir le Conseil d'Etat d'un recours de pleine juridiction ..." ; que l'examen, en séance publique, par le Conseil d'Etat d'un recours présenté, comme en l'espèce, en application de ces dispositions, assure le respect de la publicité de l'audience exigée par l'article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; que le G.I.E. SECURITE FUTURES n'est, par suite, pas fondé à soutenir que, du fait du caractère non public de la séance à l'issue de laquelle le Conseil du marché à terme a prononcé à son encontre les sanctions cidessus rappelées, les stipulations de l'article 6-1 auraient été méconnues ;
Considérant qu'aucune disposition de la loi du 28 mars 1885 et du décret du 21 mars 1990, ni aucun principe général de droit n'exigent que les décisions prises en matière disciplinaire par le Conseil du marché à terme portent mention des qualités des membres du Conseil qui ont concouru à l'adoption de ces décisions, de ce que le commissaire du gouvernement désigné auprès du Conseil n'a pas pris part au délibéré et de ce que la personne poursuivie a pu prendre la parole en dernier ; que le moyen tiré de l'absence de ces mentions est, par suite, inopérant ;
Sur l'existence des infractions et l'adéquation des sanctions :
Considérant qu'il résulte de l'instruction, et en particulier des vérifications effectuées auprès du G.I.E. SECURITE FUTURES par la société MATIF S.A., que de nombreux retards d'horodatage des ordres reçus par le G.I.E. ont été constatés en septembre 1995, en méconnaissance de l'article 3-2-0-5 du règlement général du Conseil du marché à terme, selon lequel : "Les ordres sont transmis par tout moyen convenu entre le donneur d'ordre et le membre du marché qui les horodate dès réception" ; qu'il a été constaté en septembre et octobre 1995, dans deux cas au moins, que des ordres exécutables n'avaient pas été immédiatement produits sur le marché en vue de rechercher une contrepartie et de réaliser l'opération, totalement ou partiellement, par voie d'application sur le groupe de cotation, en méconnaissance de l'article 3-1-0-1 du règlement général, qui prévoit que : "Pendant la durée des séances, les membres du marché habilités à recueillir et à négocier ou faire négocier des ordres sont tenus de produire sur le marché tous les ordres reçus et relatifs à des produits admis à la négociation", et de l'article 3-3-0-3 du même règlement, aux termes duquel : "Il ne peut y avoir application ou mariage qu'après production de deux ordres sur le marché" ; que, dans certains cas, des changements d'affectation entre un compte "maison" et des comptes "clients" ont été effectués afin de conserver pour le
compte "maison" des améliorations d'ordres et d'attribuer aux clients des lots initialement négociés pour compte propre, alors que de semblables pratiques constituent une méconnaissance de l'article 4-1-1-1 du règlement général, aux termes duquel : "Les activités des membres du marché sont assurées avec diligence, loyauté, neutralité et impartialité, en privilégiant l'intérêt des donneurs d'ordres et en respectant l'intégrité et la transparence du marché." ; qu'en septembre 1995, une partie des opérations n'a pas été dépouillée dans l'heure suivant leur négociation, alors que l'article 3-1-0-7 du règlement général prévoit que : "Le négociateur établit, dès la conclusion de la transaction, dans les conditions prévues par le règlement de la négociation, une demande d'enregistrement et la transmet à la chambre de compensation. Lorsque le règlement de la négociation n'impose pas l'établissement de la demande d'enregistrement avec l'indication du compte du donneur d'ordres, l'intermédiaire négociateur doit prendre toute mesure permettant l'enregistrement de l'opération au compte du donneur d'ordres dans un délai fixé par l'organisateur des négociations avec l'accord de la chambre de compensation et qui ne peut excéder une heure." ; que des retards de règlement, ou d'enregistrement de certains règlements, ont été relevés ; qu'il y a eu ainsi méconnaissance des articles 3-4-0-1 et 3-4-0-3 du règlement général ; qu'il a été constaté qu'aucune convention écrite n'avait été conclue avec certains donneurs d'ordres, alors que l'article 1-4-0-2 du règlement général prévoit que : "Le donneur d'ordres est la personne physique ou morale ayant confié à un membre du marché, par un contrat de commission ou de mandat, le soin d'exécuter des ordres" et que l'article 3-5-0-1 du même règlement dispose que : "Les relations entre le donneur d'ordre et le membre du marché doivent faire l'objet d'un contrat écrit ..." ; qu'il a été constaté que, dans certains cas, le G.I.E. SECURITE FUTURES n'avait pas connaissance des éléments financiers lui permettant de réaliser le suivi des risques qu'impliquent les dispositions de l'article 3-4-0-6 du règlement général ; que le G.I.E. SECURITE FUTURES n'a pas communiqué immédiatement au Conseil du marché à terme le nom de la ou des personnes responsables mentionnées aux articles 2 et 5 du décret n° 91-160 du 13 février 1991, en méconnaissance de l'article 4-1-1-8 du règlement général ;
Considérant que l'ensemble des faits ci-dessus rappelés ne sont pas utilement contestés par le G.I.E. SECURITE FUTURES, qui se borne, dans les observations qu'il a adressées au Conseil du marché à terme et qu'il déclare reprendre au soutien de son pourvoi devant le Conseil d'Etat, à faire valoir, soit que les manquements relevés n'étaient pas intentionnels, soit qu'ils ont été dépourvus de conséquences, soit, enfin, que des mesures correctrices ont été prises en vue d'éviter qu'ils ne se reproduisent ;
Considérant toutefois qu'aux termes de l'article 6 de la loi du 28 mars 1885 : "Le Conseil du marché à terme établit le règlement général du marché applicable à toutes les places. Ce règlement est approuvé par le ministre chargé de l'économie  ... Il est publié au Journal officiel. Le règlement général détermine les règles auxquelles sont soumises les opérations traitées sur le marché, notamment l'exécution et le compte rendu des ordres, ainsi que les modalités du contrôle auquel sont soumis les personnes et les organismes concourant à l'activité de ce marché. Il fixe les attributions des organismes chargés du fonctionnement du marché ... Le Conseil du marché à terme approuve les règlements particuliers établis par les comités spécialisés mentionnés à l'article 5. Ces règlements fixent notamment les prescriptions techniques particulières aux différents contrats." ; qu'il résulte de ces dispositions que, réserve faite du cas des règlements particuliers établis par les comités spécialisés, le Conseil du marché à terme n'avait pas le pouvoir de prendre des décisions réglementaires sans l'approbation du ministre chargé de l'économie ; qu'il résulte de l'instruction que la décision du Conseil du marché à terme n° R 90-23 du 7 novembre 1990, modifiée, portant approbation du règlement de la négociation, la décision du Conseil du marché à terme n° R 90-24 du 7 novembre 1990, modifiée, portant approbation du règlement de la compensation et la décision du Conseil du marché à terme n° R 92-07 du 9 avril 1992, relative aux procédures de correction d'erreurs de négociation, n'ont pas fait l'objet d'une approbation du ministre chargé de l'économie ; qu'ainsi, ces décisions dontle contenu relève du règlement général et non des règlements particuliers, sont dépourvues de caractère exécutoire ; que ne peuvent dès lors être retenus à l'encontre du G.I.E. SECURITE FUTURES des faits constitutifs de manquements à des règles prévues par ces décisions ;
Considérant qu'eu égard aux infractions relevées à l'encontre du G.I.E. SECURITE FUTURES, ainsi qu'aux justifications avancées par celui-ci, il y a lieu de confirmer la sanction du blâme, prononcée par la décision attaquée du Conseil du marché à terme, et de ramener à 180 000 F la sanction pécuniaire infligée par la même décision ;
Considérant que les dispositions de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 font obstacle à ce que le G.I.E. SECURITE FUTURES, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, soit condamné à payer au Conseil des marchés financiers, subrogé, en vertu de l'article 98 de la loi du 2 août 1996, à compter du 11 octobre 1996, dans les droits et obligations du Conseil du marché à terme, la somme demandée par ce dernier au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ; que, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de condamner le Conseil des marchés financiers à payer au G.I.E. SECURITE FUTURES, par application des dispositions de l'article 75-I précité, la somme qu'il demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ;
Article 1er : La sanction pécuniaire de 200 000 F prononcée à l'égard du G.I.E. SECURITE FUTURES par la décision du Conseil du marché à terme du 10 juillet 1996 est ramenée à 180 000 F.
Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête du G.I.E. SECURITE FUTURES, ainsi que les conclusions présentées par le Conseil des marchés financiers au titre de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991, sont rejetés.
Article 3 : La présente décision sera notifiée au G.I.E. SECURITE FUTURES, au Conseil des marchés financiers et au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.