Conseil d'État · 5 / 3 SSR — 18 février 1998

Vu la requête, enregistrée le 29 février 1996 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour l'ASSOCIATION POUR LA SAUVEGARDE DE LA REGION DE LANGEAIS, domiciliée BP 25 à Langeais (37130), Mme Andrée Y..., demeurant au ... à Langeais (37130), M. Nicolas Z..., demeurant à la "Ferme de Marché", ... à Langeais (37130) et M. Jean-Claude X..., demeurant au lieu-dit "L'Aireau des Marquets" à Saint-Michel-sur-Loire (37130) ; ils demandent que le Conseil d'Etat :
1°) annule pour excès de pouvoir le décret du 5 janvier 1996 déclarant d'utilité publique et urgents les travaux de construction de la section de l'autoroute A 85 constituant le contournement autoroutier Nord de Langeais et modifiant, en ce qu'il a de contraire, le décret du 7 janvier 1991 déclarant d'utilité publique et urgents les travaux de construction de l'autoroute A 85 entre Angers et Tours ;
2°) ordonne le sursis à exécution de ce décret ;
3°) condamne l'Etat à leur verser la somme de 30 000 F en application de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;
Vu la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transportsintérieurs ;
Vu la loi n° 83-630 du 12 juillet 1983 ;
Vu la loi n° 90-558 du 2 juillet 1990 relative aux appellations d'origine contrôlée ;
Vu la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;
Vu la loi n° 95-101 du 2 février 1995 ;
Vu le décret n° 77-1441 du 12 octobre 1977 ;
Vu le décret n° 84-617 du 17 juillet 1984 ;
Vu le décret n° 88-1124 du 15 décembre 1988 ;
Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ;
Après avoir entendu en audience publique :
- le rapport de M. Keller, Auditeur,
- les observations de la SCP de Chaisemartin, Courjon, avocat de l'ASSOCIATION POUR LA SAUVEGARDE DE LA REGION DE LANGEAIS, de la SCP Lyon-Caen, Fabiani, Thiriez, avocat de l'association "SOS Val de Loire" et de la SCP Tiffreau, Thouin-Palat, avocat de M. Paul A... et autres,
- les conclusions de M. Chauvaux, Commissaire du gouvernement ;
Sur les interventions :
Considérant que l'association "SOS Val-de-Loire" a intérêt au maintien du décret attaqué ; que MM. B..., C... et A... ont intérêt à son annulation ; qu'il s'ensuit que leurs interventions sont recevables ;
Sur les conclusions tendant à l'annulation du décret du 5 janvier 1996 déclarant d'utilité publique et urgents les travaux de construction de la section de l'autoroute A 85 constituant le contournement autoroutier Nord de Langeais :
Sur le moyen tiré de l'absence de contreseing du ministre de l'agriculture et du ministre de la culture :
Considérant qu'aux termes de l'article 22 de la Constitution du 4 octobre 1958 : "Les actes du Premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par les ministres chargés de leur exécution" ; que, ni la déclaration d'utilité publique prononcée par le décret attaqué, ni la mise en conformité des plans d'occupation des sols de plusieurs communes d'Indre-et-Loire, ni aucune des autres mesures décidées par ce décret n'impliquent nécessairement l'intervention demesures réglementaires ou individuelles que le ministre de l'agriculture ou le ministre de la culture seraient compétents pour signer ou contresigner ; que, dans ces conditions, ces ministres n'étaient pas chargés de l'exécution du décret attaqué, qui n'avait pas, dès lors, à être soumis à leur contreseing ;
Sur le moyen relatif à la composition du dossier soumis à l'avis du Conseil d'Etat :
Considérant que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, il ressort des pièces du dossier que l'avis des services du ministère de l'agriculture en date du 5 mai 1995 figurait au dossier soumis à la section des travaux publics du Conseil d'Etat ;
Sur les moyens relatifs à la procédure d'instruction mixte :
Considérant qu'aux termes de l'article 9 du décret du 4 août 1955 portant règlement d'administration publique pour l'application de la loi du 29 novembre 1952 sur les travaux mixtes : "Lorsque les conférents n'arrivent pas à réaliser un accord sur le projet présenté, le dossier de l'affaire, comprenant les avis des conférents, est soumis à la commission des travaux mixtes par le ministre de qui relève le service qui a ouvert la conférence dans le délai prévu au dernier alinéa de l'article 5 du présent décret" ;
Considérant, d'une part, que si, au cours de la procédure d'instruction mixte, les services du ministère de l'agriculture avaient fait connaître leur opposition au projet le 5 mai 1995, il ressort des pièces du dossier que, par une lettre du 24 octobre 1995, soit avant la clôture de cette procédure intervenue le 2 novembre 1995, le ministre de l'agriculture a fait savoir qu'il ne s'opposait pas à ce que la procédure de déclaration d'utilité publique se poursuive ; que les autres ministres concernés ayant fait connaître leur accord au projet, la commission des travaux mixtes n'avait pas à être réunie ; que la circonstance que les délais prévus par les articles 5 et 9 du décret du 4 août 1955 pour la tenue de la conférence et la saisine de la commission des travaux mixtes n'ont pas été respectés, ne saurait, dans les circonstances de l'espèce, entacher d'irrégularité le décret attaqué ;
Considérant, d'autre part, que, contrairement à ce qui est soutenu, aucun texte législatif ou réglementaire n'impose que la procédure d'instruction mixte précède l'enquête publique préalable à la déclaration d'utilité publique ;
Sur le défaut d'avis de la commission départementale des sites, perspectives et paysages d'Indre-et-Loire :
Considérant qu'aux termes de l'article 12 de la loi du 2 mai 1930 modifié : "Les monuments naturels ou les sites classés ne peuvent ni être détruits ni être modifiés dans leur état ou leur aspect sauf autorisation spéciale" et qu'en vertu de l'article 4 du décret du 15 décembre 1988, l'autorisation spéciale ainsi prévue est donnée par le ministre des affaires culturelles après avis de la commission départementale des sites, perspectives et paysages ; qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'impose que l'avis de cette commission soit recueilli préalablement à la déclaration d'utilité publique ; qu'au surplus le projet n'impliquait la destruction ou la modification d'aucun monument naturel ou site classé ; qu'il s'ensuit que la consultation de la commission départementale des sites n'était, en tout état de cause, pas requise ;
Considérant que la circonstance que le décret du 7 janvier 1991 avait été prisaprès que le gouvernement eut consulté, à titre facultatif, la commission départementale des sites, perspectives et paysages, ne rendait pas obligatoire cette consultation préalablement à la signature du décret attaqué qui abroge partiellement le décret susmentionné du 7 janvier 1991 ;
Sur le défaut d'avis du conseil départemental de l'environnement et du comité régional de l'environnement :
Considérant qu'aucun texte n'imposait que le projet de déclaration d'utilité publique fût soumis à la consultation du conseil départemental de l'environnement et du comité régional de l'environnement ; qu'il s'ensuit que le moyen tiré du défaut de consultation de ces deux instances doit être écarté ;
Sur le défaut d'organisation du débat public prévu à l'article 2 de la loi du 2 février 1995 :
Considérant qu'aux termes de l'article 2 de la loi du 2 février 1995 : " ( ...) Pour les grandes opérations publiques d'aménagement d'intérêt national ( ...) présentant un fort enjeu socio-économique ou ayant un impact significatif sur l'environnement, un débat public peut être organisé sur les objectifs et les caractéristiques principales des projets, pendant la phase de leur élaboration. ( ...) /Un décret en Conseil d'Etat précise, en tant que de besoin, les conditions d'application du présent article ( ...)" ; que le décret ainsi prévu, qui était nécessaire à l'entrée en vigueur de ces dispositions, est intervenu le 10 mai 1996 et a été publié au Journal Officiel du 11 mai 1996, soit postérieurement au décret attaqué ; qu'ainsi, le moyen tiré de ce qu'un débat public aurait dû être organisé préalablement à la déclaration d'utilité publique ne peut qu'être écarté ;
Sur la consultation de l'Institut national des appellations d'origine contrôlée :
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, le 14 avril 1995, l'Institut national des appellations d'origine a émis son avis sur le projet, en application de l'article 5 de la loi du 2 juillet 1990 ; que le moyen tiré de ce que cet institut n'aurait pas été consulté manque donc en fait ;
Sur les moyens relatifs à la régularité de l'enquête :
Considérant que les modifications envisagées pour l'aménagement de la section de l'autoroute A 85 constituant le contournement Nord de Langeais ont un caractère divisible et peuvent faire l'objet d'un traitement distinct par rapport aux autres ouvrages de la même autoroute ; que, ces modifications ne remettant pas en cause l'économie d'ensemble du projet de liaison autoroutière, l'organisation d'une nouvelle enquête publique pouvait être légalement limitée à cette seule section ; que, dès lors, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'enquête d'utilité publique aurait dû porter sur l'ensemble de l'autoroute A 85 entre Angers et Tours ;
Considérant que le dossier soumis à l'enquête comprend obligatoirement, aux termes de l'article R. 11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : "I. Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d'ouvrages ... 5°) L'appréciation sommaire des dépenses" ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que l'appréciation sommaire des dépenses jointe au dossier d'enquête, qui comprend notamment le coût des acquisitions foncières, ait été entachée d'omissions de nature à vicier la procédure ; qu'aucune disposition n'impose que le dossier d'enquête comprenne le détail deséléments retenus pour aboutir à l'estimation sommaire des dépenses ; que le dossier n'avait pas à comporter une comparaison du coût du projet soumis à l'enquête avec celui d'un projet antérieur portant sur la même section d'autoroute ;
Considérant qu'aux termes de l'article 2 du décret du 12 octobre 1977 modifié : "L'étude d'impact présente successivement : 1° Une analyse de l'état initial du site et de son environnement ( ...) ; 2° Une analyse des effets ( ...) du projet sur l'environnement ( ...) ; 3° Les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue des préoccupations d'environnement, parmi les partis envisagés, le projet présenté a été retenu ; 4° Les mesures envisagées par le maître de l'ouvrage ou le pétitionnaire pour supprimer, réduire et, si possible, compenser les conséquences dommageables du projet sur l'environnement, ainsi que l'estimation des dépenses correspondantes" ;
Considérant que l'étude d'impact jointe au dossier présente de façon détaillée les raisons pour lesquelles le projet présenté a été retenu parmi les partis envisagés ; qu'elle analyse avec une précision suffisante les divers effets du projet sur l'environnement, notamment en ce qui concerne le stockage des déblais, l'ouverture de carrières, les nuisances sonores qu'il entraînera, et qu'elle décrit les mesures de nature à en compenser les inconvénients ; qu'il ne ressort pas de l'examen de cette étude et des documents qui y sont joints que certaines conséquences du projet auraient été omises ; qu'ainsi, l'étude d'impact ne méconnaît pas les dispositions précitées du décret du 12 octobre 1977 modifié ;
Considérant que le dossier soumis à l'enquête publique comporte une évaluation économique et sociale du projet et de ses effets sur les conditions de transport et sur les activités économiques ; qu'il suit de là que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les dispositions de l'article 4 du décret du 17 juillet 1984 pris pour l'application de l'article 14 de la loi du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs, qui prévoient une telle évaluation, auraient été méconnues ;
Considérant que la circonstance qu'un film réalisé en images de synthèse et diffusé par l'administration au cours de l'enquête publique n'aurait pas pris en compte les dernières modifications envisagées pour le projet n'a pas, dans les circonstances de l'espèce, entaché l'enquête d'irrégularité ;
Sur la méconnaissance de la loi du 3 janvier 1992 :
Considérant qu'aucune disposition législative ou réglementaire ne subordonne l'intervention de la déclaration d'utilité publique à la délivrance des autorisations prévues à l'article 10 de la loi du 3 janvier 1992 sur l'eau ;
Sur la méconnaissance de l'article L. 23-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique :
Considérant que l'article L. 23-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, prévoit que, lorsque les expropriations en vue de la réalisation d'ouvrages sont susceptibles de compromettre la structure des exploitations agricoles dans une zone déterminée, l'acte déclaratif d'utilité publique doit faire figurer l'obligation mise à la charge du maître de l'ouvrage de remédier aux dommages causés aux exploitations agricoles en participant financièrement à l'exécution de certaines opérations d'aménagement foncier et de travaux connexes ; qu'aux termes de l'article 4 du décret attaqué : "( ...) Le maître d'ouvrage sera tenu de remédier aux dommages causés aux exploitations agricoles dans les conditions prévues auxarticles L. 123-24 à L. 123-26, L. 352-1 et R. 123-30 et suivants du code rural" ; qu'ainsi les prescriptions de l'article L. 23-1 susmentionné du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ont été respectées ; que, par ailleurs, aucune disposition n'impose que l'acte portant déclaration d'utilité publique détaille les différentes mesures qui seront prises au titre de ces prescriptions ; qu'il s'ensuit que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'article L. 23-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique aurait été méconnu ;
Sur la méconnaissance de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales :
Considérant que ce moyen, qui n'est pas accompagné des précisions permettant au juge d'en apprécier le bien-fondé, ne peut qu'être écarté ;
Sur le moyen tiré de l'absence d'utilité publique :
Considérant qu'une opération ne peut être légalement déclarée d'utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, éventuellement, les inconvénients d'ordre social ou l'atteinte à l'ordre public qu'elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente ;
Considérant que le projet de construction d'une section d'autoroute constituant le contournement autoroutier nord de Langeais répond à la nécessité, d'une part, d'achever la liaison autoroutière A 85 entre Angers et Tours, laquelle permettra de relier à terme la façade atlantique de la France aux régions du centre, du nord et de l'est par Angers, Tours, Orléans, Sens, Troyes ainsi qu'à la région Rhône-Alpes par Vierzon, Bourges et Lyon et, d'autre part, d'assurer localement la desserte du Val-de-Loire, notamment en atténuant ou en supprimant les causes d'insécurité et de ralentissement ;
Considérant qu'eu égard à l'importance du projet et aux précautions prises pour en limiter les effets négatifs, ni les inconvénients inhérents aux atteintes portées à l'environnement et à l'agriculture, ni le coût financier de l'opération, au regard du trafic attendu, ne sont de nature à lui retirer son caractère d'utilité publique ; que si les requérants soutiennent que d'autres tracés auraient offert de meilleurs avantages que le tracé retenu par le décret attaqué, il n'appartient pas au Conseil d'Etat, statuant au contentieux, d'apprécier l'opportunité de ce tracé ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation du décret attaqué ;
Sur l'application des dispositions de l'article 75-I de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 :
Considérant, d'une part, que les dispositions de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, soit condamné à payer aux requérants les sommes qu'ils demandent au titre des sommes exposées et non comprises dans les dépens ;
Considérant d'autre part, que l'association "SOS Val-de-Loire", intervenant en défense, et MM. C..., A... et B..., intervenants en demande ne sont pas partie à l'instance, et ne peuvent par suite prétendre au bénéfice de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 ;
Article 1er : Les interventions de l'association "SOS Val-de-Loire" et de MM. B..., C... et A... sont admises.
Article 2 : La requête de l'ASSOCIATION POUR LA SAUVEGARDE DE LA REGION DE LANGEAIS et autres est rejetée.
Article 3 : Les conclusions de l'association "SOS Val-de-Loire" et de MM. B..., C... et A... tendant à l'application de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 sont rejetées.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à l'ASSOCIATION POUR LA SAUVEGARDE DE LA REGION DE LANGEAIS, à Mme Andrée Y..., à M. Nicolas Z..., à M. Jean-Claude X..., à l'association "SOS Val-de-Loire", à MM. Michel B..., Georges C... et Paul A..., aux communes de Langeais, Saint-Patrice, Ingrandes-de-Touraine, CinqMars-la-Pile, Saint-Michel-sur-Loire, Restigné et au ministre de l'équipement, des transports et du logement.