Conseil d'État · 6 / 2 SSR — 4 avril 1999

Vu, 1°/ sous le n° 182421, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 13 septembre 1996 et 13 janvier 1997 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour le Groupement d'Intérêt Economique (G.I.E.) ODDO-FUTURES, dont le siège est ..., représenté par ses dirigeants en exercice ; le G.I.E. ODDO-FUTURES demande au Conseil d'Etat d'annuler la décision du 10 juillet 1996 du Conseil du marché à terme, lui infligeant un blâme et une sanction pécuniaire de 200 000 F ;
Vu, 2°/ sous le n° 184097, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 4 décembre 1996 et 12 février 1997 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour le Groupement d'Intérêt Economique (G.I.E.) ODDO-FUTURES qui demande au Conseil d'Etat d'annuler la décision du 4 octobre 1996 du président du Conseil du marché à terme rejetant sa demande de réexamen de la décision du 10 juillet 1996 du Conseil du marché à terme, lui infligeant un blâme et une sanction pécuniaire de 200 000 F ;
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu la loi du 28 mars 1885 ;
Vu le décret n° 90-256 du 21 mars 1990 ;
Vu l'arrêté du 8 mars 1990 ;
Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ;
Après avoir entendu en audience publique :
- le rapport de M. Guyomar, Auditeur,
- les observations de la SCP Célice, Blancpain, Soltner, avocat du G.I.E. ODDO-FUTURES et de la SCP de Chaisemartin, Courjon, avocat du Conseil des marchés financiers,
- les conclusions de M. Seban, Commissaire du gouvernement ;
Considérant que les deux requêtes du G.I.E. ODDO-FUTURES présentent à juger des questions semblables ; qu'il y a lieu de les joindre pour y être statué par une seule décision ;
En ce qui concerne la requête n° 182421 dirigée contre la décision du Conseil du marché du terme du 10 juillet 1996 :
Sur la régularité de cette décision :
Considérant qu'aux termes des dispositions, alors applicables, de l'article 17 de la loi du 28 mars 1885 : "Toute infraction aux lois et règlements relatifs au marché à terme, ainsi que tout manquement à leurs obligations professionnelles, commis par une des personnes mentionnées aux articles 8 et 8-1 donne lieu à des sanctions disciplinaires prononcées par le Conseil du marché à terme. Le Conseil agit soit d'office, soit à la demande du commissaire du gouvernement, soit à la demande de la Commission des opérations de bourse  ..." ; qu'aux termes de l'article 5 du décret n° 90-256 du 21 mars 1990, relatif à l'organisation et au fonctionnement du Conseil du marché à terme : "Lorsqu'il exerce son pouvoir disciplinaire  ... le Conseil du marché à terme se réunit en formation de cinq membres  ..." ; qu'il résulte de ces dispositions que, lorsque le Conseil du marché à terme décide, en formation collégiale, d'ouvrir d'office une procédure disciplinaire à l'encontre d'une des personnes mentionnées aux articles 8 et 8-1 de la loi du 28 mars 1885, cette décision, qui n'est pas détachable des poursuites disciplinaires, ne peut être prise que par le Conseil siégeant dans la formation prévue par l'article 5 précité du décret du 21 mars 1990, ainsi que le rappelle, d'ailleurs, l'article 5-0-0-1 du règlement général du Conseil du marché à terme, annexé à l'arrêté du ministre de l'économie, des finances et du budget du 8 mars 1990, publié au Journal officiel du 23 mars 1990 ; qu'ainsi, la décision du Conseil du marché à terme du 24 avril 1996, décidant d'ouvrir une procédure disciplinaire à l'encontre du G.I.E. ODDO-FUTURES a été régulièrement prise par ce conseil siégeant en formation disciplinaire ; qu'aucune disposition législative ou réglementaire, ni aucun principe général de droit n'imposait que cette décision, prise d'office, fût précédée d'une procédure contradictoire ;
Considérant qu'aux termes de l'article 8 du décret du 21 mars 1990 : "En matière disciplinaire  ... le président désigne, pour chaque affaire, un rapporteur parmi les membres du Conseil dans la formation mentionnée à l'article 5 ci-dessus" ; qu'il résulte des termes mêmes de la décision précitée du Conseil du marché à terme du 24 avril 1996 que le président de ce Conseil n'a pas demandé à celui-ci de désigner le rapporteur de l'affaire, maiss'est borné à l'informer de la décision qu'il avait lui-même prise à cet égard ; qu'ainsi, les dispositions précitées de l'article 8 du décret du 21 mars 1990 n'ont pas été méconnues ;
Considérant qu'aux termes de l'article 6 du même décret du 21 mars 1990 : "Lorsque le Conseil agit en matière disciplinaire, le président fait parvenir à la personne intéressée, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou remise en mains propres contre récépissé, un document énonçant les griefs retenus, assorti, le cas échéant, de pièces justificatives ; il invite la personne intéressée à faire parvenir ses observations écrites dans un délai qui ne peut être inférieur à dix jours ..." ; qu'il résulte de ces dispositions que le président du Conseil du marché à terme était tenu de communiquer au G.I.E. ODDO-FUTURES les griefs sur lesquels le Conseil envisageait de se fonder, ce qu'il a fait par lettre du 2 mai 1996, mais non d'assortir cette communication de pièces justificatives ; que le président du Conseil du marché à terme n'a pas méconnu, en l'espèce, les dispositions précitées prévoyant que la personne intéressée doit "faire parvenir ses observations écrites dans un délai qui ne peut être inférieur à dix jours" ;
Considérant que la convocation à la séance du 13 juin 1996 de la formation disciplinaire du Conseil du marché à terme, adressée à M. Philippe X..., en sa qualité d'administrateur du G.I.E. ODDO-FUTURES, a été remise contre récépissé à un préposé de la société en commandite par actions X... et Compagnie, ainsi qu'il ressort du timbre porté sur le récépissé ; qu'il résulte de l'instruction que la société X... et Compagnie et le G.I.E. ODDO-FUTURES sont l'une et l'autre domiciliés à la même adresse, que la société X... et Compagnie détient quatre-vingt dix pour cent des droits de votes dans le G.I.E. ODDO-FUTURES, et que M. X... est gérant de la société X... et Compagnie ; que, dans ces conditions, la notification de la convocation ci-dessus mentionnée doit être réputée avoir été valablement faite à M. X... ; que le fait que le récépissé porte, à la rubrique : "date de remise du pli", la date du 29 mai 1996, qui figure aussi dans la décision attaquée du Conseil du marché à terme comme étant celle de la convocation, alors que la date portée sur le timbre attestant de cette remise est celle du 30 mai 1996, est sans influence sur la régularité de la procédure, dès lors que le G.I.E. ODDO-FUTURES a disposé, conformément, aux dispositions de l'article 9 du décret du 21 mars 1990, d'un délai de dix jours au moins entre la convocation qui lui a été transmise et la réunion de la formation disciplinaire du Conseil du marché à terme, le 13 juin 1996 ; que le fait que la lettre de convocation à cette réunion, datée du 29 mai 1996, indique que "le Président du Conseil du Marché à Terme et M. Georges Chodron de Courcel, rapporteur du dossier, ont pris note des observations formulées  ... lors de l'audition du 23 mai 1996", alors que le compte rendu définitif de cette audition n'a été signé par M. X... que le 30 mai 1996, est sans influence sur la régularité de la procédure, dès lors que cette lettre contenait l'ensemble des mentions exigées par l'article 9 du décret du 21 mars 1990 ;
Considérant que le rapport établi par M. Chodron de Courcel et daté du 28 mai 1996 se réfère à l'audition de M. Philippe X..., alors que ce dernier n'a approuvé le compte rendu définitif que le 30 mai 1996, et mentionne que l'intéressé a été convoqué à la séance de la formation disciplinaire par lettre remise le 29 mai 1996 ; que ces circonstances, qui ne révèlent qu'une erreur purement matérielle dans la date du rapport, sont sans influence sur la régularité de la procédure ;
Considérant qu'aux termes de l'article 12, deuxième alinéa, du décret, précité, du 21 mars 1990 : "Les personnes sanctionnées ... disposent d'un délai de deux mois pour saisir le Conseil d'Etat d'un recours de pleine juridiction ..." ; que l'examen, en séance publique, par le Conseil d'Etat d'un recours présenté, comme en l'espèce, en application de ces dispositions, assure le respect de la publicité de l'audience exigée par l'article 6-1 de la convention européenne desauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; que le G.I.E. ODDO-FUTURES n'est, par suite, pas fondé à soutenir que, du fait du caractère non public de la séance à l'issue de laquelle le Conseil du marché à terme a prononcé à son encontre un blâme et une sanction pécuniaire de 200 000 F, les stipulations de l'article 6-1 auraient été méconnues ;
Considérant qu'aux termes de l'article 11 du décret du 21 mars 1990 : "La décision est prise par le Conseil en la seule présence du commissaire du gouvernement et du secrétaire général du Conseil. Le procès-verbal de la séance est signé du président, du rapporteur et du secrétaire général." ; que ces dispositions ne font pas obstacle à ce que le procès-verbal soit, comme en l'espèce, signé à une date postérieure à celle de la séance ;
Considérant que les irrégularités qui entacheraient la notification de la décision attaquée du Conseil du marché à terme sont sans incidence sur sa légalité ;
Considérant qu'aux termes de l'article 6 de la loi du 28 mars 1885 : "Le règlement général détermine les règles auxquelles sont soumises les opérations traitées sur le marché, notamment l'exécution et le compte rendu des ordres, ainsi que les modalités du contrôle auquel sont soumis les personnes et les organismes concourant à l'activité de ce marché. Il fixe les attributions des organismes chargés du fonctionnement du marché." ; qu'il résulte de ces dispositions que les auteurs du règlement général du Conseil du marché à terme n'ont pu légalement ajouter, dans le titre V de celui-ci, des prescriptions concernant la procédure disciplinaire à suivre devant cet organisme, telle qu'elle a été réglée par la loi du 28 mars 1885 et par le décret du 21 mars 1990 ; qu'il résulte toutefois de l'instruction que, bien qu'il ait fait application des dispositions, qu'il avait ainsi incompétemment édictées, le Conseil du marché à terme n'a pas méconnu les dispositions du décret du 21 mars 1990, ni privé le G.I.E. ODDO-FUTURES d'une garantie prévue par ce décret, ou par les principes généraux du droit et les règles générales de la procédure ; qu'ainsi, le moyen tiré de ce que le Conseil du marché à terme a fait application de règles de procédure non prévues par la loi du 28 mars 1885 et par le décret du 21 mars 1990 doit être écarté ;
Sur l'existence des infractions et l'adéquation des sanctions :
Considérant que le Conseil du marché à terme a reproché au G.I.E. ODDO-FUTURES d'avoir méconnu les dispositions de l'article 4-1-1-1 du règlement général du Conseil aux termes duquel : "Les activités des membres du marché sont assurées avec diligence, loyauté, neutralité et impartialité, en privilégiant l'intérêt des donneurs d'ordres et en respectant l'intégrité et la transparence du marché." ; que la méconnaissance de ces dispositions, qui sont suffisamment précises et ne sont entachées d'aucune contradiction, peut légalement fonder une sanction prise sur le fondement de l'article 17 de la loi du 28 mars 1885 ;
Considérant que le Conseil du marché à terme a retenu à l'encontre du G.I.E. ODDO-FUTURES que trois ordres n'avaient pas été produits immédiatement sur le marché, mais avaient été retenus en vue d'effectuer une recherche de contrepartie, en méconnaissance de l'article 3-1-0-1 du règlement général, aux termes duquel : "Les transactions sur le marché sont réalisées par confrontation générale des offres et des demandes. Pendant la durée des séances, les membres du marché habilités à recueillir et à négocier ou faire négocier des ordres sont tenus de produire sur le marché tous les ordres reçus et relatifs à des produits admis à la négociation par le Conseil du marché à terme." ; que le G.I.E. fait valoir que, dans le cas particulier des opérations en cause, l'intérêt du client n'est pas nécessairement que son ordre soit immédiatement produit sur le marché et soutient que, par suite, les dispositions précitées de l'article 3-1-0-1 du règlement général sont en contradiction avec celles de l'article 4-1-1-1 ; que cetteargumentation doit être écartée dès lors que l'article 4-1-1-1 doit être interprété comme faisant obligation aux membres du marché de privilégier l'intérêt des donneurs d'ordres dans le respect de l'ensemble des dispositions applicables au fonctionnement du marché à terme, au nombre desquelles figurent celles de l'article 3-1-0-1 ;
Considérant que le Conseil du marché à terme a retenu que deux ordres de vente, passés le 18 décembre 1995, n'avaient pas été produits sur le marché, mais qu'une contrepartie avait été recherchée avec succès auprès d'autres clients du G.I.E. ODDO-FUTURES, en méconnaissance des articles 3-1-0-1, 3-3-0-3 et 4-1-1-1 du règlement général ; que le G.I.E. fait valoir que le fait de solliciter des clients qui avaient manifesté leur intérêt pour de telles opérations, sans passer d'ordre, ne constitue pas une infraction aux dispositions des articles 3-1-0-1, 3-3-0-3 et 3-3-0-7 du règlement général du Conseil du marché à terme et 1-3-1 du règlement de la négociation ; mais considérant que le Conseil du marché à terme n'a relevé aucune infraction à l'article 3-3-0-7 du règlement général ; que la méconnaissance de l'article 3-1-0-1 est constituée par le fait, non contesté, de n'avoir pas produit immédiatement au marché des ordres reçus ; que la méconnaissance de l'article 3-3-0-3 est également constituée lorsque les deux ordres ont été exécutés, en totalité pour l'un, partiellement pour l'autre, par voie d'application, alors que cette technique n'est autorisée par l'article 3-3-0-3 du règlement général que dans le cas du "rapprochement non provoqué, dans un même contrat, par un membre du marché, de deux de ses clients ayant donné des ordres de sens opposé, achat et vente, portant sur la même quantité, au même prix, et sur la même échéance", ce qui n'est pas le cas, lorsque, comme en l'espèce, et ainsi qu'il résulte de l'instruction, la contrepartie a été sollicitée par le membre du marché auprès d'un de ses clients qui n'avait pas encore passé d'ordre ; qu'il suit de là que le moyen tiré de la violation des articles 3-1-0-1, 3-1-0-3 et 4-1-1-1 du règlement général du Conseil du marché à terme doit être écarté ;
Considérant que le respect des obligations résultant de l'article 4-1-1-1 du règlement général doit s'apprécier, opération par opération, et non de façon globale ; qu'ainsi, le Conseil du marché à terme a pu légalement constater que ces obligations avaient été méconnues pour deux opérations, sans examiner l'ensemble de l'activité du G.I.E. ODDO-FUTURES durant la période au cours de laquelle ces manquements ont été constatés ;
Considérant qu'aux termes de l'article 17 de la loi du 28 mars 1885 : " ...Les sanctions sont l'avertissement, le blâme, l'interdiction temporaire ou définitive de tout ou partie des activités. Le conseil peut également infliger des sanctions pécuniaires dont le montant ne peut être supérieur à cinq millions de francs ou au décuple des profits éventuellement réalisés" ; qu'il résulte de ces dispositions que les sanctions pécuniaires susceptibles d'être infligées ne peuvent excéder une somme de cinq millions de francs ou, si ce dernier chiffre est plus élevé, le décuple des profits éventuellement réalisés ; qu'ainsi, le Conseil du marché à terme n'a pas méconnu les dispositions précitées en infligeant au G.I.E. ODDO-FUTURES une sanction pécuniaire de deux cent mille francs ;
Considérant que, pour justifier certains des griefs qu'il a retenus, le Conseil du marché à terme s'est fondé, en outre, sur des manquements à des règles prévues par la décision du Conseil du marché à terme n° R 90-23 du 7 novembre 1990, modifiée, portant approbation du règlement de la négociation, et par la décision du Conseil du marché à terme n° R 90-24 du 7 novembre 1990, modifiée, portant approbation du règlement de la compensation ; qu'aux termes de l'article 6 de la loi du 28 mars 1885 : "Le Conseil du marché à terme établit le règlement général du marché applicable à toutes les places. Ce règlement est approuvé par le ministre chargé de l'économie  ... Il est publié au Journal officiel. Le règlement général détermine les règles auxquelles sont soumises les opérations traitées sur le marché, notamment l'exécution etle compte rendu des ordres, ainsi que les modalités du contrôle auquel sont soumis les personnes et les organismes concourant à l'activité de ce marché. Il fixe les attributions des organismes chargés du fonctionnement du marché ... Le Conseil du marché à terme approuve les règlements particuliers établis par les comités spécialisés mentionnés à l'article 5. Ces règlements fixent notamment les prescriptions techniques particulières aux différents contrats." ; qu'il résulte de ces dispositions que, réserve faite du cas des règlements particuliers établis par les comités spécialisés, le Conseil du marché à terme n'a pas le pouvoir de prendre des décisions réglementaires sans l'approbation du ministre chargé de l'économie ; qu'il résulte de l'instruction que les décisions du Conseil du marché à terme n° R 90-23 du 7 novembre 1990, modifiée, et n° R 90-24 du 7 novembre 1990, modifiée, n'ont pas fait l'objet d'approbation par le ministre chargé de l'économie ; qu'ainsi, ces décisions, dont le contenu relève du règlement général et non des règlements particuliers, sont dépourvues de caractère exécutoire ; que ne pouvaient, dès lors, être retenus à l'encontre du G.I.E. ODDO-FUTURES des faits constitutifs de manquements à des règles prévues par ces deux décisions ; que, toutefois, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, les mêmes faits révélaient aussi une méconnaissance des dispositions du règlement général ; qu'ainsi, le fait, par le Conseil du marché à terme, d'avoir relevé des infractions aux dispositions de ses décisions n° R 90-23 du 7 novembre 1990, modifiée, et n° R 90-24 du 7 novembre 1990, modifiée, est sans influence sur la légalité de la décision attaquée ;
Considérant qu'eu égard aux infractions relevées à l'encontre du G.I.E. ODDO-FUTURES, il y a lieu pour le Conseil d'Etat, dans les circonstances de l'espèce, de confirmer la sanction du blâme infligée à ce groupement et de ramener à cent quatre-vingt mille francs la sanction pécuniaire prononcée à son encontre par la décision attaquée du Conseil du marché à terme ;
En ce qui concerne la requête n° 184097 dirigée contre la décision du président du Conseil du marché à terme du 4 octobre 1996 :
Considérant que le recours administratif institué par l'article 3 du décret du 21 mars 1990 n'est ouvert qu'au commissaire du gouvernement ; que la possibilité d'autres recours administratifs n'est pas prévue par le décret du 21 mars 1990 ; qu'il suit de là que les conclusions du G.I.E. ODDO-FUTURES, dirigées contre le rejet du recours gracieux qu'il avait formé contre la décision du Conseil du marché à terme du 10 juillet 1996 doivent être rejetées ;
Article 1er : La sanction pécuniaire de 200 000 F prononcée à l'égard du G.I.E. ODDO-FUTURES par la décision du Conseil du marché à terme du 10 juillet 1996 est ramenée à 180 000 F.
Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête n° 182421 et la requête n° 184097 du G.I.E. ODDO-FUTURES sont rejetés.
Article 3 : La présente décision sera notifiée au G.I.E. ODDO-FUTURES, au Conseil des marchés financiers et au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.