Conseil d'État — 22 novembre 2000

Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 15 juillet et 15 novembre 1999 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la SAE CLINIQUE BARTHELEMY, dont le siège est ..., représentée par son président-directeur général ; la SAE CLINIQUE BARTHELEMY demande au Conseil d'Etat d'annuler l'arrêt du 29 avril 1999 par lequel la cour administrative d'appel de Bordeaux a, sur recours du ministre de la santé, d'une part, annulé le jugement du 8 février 1996 par lequel le tribunal administratif de Pau a annulé l'arrêté du 15 juillet 1993 du préfet de la région Midi-Pyrénées rejetant la demande de reconnaissance d'une activité de chimiothérapie ambulatoire et la décision du 14 janvier 1994 du ministre de la santé limitant à 4 places la structure de chirurgie ambulatoire et, d'autre part, rejeté sa demande présentée devant ledit tribunal ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
Vu le code de la santé publique ;
Vu l'article 36 de la loi n° 96-452 du 28 mai 1996 ;
Vu la loi n° 91-748 du 31 juillet 1991 modifiée ;
Vu le décret n° 92-1101 du 2 octobre 1992 ;
Vu le décret n° 83-1025 du 28 novembre 1983 ;
Vu le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ;
Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ;
Après avoir entendu en audience publique :
- le rapport de Mlle Landais, Auditeur,
- les observations de la SCP Vier, Barthélemy, avocat de la SAE CLINIQUE BARTHELEMY,
- les conclusions de Mme Boissard, Commissaire du gouvernement ;
Considérant qu'en vertu des dispositions combinées du a) du 2° de l'article L. 712-2, du 2° de l'article L. 712-8 et des articles L. 712-14 et L. 712-16, insérées dans le code de la santé publique par l'article 4 de la loi n° 91-748 du 31 juillet 1991 portant réforme hospitalière, la réalisation des projets relatifs à la création, à l'extension et à la transformation des installations nécessaires aux besoins de la population que sont les "structures de soins alternatives à l'hospitalisation", est subordonnée à la délivrance d'une autorisation, accordée pour une durée déterminée de cinq ans au moins par le représentant de l'Etat, lorsque le projet satisfait notamment, ainsi que l'exige le 3° de l'article L. 712-9 du code précité, "à des conditions techniques de fonctionnement fixées par décret" ; que les articles R. 712-2-1 et R. 712-2-3 du même code, dans leur rédaction issue de l'article 1er du décret n° 92-1101 du 2 octobre 1992, précisent, le premier, que les structures de soins alternatives à l'hospitalisation "ont pour objet d'éviter une hospitalisation à temps complet ou d'en diminuer la durée" et comprennent notamment "les structures pratiquant l'anesthésie ou la chirurgie ambulatoire", et le second, que la capacité de ces structures est exprimée en places ;
Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 24 de la loi n° 91-748 du 31 juillet 1991 : "Les établissements publics de santé, qui, antérieurement à la date de promulgation de la présente loi, comportaient des structures de soins alternatives à l'hospitalisation mentionnées à l'article L. 712-2 du code de la santé publique sont autorisés à poursuivre cette activité, à condition d'en faire la déclaration au représentant de l'Etat et de respecter, dans un délai fixé par décret, les conditions techniques prévues au 3° de l'article L. 712-9 dudit code" ; que ces dispositions ont été étendues aux établissements de santé privés par l'article 10 de la loi n° 91-1406 du 31 décembre 1991 portant diverses dispositions d'ordre social ; que, selon l'article 2, premier alinéa du décret n° 92-1101 du 2 octobre 1992, "les établissements de santé publics et privés qui comportaient des structures de soins alternatives à l'hospitalisation à la date de la publication de la loi du 31 juillet 1991, modifiée, disposent d'un délai de quatre mois pour procéder, auprès du préfet de région, à la déclaration prévue à l'article 24 de cette loi. Les modalités et le contenu de cette déclaration, où devront figurer notamment les informations permettant d'apprécier la consistance et l'activité de la structure de soins à la date précitée, sont définis par un arrêté du ministre chargé de la santé ( ...)" ; que l'article 2 de l'arrêté du ministre de la santé du 12 novembre 1992 a précisé les critères au regard desquels les préfets de région devaient procéder à cette appréciation ; qu'aux termes du second alinéa, première phrase, du même article 2 du décret n° 92-1101 du 2 octobre 1992 : "Le préfet de région délivre un récépissé de dépôt de la déclaration, qui vaut autorisation de poursuivre l'activité pour chaque structure de soins concernée et qui en précise la capacité retenue en nombre de places" ;
Considérant que la SAE CLINIQUE BARTHELEMY avait présenté, le 25 avril 1988, une demande d'autorisation tendant à la création de neuf
lits d'hospitalisation de jourdont trois consacrés à la chimiothérapie, sur le fondement de l'article 31 de la loi du 31 décembre 1970 portant réforme hospitalière ; qu'à l'issue d'un délai de six mois, le silence de l'administration avait fait naître, par application de l'article 34 de la même loi, une autorisation tacite ainsi que l'a jugé le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, par une décision du 4 mars 1994 ;
Considérant qu'à la suite de l'intervention de la loi du 31 juillet 1991 portant réforme hospitalière, la SAE CLINIQUE BARTHELEMY a déposé le 15 mars 1993 une demande tendant à ce que soit reconnue au sein de l'établissement la pratique d'une activité d'hospitalisation de jour y compris une activité de chimiothérapie ambulatoire ; que cette demande a été rejetée par deux décisions du préfet de la région Midi-Pyrénées, qui a refusé la poursuite de l'activité de chirurgie ambulatoire, d'une part, et de chimiothérapie ambulatoire, d'autre part, au motif, dans les deux cas, que l'activité de la structure ne justifiait pas la reconnaissance des places demandées ; que ces décisions du 15 juillet 1993 ont fait l'objet d'un recours hiérarchique auprès du ministre chargé de la santé qui a implicitement confirmé le refus de reconnaître l'activité de chimiothérapie ambulatoire et a réformé la décision préfectorale relative à l'activité de chirurgie ambulatoire en acceptant la reconnaissance d'une telle activité pour quatre places ; que la clinique a contesté ces décisions devant le tribunal administratif de Pau ;
Considérant que, par un jugement en date du 8 février 1996, le tribunal administratif a annulé l'arrêté préfectoral du 15 juillet 1993 refusant de reconnaître l'activité de chimiothérapie, la décision implicite du ministre de la santé rejetant le recours hiérarchique dirigé contre cet arrêté ainsi que la décision du 14 janvier 1994 limitant à quatre places la structure de chirurgie ou anesthésie ambulatoires ; que, pour ce faire, il a estimé que la SAE CLINIQUE BARTHELEMY était fondée à se prévaloir à l'encontre de ces décisions de ce que le ministre de la santé avait excédé les limites de l'habilitation qu'il tenait de l'article 2, premier alinéa, du décret n° 92-1101 du 2 octobre 1992, en édictant à l'article 2 de son arrêté du 12 novembre 1992, des conditions réglementaires s'imposant aux préfets de région dans l'appréciation de la consistance et de l'activité des structures de soins déclarées ; que, saisie d'une requête contre ce jugement, la cour administrative d'appel de Bordeaux a, par un arrêt du 29 avril 1999, annulé ledit jugement au motif que les dispositions de l'article 36 de la loi n° 96-452 du 28 mai 1996 avaient eu pour effet de valider les décisions prises sur le fondement de l'arrêté du 12 novembre 1992 en tant que leur légalité aurait été contestée par le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur dudit arrêté ;
Considérant qu'aux termes de l'article 36 de la loi n° 96-452 du 28 mai 1996 : "Sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, les décisions concernant la poursuite de l'activité de structures de soins alternatives à l'hospitalisation prises sur le fondement de l'arrêté ministériel du 12 novembre 1992, relatif aux modalités et au contenu de la déclaration prévue à l'article 24 de la loi n° 91-748 du 31 juillet 1991 portant réforme hospitalière, sont validées, en tant que leur légalité serait contestée par le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur dudit arrêté" ;
Considérant qu'aux termes du paragraphe 1 de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : "Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera ( ...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil ..." ; que le présent litige a pour objet une contestation portant sur de tels droits et obligations ;
Considérant que l'Etat ne peut, sans méconnaître les stipulations de l'article 6-1, porter atteinte au droit de toute personne à un procès équitable en prenant des mesures législatives à portée rétroactive dont la conséquence est la modification des règles que le juge doit appliquer pour statuer sur des litiges dans lesquels l'Etat est partie, sauf lorsque l'intervention de ces mesures est justifiée par des motifs d'intérêt général suffisants ;
Considérant que l'article 36 de la loi du 28 mai 1996, qui réserve expressément les droits nés des décisions passées en force de chose jugée, a pour objet, non de valider intégralement les décisions prises sur le fondement de l'arrêté ministériel du 12 novembre 1992, mais seulement de rendre insusceptible d'être invoqué devant le juge de l'excès de pouvoir le moyen tiré de ce que l'auteur de cet arrêté a excédé les limites de l'habilitation qu'il tenait de l'article 2, premier alinéa, du décret n° 92-1101 du 2 octobre 1992, en édictant des conditions réglementaires s'imposant aux préfets de région dans l'appréciation de la consistance et de l'activité des structures de soins déclarées ; qu'il ne prive pas les établissements concernés de la possibilité de faire valoir en justice les droits à la poursuite d'une activité antérieure qu'ils tiendraient de l'article 24 de la loi du 31 juillet 1991, modifiée ; que, par suite, il ne peut être regardé comme portant atteinte au principe du droit à un procès équitable énoncé par l'article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; que si la requérante fait valoir que l'article 36 de la loi du 28 mai 1996 est contraire à des principes constitutionnels, ce moyen est inopérant dès lors qu'il n'appartient pas au juge administratif d'apprécier la constitutionnalité de la loi ; que, par suite, la cour administrative d'appel de Bordeaux n'a pas commis d'erreur de droit en refusant d'écarter l'application de l'article 36 de la loi du 28 mai 1996 ;
Considérant, toutefois, qu'en réponse à un moyen dont elle a été saisie par l'effet dévolutif de l'appel, la cour administrative d'appel de Bordeaux a estimé que la SAE CLINIQUE BARTHELEMY n'était pas titulaire d'une autorisation tacite d'exercer une activité d'hospitalisation de jour à la date de publication de la loi du 31 juillet 1991 alors qu'une autorisation tacite, portant sur neuf lits d'hospitalisation de jour, dont trois réservés à la chimiothérapie, était née le 26 octobre 1988 comme l'a jugé le Conseil d'Etat par sa décision du 4 mars 1994 ; qu'ainsi, la cour administrative d'appel a dénaturé les pièces du dossier ; que l'arrêt du 29 avril 1999 doit, dans cette mesure, être annulé ;
Considérant que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu, par application de l'article 11 de la loi du 31 décembre 1987, de régler l'affaire au fond ;
Considérant que le législateur, en édictant l'article 24 de la loi du 31 juillet 1991, n'a pas entendu remettre en cause les autorisations d'exercer une activité d'hospitalisation de jour délivrées sous l'empire de la loi du 31 décembre 1970 ; que le préfet de région comme le ministre ne pouvaient, par suite, refuser à la SAE CLINIQUE BARTHELEMY la poursuite de l'activité de sa structure de soins alternative à l'hospitalisation au niveau qui avait été autorisé en octobre 1988 ; qu'il suit de là que le ministre n'est pas fondé à se plaindre de ce que le tribunal administratif de Pau a annulé l'arrêté préfectoral du 15 juillet 1993 refusant d'autoriser la poursuite de l'activité de chimiothérapie ambulatoire, la décision implicite du ministre chargé de la santé rejetant le recours gracieux dirigé contre cet arrêté ainsi que la décision ministérielle en date du 14 janvier 1994 limitant à quatre places l'activité de chirurgie ambulatoire ;
Article 1er : L'arrêt de la cour administrative d'appel de Bordeaux en date du 29 avril 1999 est annulé en tant qu'il rejette la demande de la SAE CLINIQUE BARTHELEMY devant le tribunal administratif de Pau.
Article 2 : Les conclusions présentées par le ministre chargé de la santé devant la cour administrative d'appel de Bordeaux sont rejetées.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à la SAE CLINIQUE BARTHELEMY, au ministre de l'emploi et de la solidarité et au ministre de l'intérieur.