Conseil d'État · 2 SS — 29 mars 2000

Vu le recours du MINISTRE DE LA SANTE PUBLIQUE ET DE L'ASSURANCE MALADIE, enregistré au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat le 9 août 1995 ; le MINISTRE DE LA SANTE PUBLIQUE ET DE L'ASSURANCE MALADIE demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler le jugement du 8 mars 1995 par lequel le tribunal administratif de Paris a annulé, à la demande de la société Clinique Sainte-Isabelle, l'arrêté du 7 juillet 1993 par lequel le préfet de la région Ile-de-France lui a refusé l'autorisation de poursuivre son activité d'anesthésie ou de chirurgie ambulatoire, ensemble la décision implicite de rejet opposée par le ministre délégué à la santé au recours hiérarchique formé contre ladite décision ;
2°) de rejeter la demande présentée par la société Clinique Sainte-Isabelle devant le tribunal administratif de Paris ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
Vu le code de la santé publique ;
Vu la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ;
Vu l'article 36 de la loi n° 96-452 du 28 mai 1996 ;
Vu la loi n° 91-748 du 31 juillet 1991 modifiée ;
Vu le décret n° 92-1101 du 2 octobre 1992 ;
Vu l'arrêté du 12 novembre 1992 relatif au contenu de la déclaration prévue à l'article 24 de la loi du 31 juillet 1991 modifiée ;
Vu la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;
Vu le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ;
Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ;
Après avoir entendu en audience publique :
- le rapport de Mlle Verot, Auditeur,
- les conclusions de M. Honorat, Commissaire du gouvernement ;
Considérant qu'en vertu des dispositions combinées des articles L. 712-2, 2°,a), L. 712-2-8°, L. 712-14 et L. 712-16, insérés dans le code de la santé publique par l'article 4 de la loi n° 91-748 du 31 juillet 1991, portant réforme hospitalière, la réalisation des projets relatifs à la création, à l'extension et à la transformation des installations nécessaires aux besoins de la population que sont "les structures de soins alternatives à l'hospitalisation", est subordonnée à la délivrance d'une autorisation, accordée pour une durée de cinq ans au moins, par le représentant de l'Etat, lorsque le projet satisfait, notamment, ainsi que l'exige l'article L. 712-9° du code précité, "à des conditions techniques de fonctionnement fixées par décret" ; que les articles R. 712-2-1 et R. 712-2-3 du même code, dans leur rédaction issue de l'article 1er du décret n° 92-1101 du 2 octobre 1992, précisent le premier, que les structures de soins alternatives à l'hospitalisation "ont pour objet d'éviter une hospitalisation à temps complet ou d'en diminuer la durée" et "comprennent notamment : b) les structures pratiquant l'anesthésie ou la chirurgie ambulatoire", le second, que la capacité de ces structures est "exprimée en places", dont le nombre "est obtenu en divisant par 365 le nombre maximum annuel de patients pouvant être accueillis pour une durée inférieure à un jour ..." ;
Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 24 de la loi n° 91-748 du 31 juillet 1991, précité : "Les établissements publics de santé qui, antérieurement à la date de la promulgation de la présente loi, comportaient des structures de soins alternatives à l'hospitalisation mentionnées à l'article L. 712-2 du code de la santé publique, sont autorisés à poursuivre cette activité, à condition d'en faire la déclaration au représentant de l'Etat et de respecter, dans un délai fixé par décret, les conditions techniques prévues au 3° de l'article L. 712-9 dudit code" ; que ces dispositions ont été étendues aux établissements de santé privés par l'article 10 de la loi n° 91-1406 du 31 décembre 1991, portant diverses dispositions d'ordre social ; que, selon l'article 2, premier alinéa, du décret n° 92-1101 du 2 octobre 1992, déjà mentionné, "les établissements de santé publics et privés qui comportaient des structures de soins alternatives à l'hospitalisation à la date de la publication de la loi du 31 juillet 1991 modifiée, susvisée, disposent d'un délai de quatre mois pour procéder, auprès du préfet de région, à la déclaration prévue par l'article 24 de cette loi. Les modalités et le contenu de cette déclaration, où devront figurer notamment les informations permettant d'apprécier la consistance et l'activité de la structure de soins à la date précitée, sont définis par un arrêté du ministre chargé de la santé ..." ; que l'article 2 del'arrêté du MINISTRE DE LA SANTE ET DE L'ACTION HUMANITAIRE du 12 novembre 1992 a précisé les critères au regard desquels les préfets de région devraient procéder à cette appréciation, notamment dans les cas des structures pratiquant l'anesthésie ou la chirurgie ambulatoire, l'un de ces critères tenant à l'"existence d'un ou plusieurs espaces de repos individualisés, équipés de lits ou fauteuils exclusivement destinés aux patients pris en charge par la structure et d'arrivées de fluides médicaux, à raison d'au moins une arrivée de fluide pour deux lits" ; qu'aux termes du second alinéa, première phrase, de l'article 2 du décret n° 92-1101 du 2 octobre 1992 : "le préfet de région délivre un récépissé du dépôt de la déclaration, qui vaut autorisation de poursuivre l'activité pour chaque structure de soins concernée ..." ;
Considérant que, par un arrêté du 7 juillet 1993, pris sur le fondement des dispositions précitées et, notamment celles déjà citées de l'article 2 de l'arrêté du ministre de la santé et de l'action humanitaire du 12 novembre 1992, le préfet de la région Ile-de-France a refusé de délivrer à la "clinique Sainte-Isabelle" un récépissé de déclaration valant autorisation de poursuite d'activité, au motif que la consistance de la structure au 2 août 1991 ne pouvait pas être reconnue au sens des dispositions dudit arrêté ; que, par un jugement du 8 mars 1995, le tribunal administratif de Paris a annulé cet arrêté préfectoral, en estimant que cet établissement était fondé à se prévaloir à l'encontre dudit arrêté de ce que le MINISTRE DE LA SANTE ET DE L'ACTION HUMANITAIRE avait excédé les limites de l'habilitation qu'il tenait de l'article 2, premier alinéa, précité, du décret n° 92-1101 du 2 octobre 1992, en édictant à l'article 2 de son arrêté du 12 novembre 1992, des conditions réglementaires s'imposant aux préfets de région dans l'appréciation de la consistance et de l'activité des structures de soins déclarées ;
Considérant qu'aux termes de l'article 36 de la loi n° 96-452 du 28 mai 1996 : "Sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, les décisions concernant la poursuite de l'activité de structures de soins alternatives à l'hospitalisation prises sur le fondement de l'arrêté ministériel du 12 novembre 1992, relatif aux modalités et au contenu de la déclaration prévue à l'article 24 de la loi n° 91-748 du 31 juillet 1991 portant réforme hospitalière, sont validées, en tant que leur légalité serait contestée par le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur dudit arrêté" ;
Considérant qu'aux termes du 1. de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : "toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera des contestations portant sur des droits et obligations de caractère civil ( ...)" ; que le présent litige a pour objet une contestation portant sur de tels droits et obligations ;
Considérant que l'Etat ne peut, sans méconnaître les stipulations de l'article 6-1 précité, porter atteinte au droit de toute personne à un procès équitable en prenant des mesures législatives à portée rétroactive dont la conséquence est la modification des règles que le juge doit appliquer pour statuer sur des litiges dans lesquels l'Etat est partie, sauf lorsque l'intervention de ces mesures est justifiée par des motifs d'intérêt général ;
Considérant que l'article 36, précité, de la loi du 28 mai 1996, qui réserve expressément les droits nés des décisions passées en force de chose jugée, a pour objet, non de valider intégralement les décisions prises sur le fondement de l'arrêté ministériel du 12 novembre 1992, mais seulement de rendre insusceptible d'être invoqué devant le juge de l'excès de pouvoir le moyen tiré de ce que l'auteur de cet arrêté a excédé les limites de l'habilitation qu'il tenait de l'article 2, premier alinéa, du décret n° 92-1101 du 2 octobre 1992, en édictant des conditions réglementaires s'imposant aux préfets de région dans l'appréciation de la consistance et de l'activité des structures de soins déclarées ; qu'il ne prive pas les établissements concernés de la possibilité de faire valoir en justice les droits à la poursuite d'une activité antérieure qu'ils tiendraient de l'article 24 de la loi du 31 juillet 1991, modifiée ; que, par suite, il ne peut être regardé comme portant atteinte au principe du droit à un procès équitable énoncé par l'article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertésfondamentales, ni, en outre, et en tout état de cause, à l'article 1er du premier protocole additionnel à cette convention ; qu'ainsi, le motif tiré de l'incompétence de l'auteur de l'arrêté du 12 novembre 1992 sur lequel le tribunal administratif s'est fondé pour annuler l'arrêté du préfet de la région Ile-de-France du 7 juillet 1993 et la décision implicite du MINISTRE DELEGUE A LA SANTE rejetant son recours hiérarchique, ne peut être maintenu ;
Considérant, toutefois, qu'il appartient au Conseil d'Etat, saisi de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens invoqués en première instance et en appel par la Clinique Sainte-Isabelle ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le signataire de l'arrêté préfectoral en date du 7 juillet 1993, M. Bruno X..., secrétaire général de la préfecture de la région Ile-de-France, justifiait d'une délégation de signature régulière ; que la circonstance que l'ampliation de cette décision ait été signée par le chef du bureau des affaires régionales de la même préfecture, est sans incidence sur la légalité de ladite décision ; que le moyen tiré de ce que cet arrêté aurait été pris par une autorité incompétente doit, par suite, être écarté ;
Considérant que l'arrêté préfectoral attaqué comporte la mention des dispositions législatives et réglementaires applicables et fait état de la circonstance que l'établissement déclarant ne disposait pas de locaux et d'équipements spécifiques au 2 août 1991 et que, de ce fait, la consistance de la structure ne pouvait être reconnue ; que, par l'indication de ces considérations de fait et de droit, cette décision satisfait aux prescriptions de l'article 3 de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979, selon lesquelles doivent notamment être motivées "les décisions qui ... refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir" ;
Considérant que l'établissement déclarant n'allègue pas avoir demandé dans le délai du recours contentieux les motifs de la décision implicite de rejet résultant du silence gardé par le MINISTRE DELEGUE A LA SANTE sur son recours hiérarchique ; que, dès lors, il n'est pas fondé à soutenir que cette décision est illégale, faute d'être assortie de la motivation exigée à l'article 5 de la loi du 11 juillet 1979 ;
Considérant qu'en disposant à son article 2, premier alinéa, que la déclaration que la clinique intéressée devait présenter au préfet de région, doit contenir des informations permettant d'apprécier la consistance et l'activité de la structure de soins existante, le décret n° 92-1101 du 2 octobre 1992 a entendu, comme l'y invitait implicitement le législateur, permettre à l'autorité préfectorale d'autoriser la poursuite de cette activité à son niveau antérieur au 31 décembre 1991 ; que, par suite, l'exception tirée de l'illégalité de cette disposition réglementaire au regard de l'article 24 de la loi du 31 juillet 1991 modifiée, doit être écartée ;
Considérant que l'article 4 de l'arrêté du MINISTRE DE LA SANTE ET DE L'ACTION HUMANITAIRE du 12 novembre 1992, publié au Journal officiel du 19 du même mois, relatif aux modalités et au contenu de la déclaration prévue à l'article 24 de la loi du 31 juillet 1991 modifiée, a fixé à quatre mois à compter de la date de réception de cette déclaration, le délai imparti au préfet de région pour délivrer le récépissé mentionné à l'article 2, second alinéa, première phrase, précitée, du décret n° 92-1101 du 2 octobre 1992 ; que la seconde phase du même alinéa prévoit que l'autorisation de poursuite d'activité résultant de la délivrance du récépissé "pourra être suspendue ou retirée ... si l'établissement ne respecte pas, dans le délai fixé par le décret prévu au premier alinéa de l'article 24 de la loi du 31 juillet 1991 susvisée, les conditions techniques mentionnées au 3° de l'article L. 712-9°" ; que le délai dont s'agit a été fixé à un an par l'article 2 du décret n° 92-1102 du 2 octobre 1992 déjà mentionné ; qu'il découle des termes mêmes des dispositions qui viennent d'être rappelées que le délai de quatre mois dans lequel le préfet de région doit délivrer le récépissé de la déclaration souscrite par l'établissement de santé souhaitant être autorisé à poursuivre l'exploitation d'unestructure de soins alternative à l'hospitalisation, et le délai d'un an, compté à partir de la date de réception de l'autorisation qui résulte de cette délivrance, dans lequel le même établissement doit, sous peine de suspension ou de retrait de cette autorisation, avoir pris les mesures propres à assurer le fonctionnement de la structure autorisée dans le respect des conditions techniques fixées par les dispositions réglementaires prévues par le 3° de l'article L. 712-9 du code de la santé publique et en particulier, par celles des dispositions des articles D. 712-30 à D. 712-34 du même code qui s'appliquent aux structures pratiquant l'anesthésie ou la chirurgie ambulatoire, relèvent de deux procédures successives dont les objets sont différents ; que, par suite, le moyen invoqué par la Clinique Sainte-Isabelle au soutien des conclusions de sa demande dirigée contre l'arrêté du préfet de la région Ile-de-France du 7 juillet 1993, et tiré de ce que celui-ci, en refusant dès cette date d'accorder l'autorisation demandée par ladite clinique, au motif que la consistance de la structure de soins n'était pas reconnue, l'aurait illégalement privée du bénéfice du délai d'un an prévu par l'article 2 du décret n° 92-1102 du 2 octobre 1992, dont elle prétend qu'elle disposait pour régulariser les conditions techniques de fonctionnement de ladite structure, est dépourvu de toute portée utile ;
Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le refus de délivrance du récépissé serait fondé sur un motif entaché d'une erreur de fait ou d'une erreur d'appréciation ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le MINISTRE DE LA SANTE PUBLIQUE ET DE L'ASSURANCE MALADIE est fondé à demander l'annulation du jugement attaqué et le rejet de la demande de la Clinique Sainte-Isabelle devant le tribunal administratif de Paris ;     Considérant que les dispositions de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, soit condamné à payer à la Clinique Sainte-Isabelle la somme qu'elle demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ;
Article 1er : Le jugement du 8 mars 1995 du tribunal administratif de Paris est annulé.
Article 2 : La demande présentée par la Clinique Sainte-Isabelle devant le tribunal administratif de Paris est rejetée.
Article 3 : Les conclusions de la Clinique Sainte-Isabelle tendant à l'application de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 sont rejetées.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à la Clinique Sainte-Isabelle et au ministre de l'emploi et de la solidarité.