Conseil d'État · ASSEMBLEE — 3 juillet 1998

Vu 1°), sous le n° 184 605, la requête, enregistrée le 27 décembre 1996 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par le syndicat des médecins Aix et région, dont le siège est ..., représenté par le docteur Gilles J... ; le syndicat des médecins Aix et région demande l'annulation pour excès de pouvoir du décret n° 96-1050 du 5 décembre 1996 ;
Vu 2°), sous le n° 185 341, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 4 février 1997 et 3 juin 1997 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la confédération des syndicats médicaux français, dont le siège est ... (75340), représentée par ses représentants légaux, par les docteurs Claude E..., demeurant ..., Patrick Z..., demeurant ..., Alain G..., demeurant ..., Michel A..., demeurant ..., LE GOFF, demeurant ..., Jean-Pierre Y..., demeurant ..., X... B..., demeurant ..., Jean-Luc C..., demeurant ..., Serge D..., demeurant ..., Hervé F..., demeurant ..., Pierre H..., demeurant ... et Alain I..., demeurant Hôpital Saint-Joseph, ... ; la confédération des syndicats médicaux français (CSMF) et autres demandent l'annulation pour excès de pouvoir du décret n° 96-1050 du 5 décembre 1996 ;
Vu 3°), sous le n 185 364, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 5 février 1997 et 5 juin 1997 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la conférence nationale des présidents d'unions régionales des médecins libéraux, dont le siège est ..., représentée par son président en exercice ; la conférence nationale des présidents d'unions régionales des médecins libéraux demande l'annulation pour excès de pouvoir du décret n° 96-1050 du 5 décembre 1996 ;
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu la Constitution, notamment ses articles 34 et 38 ;
Vu la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
Vu la loi n° 95-1348 du 30 décembre 1995, ensemble la décision n° 95-370 DC du 30 décembre 1995 du Conseil constitutionnel ;
Vu le code de la santé publique ;
Vu le code de la sécurité sociale ;
Vu le code du travail ;
Vu la loi n° 93-8 du 4 janvier 1993 ;
Vu l'ordonnance n° 96-345 du 24 avril 1996 ;
Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ;
Après avoir entendu en audience publique :
- le rapport de Mme Boissard, Auditeur,
- les observations de Me Parmentier, avocat de la confédération des syndicats médicaux français et autres et de la SCP Monod, avocat de la conférence nationale des présidents d'unions régionales des médecins libéraux,
- les conclusions de M. Bonichot, Commissaire du gouvernement ;
Considérant que les requêtes présentées par le syndicat des médecins Aix et région, par la confédération des syndicats médicaux français et autres et par la conférence nationale des présidents d'unions régionales des médecins libéraux sont dirigées contre le décret n° 96-1050 du 5 décembre 1996 pris pour l'application des dispositions de l'article 3 de l'ordonnance du 24 avril 1996 relatives à la formation médicale continue ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ;
Sur la légalité externe du décret attaqué :
Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 910-1 du code du travail : "La formation professionnelle et la promotion sociale font l'objet d'une politique coordonnée et concertée, notamment avec les organisations représentatives des employeurs et des travailleurs salariés ainsi que des travailleurs indépendants. A cet effet, il est créé auprès du Premier ministre un comité interministériel (...) et un groupe permanent de hauts fonctionnaires (...). Ces organismes sont assistés pour l'élaboration et la mise en oeuvre de la politique de formation professionnelle, de la promotion sociale et de l'emploi, par un Conseil national de la formation professionnelle, de la promotion sociale et de l'emploi réunissant notamment les représentants des pouvoirs publics et des organisations professionnelles et syndicats intéressés" ; qu'aux termes de l'article R. 910-2 du même code : "Le comité interministériel définit, compte tenu des avis émis par le Conseil national prévu à l'article L. 910-1, l'orientation de la politique de formation professionnelle et de promotion sociale ( ...)" ; qu'aux termes de l'article R. 910-9 du même code : "Il est créé au sein du Conseil national de la formation professionnelle, de la promotion sociale et de l'emploi, une commission permanente dont les membres sont nommés par décret (...). La commission permanente du Conseil national exerce dans l'intervalle des sessions de ce dernier les attributions suivantes : (...) Elle émet un avis sur les projets de décrets fixant les mesures d'application des articles L. 116-1 à L. 119-4" ; qu'aucune de ces dispositions, non plus qu'aucune autre disposition législative ou réglementaire, ne faisait obligation à l'auteur du décret attaqué de consulter préalablement à son intervention le comité interministériel de la formation professionnelle, de la promotion sociale et de l'emploi, le Conseil national de la formation professionnelle, de la promotion sociale et de l'emploi ou sa commission permanente ;
Considérant, en deuxième lieu, qu'en vertu de l'article L. 200-3 du code de la sécurité sociale, le conseil d'administration de la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés est saisi pour avis de tout projet de mesure législative ou réglementaire ayant des incidences sur l'équilibre financier de la branche ou entrant dans son domaine de compétence ; qu'en application de ces dispositions, le conseil d'administration de la Caisse précitée devait, ainsi qu'il l'a été, être consulté sur le projet de décret qui comprenait des mesures entrant dans son champ de compétence ; qu'en revanche, aucune disposition législative ou réglementaire ne faisait obligation à l'auteur du texte attaqué de consulter également la Caisse nationale des travailleurs non salariés des professions non agricoles et la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la confédération des syndicats médicaux français et autres ne sont pas fondés à soutenir que le décret attaqué aurait été pris à la suite d'une procédure irrégulière ;
Sur la légalité interne du décret attaqué :
En ce qui concerne le moyen tiré du défaut de base légale fondé sur l'illégalité des dispositions des articles L. 367-3, L. 367-4, L. 367-5 et L. 367-10 introduits dans le code de la santé publique par l'article 3 de l'ordonnance n° 96-345 du 24 avril 1996 :
Considérant qu'en vertu du 3 de l'article 1er de la loi du 30 décembre 1995 l'habilitant à réformer la protection sociale, le gouvernement était autorisé à prendre par ordonnances, dans un délai de quatre mois à compter de la promulgation de ladite loi, et conformément à l'article 38 de la Constitution, toutes mesures modifiant les dispositions concernant "la formation des professions médicales en vue d'améliorer, par des incitations et des modalités appropriées de mesure, de contrôle et de responsabilisation, la qualité des soins et la maîtrise des dépenses de santé" ;
Considérant que les auteurs de l'ordonnance susvisée du 24 avril 1996 n'ont pas outrepassé le cadre de l'habilitation ainsi définie en instituant, par l'article 3 de cette ordonnance qui complète le code de la santé publique, un conseil national de la formation médicale continue, composé notamment, aux termes de l'article L. 367-4 du code précité, de représentants des unions de médecins exerçant à titre libéral créées par l'article 5 de la loi susvisée du 4 janvier 1993, et de conseils régionaux composés de la même façon, qui sont notamment chargés, conformément aux articles L. 367-3 et L. 367-5 de ce code, d'élaborer, chacun à son niveau, une politique de formation médicale continue des médecins exerçant à titre libéral ;
Considérant, il est vrai, que l'article 8 de la loi du 4 janvier 1993, qui a institué dans chaque région une Union des médecins exerçant à titre libéral, organisme de droit privé et doté de ressources propres, dispose que : "Les unions contribuent à l'amélioration de la gestion du système de santé et à la promotion de la qualité des soins. Elles participent notamment aux actions suivantes : analyse et étude relatives au fonctionnement du système de santé, à l'exercice libéral de la médecine, à l'épidémiologie ainsi qu'à l'évaluation des besoins médicaux ; évaluation des comportements et des pratiques professionnelles en vue de la qualité des soins ; organisation et régulation du système de santé ; prévention et actions de santé publique ; coordination avec les autres professionnels de santé ; information et formation des médecins et des usagers (...)" ; que, toutefois, ces dispositions ne faisaient pas obstacle à ce que les auteurs de l'ordonnance susvisée du 24 avril 1996 confient, comme les dispositions précitées de la loi du 30 décembre 1995 les y habilitaient, le soin d'élaborer la politique de formation médicale continue à un conseil national et à des conseils régionaux, au fonctionnement desquels les unions de médecins exerçant à titre libéral sont d'ailleurs étroitement associées ;
Considérant qu'aux termes de l'article L. 367-4 inséré dans le code de la santé publique par l'article 3 de l'ordonnance susvisée du 24 avril 1996 : "Le conseil national de la formation médicale continue est composé : 1 de représentants de l'Ordre des médecins ; 2 de représentants des unités de formation et de recherche de médecine ; 3 de représentants des associations ou fédérations d'associations de formation médicale continue ; 4 de représentants d'unions des médecins exerçant à titre libéral mentionnées à l'article 5 de la loi n° 93-8 du 4 janvier 1993" ; que ni les dispositions du 6ème alinéa du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 auquel renvoie le préambule de la Constitution de 1958 et aux termes desquelles : "Tout homme peut défendre ses droits et ses intérêts par l'action syndicale et adhérer au syndicat de son choix" ni les stipulations de l'article 11 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales relatives à la liberté syndicale n'imposaient que siègent au sein de cet organisme des représentants des syndicats de médecins ; que, par ailleurs, si, aux termes de l'article L. 910-1 précité du code du travail, les organisations représentatives des employeurs, des travailleurs salariés ainsi que des travailleurs indépendants sont associées à l'élaboration de la politique de formation professionnelle et de promotion sociale, aucun principe général du droit n'impose que ces organisations soient représentées au sein de chacune des instances chargées de définir et de mettre en oeuvre la politique de formation continue propre à une profession ; qu'ainsi, le moyen tiré de ce que l'article L. 367-4 serait contraire au principe constitutionnel du droit syndical, aux stipulations de l'article 11 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et méconnaîtrait un prétendu principe général du droit de la formation professionnelle ne peut qu'être écarté ;
Considérant que l'habilitation conférée au gouvernement, agissant par voie d'ordonnance, à modifier les dispositions relatives à la formation des professions médicales l'autorisait à pourvoir par des mesures appropriées au fonctionnement des organismes investis de la responsabilité de cette formation dans la mesure nécessaire à l'accomplissement de leur mission ; qu'ainsi, il lui était loisible d'assurer le financement des dépenses de ces organismes par l'institution d'impositions ;
Considérant qu'il suit de là que l'article L. 367-10 ajouté au code de la santé publique par l'ordonnance du 24 avril 1996 en ce qu'il prévoit, d'une part, qu'une contribution annuelle destinée à assurer le fonctionnement du conseil national de la formation médicale continue lui est versée par le fonds d'assurance formation des médecins exerçant à titre libéral et, d'autre part, qu'une contribution destinée à assurer son fonctionnement est versée annuellement à chaque conseil régional de la formation continue par l'Union des médecins exerçant à titre libéral, située dans le même ressort territorial, n'a pas excédé le champ de l'habilitation découlant de l'article 1er (3e) de la loi du 30 décembre 1995, alors même que lesdites contributions ont le caractère d'impositions ;
Considérant, toutefois, qu'en vertu de l'article 34 de la Constitution, la loi fixe les règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ; que, s'il ne s'ensuit pas que la loi ou, en cas d'application de l'article 38 de la Constitution, le gouvernement, intervenant par voie d'ordonnance, doive fixer le taux de chaque impôt, il appartient cependant à l'autorité compétente en vertu de la Constitution, de déterminer les limites à l'intérieur desquelles le taux d'une imposition peut être modulé ;
Considérant, par suite, qu'en renvoyant à un arrêté du ministre chargé de la santé le soin de fixer le montant de chacune des impositions visées à l'article L. 367-10 du code de la santé publique, le gouvernement, agissant dans le cadre de l'article 38 de la Constitution, est resté en-deçà de la compétence de l'autorité investie du pouvoir de prendre des mesures relevant du domaine de la loi ; que, dès lors, les dispositions de l'article L. 367-10 du code de la santé publique, qui constituent un ensemble indivisible, sont intervenues en méconnaissance des articles 34 et 38 de la Constitution ; que cette illégalité prive de base légale les dispositions du paragraphe III des articles 3 et 6 du décret attaqué, en ce qu'elles prévoient que le conseil national et les conseils régionaux de la formation médicale continue arrêtent leur budget "au vu de la somme allouée par le ministre chargé de la santé en application de l'article L. 367-10 du code de la santé publique" ; que les requérants sont, par suite, fondés à en demander dans cette mesure, l'annulation ;
En ce qui concerne les conclusions tendant à l'annulation des articles 2, paragraphe I et 5, paragraphe I du décret attaqué :
Considérant que, si l'article L. 387 du code de la santé publique relatif à l'élection des membres des conseils départementaux de l'Ordre des médecins n'établit, pour cette élection, aucune distinction entre les médecins généralistes et les médecins spécialistes, cette circonstance ne fait pas obstacle à ce que l'auteur du décret attaqué prévoie que la représentation de l'Ordre des médecins au sein du conseil national de la formation continue et des conseils régionaux soit composée à parts égales de médecins généralistes et de médecins spécialistes ; que, par suite, le syndicat des médecins Aix et région n'est pas fondé à soutenir que les dispositions des articles 2, paragraphe I et 5, paragraphe I du décret attaqué seraient contraires aux dispositions de l'article L. 387 du code de la santé publique ;
En ce qui concerne les conclusions tendant à l'annulation des articles 3, paragraphe I et 6, paragraphe I du décret attaqué :
Considérant, qu'ainsi qu'il a été dit ci-dessus, le premier alinéa de l'article L. 367-4 ajouté au code de la santé publique par l'article 3 de l'ordonnance du 24 avril 1996 dispose que le conseil national de la formation médicale continue est composé : "1 De représentants de l'Ordre des médecins ; 2 De représentants des unités de formation et de recherche de médecine ; 3 De représentants des associations ou fédérations d'associations de formation médicale continue ; 4 De représentants des unions des médecins exerçant à titre libéral ..." ; qu'en vertu du deuxième alinéa du même article, un président et trois vice-présidents sont élus "en leur sein" par les membres du conseil ; qu'il résulte de leurs termes mêmes que ces dispositions ont entendu permettre au conseil national, qui est un organisme doté de la personnalité morale comme le prescrit l'article L. 367-3 du code de la santé publique, de désigner son président parmi l'ensemble des membres le composant ; qu'il suit de là qu'en prévoyant que le conseil national de la formation médicale continue ne peut choisir son président que "parmi ceux de ses membres qui représentent les bénéficiaires de la formation continue", c'est-à-dire des représentants de l'Ordre des médecins et des représentants des unions des médecins exerçant à titre libéral, l'article 3 du décret attaqué a méconnu les dispositions susmentionnées de l'article L. 367-3 du code de la santé publique ;
Considérant, en revanche, que si, selon l'article L. 367-6 du code de la santé publique, les conseils régionaux de la formation médicale continue sont composés des représentants des catégories mentionnées au premier alinéa de l'article L. 367-4, ces dispositions ne règlent pas les conditions de nomination du président de chaque conseil régional, qui ressortissent par suite au domaine d'intervention du décret en Conseil d'Etat prévu à l'article L. 367-11 du code de la santé publique ; que, dès lors, l'auteur du décret attaqué a pu légalement prévoir, sans méconnaître le principe d'égalité, que les présidents des conseils régionaux devraient être désignés parmi les représentants des bénéficiaires de la formation médicale continue ; qu'ainsi, la confédération des syndicats médicaux français et autres ne sont pas fondés à soutenir que les dispositions de l'article 6-I du décret attaqué, sont entachées d'illégalité en ce qu'elles prévoient qu'un conseil régional de la formation médicale continue ne peut choisir son président que "parmi ceux de ses membres qui représentent les bénéficiaires de la formation médicale continue" ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le syndicat des médecins Aix et région, la confédération des syndicats médicaux français et autres et la conférence nationale des présidents d'unions régionales des médecins libéraux sont fondés à demander l'annulation des articles 3.III et 6.III du décret n° 96-1050 du 5 décembre 1996, en tant qu'ils prévoient que le conseil national et les conseils régionaux de la formation médicale continue arrêtent leur budget "au vu de la somme allouée par le ministre chargé de la santé en application de l'article L. 367-10 du code de la santé publique", et de son article 3-I, en tant qu'il prévoit que le conseil national de la formation médicale continue ne pourra élire son président que "parmi ceux de ses membres qui représentent les bénéficiaires de la formation continue" ; que les autres conclusions des requêtes doivent être rejetées ;
Article 1er : Au paragraphe III de l'article 3 et au paragraphe III de l'article 6 du décret n° 96-1050 du 5 décembre 1996 relatif à la formation médicale continue des médecins exerçant à titre libéral, les mots : "au vu de la somme allouée par le ministre chargé de la santé en application de l'article L. 367-10 du code de la santé publique" sont annulés. Sont également annulés, au I de l'article 3 du même décret, les mots : "parmi ceux de ses membres qui représentent les bénéficiaires de la formation continue".
Article 2 :  Le surplus des conclusions de la requête du syndicat des médecins Aix et région, de la confédération des syndicats médicaux français et autres et de la conférence nationale des présidents d'unions régionales des médecins libéraux est rejeté.
Article 3 :  La présente décision sera notifiée au syndicat des médecins Aix et région, à la confédération des syndicats médicaux français, à M. Claude E..., à M. Patrick Z..., M. Alain G..., à M. Michel A..., à M. LE GOFF, à M. Jean-Pierre Y..., à M. X... B..., à M. Jean-Luc C..., à M. Serge D..., à M. Hervé F..., à M. Pierre H..., à M. Alain I..., à la conférence nationale des présidents d'unions régionales des médecins libéraux, au ministre de l'emploi et de la solidarité, au ministre de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie et au Premier ministre.