Conseil d'État · 8 / 9 SSR — 10 juin 1998

Vu la requête enregistrée le 13 mars 1996 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour l'ASSOCIATION POUR LA PROTECTION DE L'ENVIRONNEMENT ET LE DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE DE L'ILE D'OLERON "OLERON ENVIRONNEMENT ET DEVELOPPEMENT", dont le siège est à l'Hôtel de Ville de Saint-Pierre d'Oléron (17310), pour le COMITE D'ACTION ET DE DEFENSE DES INTERETS DE L'ILE D'OLERON, dont le siège est à Saint-Pierre d'Oléron (17310), pour l'ASSOCIATION DES PROPRIETAIRES DE TERRAINS POUR LES LOISIRS EN OLERON, dont le siège est ... d'Oléron (17310), pour M. X..., demeurant Allée du Phare, Le Château d'Oléron, et pour M. Z..., demeurant Pierre Y..., à Saint-Pierre d'Oléron ;
l' ASSOCIATION POUR LA PROTECTION DE L'ENVIRONNEMENT ET LE DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE DE L'ILE D'OLERON "OLERON ENVIRONNEMENT ET DEVELOPPEMENT" et autres demandent au Conseil d'Etat d'annuler le décret n° 96-26 du 11 janvier 1996, complétant le code de la voirie routière et relatif au droit départemental de passage institué sur les ouvrages d'art reliant le continent aux îles maritimes ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la Constitution ;
Vu le code de la voirie routière ;
Vu la loi n° 95-101 du 2 février 1995 ;
Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ;
Après avoir entendu en audience publique :
- le rapport de Mlle Mignon, Auditeur,
- les observations de la SCP Nicolay, de Lanouvelle, avocat de l'ASSOCIATION POUR LA PROTECTION DE L'ENVIRONNEMENT ET LE DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE et autres,
- les conclusions de M. Bachelier, Commissaire du gouvernement ;
Considérant que les articles R. 173-2 à R. 173-7, qui ont été insérés dans le code de la voirie routière par le décret attaqué, n° 96-26 du 11 janvier 1996, précisent, ainsi que le spécifie le dernier alinéa de l'article L. 173-3 ajouté au même code par l'article 49 de la loi n° 95-101 du 2 février 1995, les conditions d'application de cet article, relatif au droit départemental de passage qui peut être institué par le conseil général et mis à la charge des passagers des véhicules terrestres à moteur empruntant les ouvrages d'art reliant une île maritime au continent ;
Considérant qu'aux termes de l'article 22 de la Constitution : "Les actes du Premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par les ministres chargés de leur exécution" ; que l'exécution du décret attaqué du 11 janvier 1996 ne comporte pas nécessairement l'adoption de mesures réglementaires ou individuelles relevant de la compétence du ministre chargé de l'équipement, des transports et du tourisme ; que, par suite, le moyen tiré de ce que le décret aurait dû être contresigné par ce ministre doit être écarté ;
Considérant que l'article L. 173-3 du code de la voirie routière dispose, en son premier alinéa, que le droit départemental de passage ne peut être institué par le conseil général qu'"à la demande de la majorité des communes ou des groupements de communes compétents en matière d'aménagement, d'urbanisme ou d'environnement d'une île maritime reliée au continent par un ouvrage d'art" et, en son troisième alinéa, que "le montant de ce droit ... est fixé par le conseil général après accord avec la majorité des communes et groupements de communes mentionnés au premier alinéa" ; qu'en l'absence, dans l'article L. 173-3, de précisions quant aux modalités de calcul et d'expression des majorités requises par ses deux alinéas précités, le gouvernement a pu, sans excéder les limites de l'habilitation que lui confère le dernier alinéa du même article, ni, dès lors, méconnaître les dispositions des articles 34 et 72 de la Constitutionqui réservent au législateur le soin de déterminer les principes fondamentaux et les conditions d'exercice de la libre administration des collectivités locales, décider, d'une part, ainsi qu'il est prévu à l'article R. 173-3 et à l'article R. 173-4, dernier alinéa, du code de la voirie routière, que, pour ce calcul de majorité, il sera attribué une voix par commune n'appartenant pas à un groupement compétent en matière d'aménagement, d'urbanisme ou d'environnement et autant de voix pour chaque groupement ayant de telles compétences que celui-ci comporte de communes membres, d'autre part, ainsi qu'il est prévu à l'article R. 173-4, quatrième alinéa, que les communes ou groupements de communes qui doivent, à la majorité ainsi déterminée, donner leur accord à la délibération par laquelle le conseil général institue le droit départemental de passage et en fixe les tarifs, disposeront pour ce faire d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle cette délibération leur aura été soumise et que la commune ou le groupement de communes qui ne se sera pas prononcé dans ce délai, sera réputé avoir donné son accord ;
Considérant que, pour la fixation du montant du droit départemental de passage, le conseil général est autorisé, par le quatrième alinéa de l'article L. 173-3 du code de la voirie routière, à "prévoir des tarifs différents ou la gratuité selon les diverses catégories d'usagers pour tenir compte, soit d'une nécessité d'intérêt général en rapport avec les espaces naturels concernés, soit de la situation de certains usagers et, notamment, de ceux qui ont leur domicile ou leur lieu de travail dans l'île concernée, ou leur domicile dans le département concerné, soit de l'accomplissement d'une mission de service public" ; que ces dispositions habilitaient le gouvernement, sans qu'il puisse lui être reproché d'avoir empiété sur la compétence dévolue au législateur par l'article 34 de la Constitution pour tout ce qui a trait à la fixation des règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature, ni d'avoir méconnu le principe d'égalité, à prévoir, ainsi que fait l'article R. 173-4, deuxième alinéa, du code de la voirie routière, que le conseil général pourrait "limiter la perception du droit de passage aux seules périodes d'afflux touristique", dont il aura fixé les dates de début et de fin ; qu'en vertu des mêmes dispositions et de celles du troisième alinéa de l'article L. 173-3, selon lesquelles le montant du droit départemental de passage ne peut excéder 20 F "par véhicule", le gouvernement a pu aussi légalement décider, ainsi qu'il est prévu à l'article R. 173-2 et à l'article R. 173-4, troisième alinéa, du code de la voirie routière, que le montant de ce droit serait indépendant du nombre de passagers présents à bord de chaque véhicule et que le conseil général pourrait fixer des tarifs différents selon le type de véhicule concerné ; que, contrairement à ce qui est soutenu, cette différenciation ne peut être regardée comme aboutissant à transformer le droit départemental de passage en une redevance pour service rendu ;
Considérant qu'aux termes du troisième alinéa de l'article L. 173-3 du code de la voirie routière : "Le droit mentionné au premier alinéa est établi et recouvré au profit du département. Il peut être perçu par l'exploitant de l'ouvrage en vue du reversement au département" ; que le gouvernement s'est borné à prendre les mesures nécessaires à l'application de ces dispositions en prévoyant, par l'article R. 173-6 du code de la voirie routière, que le droit départemental de passage est recouvré, "soit directement par le comptable du département ou par un régisseur agissant pour son compte,  ... soit par le concessionnaire de l'ouvrage dans des conditions définies par convention avec le département" ;
Considérant que le cinquième alinéa, première phrase, de l'article L. 173-3 du code de la voirie routière dispose que "le produit de la taxe est inscrit au budget du département" ; que, ni cette disposition, ni le principe de l'unité du budget départemental ne faisaient obstacle à ce que le gouvernement précisât, ainsi que le fait l'article R. 173-7, que le produit du droit départemental de passage "est imputé par le département sur un compte budgétaire spécifique" ;
Considérant qu'aux termes du cinquième alinéa, deuxième et troisième phrases de l'article L. 173-3, le produit du droit départemental de passage "est destiné, sur les îles concernées, au financement exclusif de mesures de protection et de gestion des espaces naturels, dans le cadre d'une convention conclue entre le représentant de l'Etat dans le département, le conseil général et les communes et les groupements de communes insulaires mentionnés au premier alinéa. Déduction faite des charges liées à sa perception ainsi que des opérations dont le département est maître d'ouvrage, il est transféré au budget des communes et groupements de communes concernés dans le cadre de la convention précitée" ; qu'en prévoyant, en premier lieu, par l'article R. 173-5 du code de la voirie routière, que cette convention est conclue pour une durée de cinq ans renouvelable, en deuxième lieu, par l'article R. 173-7, troisième alinéa, du même code, que, lorsque la gestion des espaces naturels mentionnés dans la même convention est confiée à un organisme tiers, la commune ou le groupement de communes reverse à celui-ci le produit du droit départemental de passage par voie de subvention dans le cadre d'un cahier des charges fixant les obligations contractuelles du bénéficiaire pour l'utilisation de cette ressource, en troisième lieu, par l'article R. 173-7, quatrième alinéa, que, lorsqu'elles visent des espaces classés en réserve naturelle ou en parc national, les mesures financées par le produit du droit départemental de passage doivent être compatibles avec le plan de gestion de la réserve ou le programme d'aménagement du parc, le gouvernement n'a pas excédé les limites de l'habilitation qui lui a été donnée en vue de préciser les conditions d'application de l'article L. 173-3 du code de la voirie routière ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les auteurs de la requête ne sont pas fondés à demander l'annulation du décret du 11 janvier 1996 ;
Article 1er : La requête de l'ASSOCIATION POUR LA PROTECTION DE L'ENVIRONNEMENT ET LE DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE DE L'ILE D'OLERON "OLERON ENVIRONNEMENT ET DEVELOPPEMENT", du COMITE D'ACTION ET DE DEFENSE DES INTERETS DE L'ILE D'OLERON, de l'ASSOCIATION DES PROPRIETAIRES DE TERRAINS POUR LOISIRS EN OLERON, de M. X... et de M. Z... est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à l'ASSOCIATION POUR LA PROTECTION DE L'ENVIRONNEMENT ET LE DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE DE L'ILE D'OLERON "OLERON ENVIRONNEMENT ET DEVELOPPEMENT", au COMITE D'ACTION ET DE DEFENSE DES INTERETS DE L'ILE D'OLERON, à l'ASSOCIATION DES PROPRIETAIRES DE TERRAINS POUR LOISIRS EN OLERON, à M. X..., à M. Z..., au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, au ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement et au ministre de l'intérieur.