Conseil d'État · 9 / 10 SSR — 19 mars 2001

Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 13 mars et 8 juillet 1998 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la COMMUNE DU GRAU-DU-ROI par son maire en exercice, domicilié en cette qualité à la mairie ; la COMMUNE DU GRAU-DU-ROI demande au Conseil d'Etat d'annuler l'arrêt du 30 décembre 1997 par lequel la cour administrative d'appel de Bordeaux a, à la demande de M. X... Palanque, 1°) annulé le jugement du 16 novembre 1994 du tribunal administratif de Montpellier, le commandement de payer délivré le 24 juin 1987 par le receveur-percepteur d'Aigues-Mortes et les décisions rejetant les réclamations de M. Y... tendant à la décharge de la participation pour non-réalisation d'aires de stationnement qui lui était réclamée, 2°) déchargé M. Y... de cette participation, 3°) condamné la COMMUNE DU GRAU-DU-ROI à payer à M. Y... la somme de 5 000 F au titre des frais irrépétibles ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le code de l'urbanisme ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en audience publique :
- le rapport de M. Ménéménis, Maître des Requêtes,
- les observations de la SCP Nicolay, de Lanouvelle, avocat de la COMMUNE DU GRAU-DU-ROI et de la SCP Lyon-Caen, Fabiani, Thiriez, avocat de M. Y...,
- les conclusions de M. Courtial, Commissaire du gouvernement ;
Considérant qu'aux termes de l'article L. 421-1 du code de l'urbanisme : "Quiconque désire entreprendre ou implanter une construction à usage d'habitation ou non ( ...), doit, au préalable, obtenir un permis de construire ( ...). Sous réserve des dispositions des articles L. 422-1 à L. 422-5, le même permis est exigé pour les travaux exécutés sur les constructions existantes, lorsqu'ils ont pour effet d'en changer la destination, de modifier leur aspect extérieur ou leur volume ou de créer des niveaux supplémentaires" ; que, par ailleurs, aux termes du quatrième alinéa de l'article L. 421-3 du même code "lorsque le pétitionnaire ne peut satisfaire lui-même aux obligations imposées par un plan d'occupation des sols ( ...) rendu public ou approuvé en matière de réalisation d'aires de stationnement, il peut être tenu quitte de ces obligations ( ...) en versant une participation fixée par délibération du conseil municipal ( ...)" ; qu'enfin, l'article UA 12 du règlement du plan d'occupation des sols de la COMMUNE DU GRAU-DU-ROI exige "pour les hôtels et restaurants : ( ...) une place pour 10 m de restaurant", prévoit "qu'en cas d'impossibilité technique d'aménager sur le terrain de l'opération le nombre d'emplacements nécessaires aux stationnements", le constructeur peut être autorisé à verser à la commune une participation financière et précise, dans son dernier alinéa, "qu'en cas de restauration dans leur volume d'immeubles existants avec ou sans changement de destination n'entraînant pas de besoins nouveaux en stationnement, les dispositions qui précèdent n'auront pas à être appliquées, aucun emplacement nouveau de stationnement n'étant alors exigé" ;
Considérant que M. Y... a obtenu, par un arrêté du maire de la COMMUNE DU GRAU-DU-ROI en date du 24 janvier 1986, un permis de construire en vue de réaliser des travaux d'aménagement dans un immeuble dont il est propriétaire sur le territoire de la commune ; qu'une participation pour non-réalisation d'aires de stationnement d'un montant de 90 000 F a été mise à sa charge par l'article 4 de l'arrêté susmentionné, dont M. Y... a contesté le bien-fondé et qui a donné lieu, le 24 juin 1987, à la délivrance par le receveur-percepteur d'Aigues-Mortes d'un commandement de payer, dont M. Y... a demandé l'annulation ;
Considérant qu'il ressort des énonciations de l'arrêt attaqué que la cour administrative d'appel, après avoir analysé les travaux autorisés par l'arrêté du 24 janvier 1986 comme consistant en la transformation au premier étage de l'immeuble de M. Y... de salles de stockage en salles de restaurant, a retenu une qualification juridique inexacte en jugeant que ces travaux n'entraînaient aucun changement de destination et en en déduisant qu'ils n'exigeaient la délivrance d'aucun permis de construire ; qu'elle a en outre omis de se prononcer sur les travaux au rez-de-chaussée de l'immeuble mentionné par le permis de construire ; qu'elle ne pouvait dès lors légalement en déduire que la participation mise à la charge de M. Y... était privée de base légale ; que l'arrêt attaqué doit donc être annulé ;
Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de régler l'affaire au fond en application de l'article L. 821-2 du code de justice administrative ;
Sur la recevabilité de la demande de M. Y... devant le tribunal administratif de Montpellier :
Considérant qu'aux termes de l'article R. 332-23 du code de l'urbanisme : "Les litiges relatifs à la participation pour non-réalisation d'aires de stationnement sont de la compétence des juridictions administratives. Sans préjudice du recours pour excès de pouvoir susceptible d'être formé contre la décision d'octroi du permis de construire, les réclamations sont présentées, instruites et jugées selon les règles de procédure applicables en matière d'impôts directs" ;
Considérant que l'article R. 332-20 du code de l'urbanisme dispose que "la participation est recouvrée en vertu d'un titre de recette émis au vu du permis de construire par l'ordonnateur de la commune ( ...). Conformément à l'article R. 241-5 du code des communes, les poursuites pour son recouvrement ont lieu comme en matière d'impôts directs" ; que le recouvrement des produits communaux comme en matière d'impôts directs a pour seul objet d'étendre au recouvrement de ces produits les modalités d'exercice des voies d'exécution prévues pour les impôts directs ;
Considérant qu'il résulte des dispositions précitées du quatrième alinéa de l'article L. 421-3 du code de l'urbanisme que la participation pour non-réalisation d'aires de stationnement doit être regardée, non comme une imposition, mais comme une participation que la loi, dans les limites qu'elle définit, autorise la commune à percevoir sur le bénéficiaire du permis de construire à raison des équipements publics dont la réalisation est rendue nécessaire par la construction ; que, dans ces conditions, le fait que les poursuites pour le recouvrement de cette participation aient lieu, en application de l'article R. 332-20 précité du code de l'urbanisme, comme en matière d'impôts directs ne peut avoir pour conséquence de priver le redevable du droit de contester, à l'occasion d'un recours contre une mesure de recouvrement, la régularité ou le bien-fondé de la participation qui lui a été assignée, dès lors qu'il a introduit, conformément aux dispositions précitées de l'article R. 332-23 du code de l'urbanisme, une réclamation et que cette réclamation a fait l'objet d'une décision expresse ou tacite de rejet non définitive ;
Considérant que, à la suite du commandement de payer délivré, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, le 24 juin 1987, M. Y... a présenté le 4 juillet 1987 au directeur des services fiscaux du département du Gard une réclamation d'assiette que celui-ci a transmise au maire de la COMMUNE DU GRAU-DU-ROI le 15 juillet 1987 ; que M. Y... a saisi le 30 septembre 1987 le tribunal de grande instance de Nîmes d'une demande tendant à l'annulation du commandement de payer susmentionné ; que, par un jugement en date du 6 décembre 1989, le tribunal de grande instance de Nîmes s'est déclaré incompétent ; qu'il résulte de l'ensemble de ces circonstances que M. Y..., qui a saisi le tribunal administratif de Montpellier le 19 décembre 1989 a pu utilement, à l'appui de ce recours, contester le bien-fondé de la participation mise à sa charge, en se prévalant de l'illégalité dont serait entaché, selon lui, l'article 4 du permis de construire dont il était bénéficiaire ;
Sur la recevabilité de l'appel de M. Y... :
Considérant, en premier lieu, que le moyen tiré de ce que la requête de M. Y... serait dépourvue de timbre fiscal manque en fait ;
Considérant, en second lieu, que, si la requête dont M. Y... a saisi la cour administrative d'appel de Bordeaux a été présentée sans le ministère d'un avocat, le mémoire susvisé, enregistré au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat le 7 février 2000, par lequel M. Y..., après avoir conclu au rejet du pourvoi de la COMMUNE DU GRAU-DU-ROI dirigé contre l'arrêt de la cour administrative d'appel du 30 décembre 1997, reprend ses conclusions d'appel contre la participation qui a été mise à sa charge, a été présenté par un avocat au Conseil d'Etat ; qu'ainsi, la requête de M. Y... a été régularisée et doit être regardée comme recevable ;
Au fond :
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, notamment des pièces jointes à la demande de permis de construire de M. Y..., que celui-ci a sollicité l'autorisation, non seulement d'agrandir les fenêtres en façade du premier étage de son immeuble, mais aussi d'aménager, dans des locaux jusque là utilisés à des fins de stockage, deux salles de restaurant dont il fournissait les plans ; que de tels travaux étaient de nature, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, à entraîner un changement de destination du premier étage de l'immeuble de M. Y... et étaient donc, en application de l'article L. 421-1 précité du code de l'urbanisme, soumis à l'exigence d'un permis de construire ; que ces travaux entraînaient par ailleurs, en application des dispositions précitées de l'article UA 12 du règlement du plan d'occupation des sols de la COMMUNE DU GRAU-DU-ROI, des besoins nouveaux en stationnement et n'entraient donc pas dans les prévisions du dernier alinéa du même article ; qu'à cet égard, M. Y... ne saurait utilement se prévaloir de ce que ces travaux auraient été réalisés pour compenser la cessation d'exploitation d'un autre restaurant ;
Considérant, en revanche, que, si le maire de la COMMUNE DU GRAU-DU-ROI a entendu aussi, ainsi qu'il ressort des mentions figurant sur l'arrêté du 24 janvier 1986, autoriser, afin de les régulariser, des travaux réalisés quelques années plus tôt au rez-de-chaussée de l'immeuble de M. Y... afin de transformer un magasin et une boulangerie communiquant entre eux en une cafétéria libre-service, de tels travaux, qui ne pouvaient être regardés comme ayant eu pour effet de changer la destination des locaux en cause eu égard à leurs caractéristiques particulières et n'étaient donc pas soumis à l'exigence d'un permis de construire, ne pouvaient être légalement pris en compte pour déterminer les obligations de M. Y... en matière d'aires de stationnement ;
Considérant, dès lors, que M. Y... est fondé à demander la réduction des bases sur lesquelles la participation à laquelle il a été assujetti a été calculée, afin que soit pris en compte, non l'ensemble des travaux réalisés au rez-de-chaussée et au premier étage de son immeuble, mais le seul aménagement au premier étage de deux salles de restaurant d'une superficie totale de 65,70 m  ;
Considérant qu'en application de l'article UA 12 du règlement du plan d'occupation des sols précité, M. Y... n'était, compte tenu de ce qui précède, redevable que d'une participation correspondant à la non-réalisation de six places de stationnement ; que le montant de cette participation ayant été fixé, par une délibération du conseil municipal du Grau-du-Roi en date du 15 décembre 1983, à 7 500 F par place de stationnement non réalisée en zone UA, la participation due par M. Y... s'élevait, non à 90 000 F, mais à 45 000 F ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède qu'il y a lieu de ramener à 45 000 F la participation assignée à M. Y..., et de réformer en ce sens le jugement du tribunal administratif de Montpellier du 16 novembre 1994 ;
Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
Considérant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de condamner M. Y... à verser à la COMMUNE DU GRAU-DU-ROI la somme que celle-ci demandait devant la cour administrative d'appel de Bordeaux et la COMMUNE DU GRAU-DU-ROI à verser à M. Y... la somme que celui-ci demande devant le Conseil d'Etat ;
Article 1er : L'arrêt de la cour administrative d'appel de Bordeaux en date du 30 décembre 1997 est annulé.
Article 2 : La participation pour non-réalisation d'aires de stationnement mise à la charge de M. Y... par l'arrêté du maire du Grau-du-Roi en date du 24 janvier 1986 est ramenée à 45 000 F.
Article 3 : Le jugement du tribunal administratif de Montpellier en date du 16 novembre 1994 estréformé en ce qu'il a de contraire à la présente décision.
Article 4 : Les conclusions de M. Y... et celles de la COMMUNE DU GRAU-DU-ROI tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 5 : La présente décision sera notifiée à la COMMUNE DU GRAU-DU-ROI, à M. X... Palanque, au ministre de l'équipement, des transports et du logement et au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.