Conseil d'État · 2 / 1 SSR — 29 décembre 2000

Vu le recours, enregistré le 19 avril 1999 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présenté par le MINISTRE DE L'INTERIEUR ; le ministre demande au Conseil d'Etat d'annuler l'arrêt du 18 février 1999 par lequel la cour administrative d'appel de Paris a rejeté son pourvoi tendant à l'annulation du jugement du tribunal administratif de Paris du 7 juillet 1997, annulant, à la demande de M. Aitor Y... X..., son arrêté du 21 mars 1996 interdisant à l'intéressé de résider dans 31 départements ainsi que l'arrêté du préfet des Hauts-de-Seine en date du 25 juin 1996, en tant que cet arrêté interdit à M. Oteiza X... de quitter ce département sans autorisation ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le traité du 25 mars 1957 instituant la Communauté économique européenne modifié ;
Vu la directive n° 64-221 CEE du Conseil du 25 février 1964 modifiée ;
Vu l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 modifiée ;
Vu la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;
Vu le décret n° 46-448 du 18 mars 1946 modifié ;
Vu le décret n° 94-211 du 11 mars 1994 ;
Vu le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ;
Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ;
Vu le décret n° 63-766 du 30 juillet 1963 modifié notamment par le décret n° 97-1177 du 24 décembre 1997 ;
Après avoir entendu en audience publique :
- le rapport de Mme de Margerie, Maître des Requêtes,
- les observations de la SCP Waquet, Farge, Hazan, avocat de M. Oteiza X...,
- les conclusions de Mme Prada Bordenave, Commissaire du gouvernement ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que M. Aitor Y... X..., ressortissant espagnol né le 17 février 1962 à San Sebastian et militant de l'E.T.A. militaire, a quitté son pays en juillet 1986 pour entrer en France où il a sollicité la qualité de réfugié, laquelle lui a été refusée par une décision de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides du 11 décembre 1986 ; qu'à la suite de son interpellation sur le territoire français le 23 avril 1988 dans le cadre de la procédure diligentée à raison de l'enlèvement d'un industriel à Bilbao revendiqué par l'E.T.A., l'intéressé a été condamné le 8 juillet 1991 par le tribunal de grande instance de Paris, statuant en matière correctionnelle, à dix-huit mois d'emprisonnement dont six mois avec sursis et quatre ans d'interdiction de séjour pour association de malfaiteurs ayant pour but de troubler l'ordre public par l'intimidation ou la terreur ; qu'arguant de sa qualité de ressortissant communautaire, M. Oteiza X... a sollicité la délivrance d'une carte de résident ; que l'autorité administrative a rejeté sa demande tout en lui accordant des autorisations provisoires de séjour ; qu'en outre, elle a décidé de faire application des dispositions du quatrième alinéa de l'article 2 du décret n° 46-448 du 18 mars 1946, dans leur rédaction issue du décret n° 84-1178 du 26 décembre 1984, en vertu desquelles, lorsqu'un étranger non-titulaire de la carte de résident doit, "en raison de son attitude ou de ses antécédents, être soumis à une surveillance spéciale", le ministre de l'intérieur peut lui interdire de résider dans un ou plusieurs départements et le préfet peut, dans la même hypothèse, réduire au département ou, à l'intérieur de ce dernier, à une ou plusieurs circonscriptions, la validité territoriale de la carte de séjour dont l'intéressé est muni ;
Considérant que, sur le fondement de ces dispositions et au vu de renseignements des services de police soulignant que M. Oteiza X... continuait à entretenir des rapports avec la mouvance autonomiste basque, un arrêté du MINISTRE DE L'INTERIEUR du 21 mars 1996 lui a interdit de résider dans trente et un départements afin de l'éloigner de la frontière espagnole et un arrêté du 25 juin 1996 du préfet des Hauts-de-Seine, département dans lequel il réside, lui a interdit de quitter ce département sans autorisation ;
Considérant que ces mesures de police à caractère préventif ont été annulées par un jugement du 7 juillet 1997 du tribunal administratif de Paris au motif que les dispositions des articles 6 et 48 du traité de Rome du 25 mars 1957 relatives respectivement à la prohibition des discriminations en raison de la nationalité et à la libre circulation des travailleurs, ainsi que les textes communautaires pris pour leur application impliquent "que les ressortissants communautaires ne puissent faire l'objet de mesures limitant, notamment pour des motifs d'ordre public, leurs déplacements à l'intérieur d'un Etat membre de la Communauté", que dans les cas et conditions où de telles mesures peuvent être appliquées aux nationaux de l'Etat en cause et que, faute pour les mesures de surveillance prévues par l'article 2 du décret du 18 mars 1946 modifié, d'être applicablesaux nationaux, elles ne pouvaient être prononcées à l'égard d'un ressortissant communautaire ; que la cour administrative d'appel de Paris a, par un arrêt du 18 février 1999, confirmé ce jugement en se fondant sur les dispositions combinées de l'article 8-A du traité relatives à la liberté de circulation et de séjour des citoyens de l'Union européenne et sur celles de l'article 48 du traité dans l'interprétation donnée de ce dernier par la Cour de Justice des Communautés européennes dans l'arrêt rendu le 28 octobre 1975 dans l'affaire n° 38/75 ; que le MINISTRE DE L'INTERIEUR demande au Conseil d'Etat d'annuler l'arrêt de la cour administrative d'appel ;
Considérant que si l'article 8-A ajouté au traité de Rome par le traité du 7 février 1992 sur l'Union européenne devenu l'article 18 du traité CE depuis l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, reconnaît à tout citoyen de l'Union le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des Etats membres, il fait la réserve "des limitations et conditions prévues par le présent traité et par les dispositions prises pour son application" ; que, de même, si l'article 6 du traité de Rome, devenu l'article 2 du traité CE, interdit toute discrimination exercée en raison de la nationalité, cette prohibition ne vaut que "dans le domaine d'application du présent traité, et sans préjudice des dispositions particulières qu'il prévoit" ; qu'à cet égard, l'article 48 du traité de Rome, devenu l'article 39 du traité CE, tout en énonçant dans son paragraphe 1 que "la libre circulation des travailleurs est assurée à l'intérieur de la Communauté" et en précisant, dans son paragraphe 3, que cette liberté comporte le droit : "a) De répondre à des emplois effectivement offerts" et "b) De se déplacer à cet effet librement sur le territoire des Etats membres", réserve expressément l'hypothèse des "limitations justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique" ;
Considérant qu'ainsi que la Cour de Justice des Communautés européennes l'a relevé dans l'arrêt du 18 mai 1982 rendu dans les affaires nos 115/81 et 116/81, la réserve insérée à l'article 48 du traité CE permet aux Etats membres de prendre, à l'égard des ressortissants d'autres Etats membres, pour les motifs énoncés par cet article, et notamment ceux justifiés par l'ordre public, des mesures qu'ils ne sauraient appliquer à leurs propres ressortissants, en ce sens qu'ils n'ont pas le pouvoir d'éloigner ces derniers du territoire national ou de leur en interdire l'accès ; qu'en outre, ainsi que la Cour de Justice l'a souligné, notamment dans l'arrêt du 4 décembre 1974 rendu dans l'affaire n° 41/74, tandis que pour les nationaux, le droit d'entrée est une conséquence de la qualité de ressortissant impliquant dès lors la mise en oeuvre de ce droit, sans aucune marge d'appréciation de l'Etat, les circonstances spécifiques qui peuvent justifier le recours à la notion d'ordre public à l'encontre des ressortissants des autres Etats membres peuvent varier d'un Etat à l'autre et d'une époque à l'autre, en sorte qu'il convient de reconnaître en la matière, aux autorités nationales compétentes, une marge d'appréciation ; qu'enfin, le principe de proportionnalité, applicable selon la Cour de Justice aux situations régies par le droit communautaire, exige que les mesures prises soient aptes à réaliser l'objectif visé et ne dépassent pas les limites de ce qui est nécessaire à cet effet ; qu'à ce titre, une mesure restreignant la validité territoriale d'une carte de séjour est moins rigoureuse qu'une décision d'expulsion ;
Considérant qu'en cet état du droit, la solution à donner au présent litige, dépend de la question de savoir si les dispositions des articles 6, 8A et 48 du traité de Rome, devenus respectivement les articles 12, 19 et 39 du traité CE, le principe de proportionnalité applicable aux situations régies par le droit communautaire ainsi que les dispositions de droit dérivé prises pour assurer la mise en oeuvre du traité et, en particulier, la directive 64/221/CEE du 25 février 1964, s'opposent à ce qu'un Etat membre puisse prononcer, à l'égard d'un ressortissant d'un autre Etat membre relevant des dispositions du traité, une mesure de police administrative limitant, sous le contrôle du juge de la légalité, le séjour de ce ressortissant à une partie du territoire national lorsque des raisons d'ordre public font obstacle à son séjour sur le reste du territoire ou si, dans une telle hypothèse, la seule mesure restrictive de séjour pouvant être légalement prononcée à l'encontre de ce ressortissant consiste en une mesure d'interdiction totale du territoire prise conformément au droit national ; que cette question soulève une difficulté sérieuse ; qu'il y a lieu, par suite, pour le Conseil d'Etat, en application des stipulations de l'article 234 du traité CE, de surseoir à statuer sur le recours du MINISTRE DE L'INTERIEUR jusqu'à ce que la Cour de Justice des Communautés européennes se soit prononcée sur cette question préjudicielle ;
Article 1er : Il est sursis à statuer sur le recours du MINISTRE DE L'INTERIEUR jusqu'à ce que la Cour de Justice des Communautés européennes se soit prononcée sur la question suivante : les dispositions des articles 6, 8A et 48 du traité de Rome, devenus respectivement les articles 12, 19 et 39 du traité CE, le principe de proportionnalité applicable en droit communautaire, ainsi que les dispositions de droit dérivé prises pour assurer la mise en oeuvre du traité et en particulier la directive 64/221/CEE du 25 février 1964, s'opposent-elles à ce qu'un Etat membre puisse prononcer à l'égard d'un ressortissant d'un autre Etat membre relevant des dispositions du traité une mesure de police administrative limitant, sous le contrôle du juge de la légalité, le séjour de ce ressortissant à une partie du territoire national lorsque des raisons d'ordre public font obstacle à son séjour sur le reste du territoire ou, dans une telle hypothèse, la seule mesure restrictive de séjour pouvant être légalement prononcée à l'encontre de ce ressortissant consiste-t-elle en une mesure d'interdiction totale du territoire prise conformément au droit national.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à M. le Président de la Cour de Justice des Communautés européennes, au ministre de l'intérieur, au ministre des affaires étrangères et à M. Aitor Y... X....