Conseil d'État · 8 / 3 SSR — 15 décembre 2000

Vu la requête, enregistrée le 14 octobre 1999 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par la FEDERATION NATIONALE DES FAMILLES DE FRANCE, dont le siège est ..., représentée par son président en exercice, domicilié en cette qualité audit siège ; la FEDERATION NATIONALE DES FAMILLES DE FRANCE demande :
1°) l'annulation de l'arrêté du 13 août 1999 du ministre de l'emploi et de la solidarité, du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, du ministre de l'équipement, des transports et du logement, du secrétaire d'Etat au logement et du secrétaire d'Etat au budget, modifiant l'arrêté du 29 juillet 1987 modifié relatif aux plafonds de ressources, ensemble son annexe I relative aux plafonds de ressources imposables ;
2°) la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 10 000 F en application des dispositions de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le code de la construction et de l'habitation ;
Vu l'article 31 de la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 ;
Vu la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;
Vu le décret n° 99-236 du 24 mars 1999 ;
Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ;
Après avoir entendu en audience publique :
- le rapport de M. Vallée, Auditeur,
- les conclusions de M. Bachelier, Commissaire du gouvernement ;
Considérant qu'aux termes de l'article L. 441 du code de la construction et de l'habitation : "L'attribution de logements locatifs sociaux participe à la mise en oeuvre du droit au logement, afin de satisfaire les besoins de personnes de ressources modestes et de personnes défavorisées./ L'attribution de logements sociaux doit notamment prendre en compte la diversité de la demande constatée localement : elle doit favoriser l'égalité des chances des demandeurs et la mixité sociale des villes et des quartiers ..." ; qu'en vertu de l'article L. 441-1 du code de la construction et de l'habitation, le décret en Conseil d'Etat qui détermine les conditions d'attribution des logements construits, améliorés ou acquis et améliorés avec le concours financier de l'Etat ou ouvrant droit à l'aide personnalisée au logement et appartenant aux organismes d'habitations à loyer modéré ou gérés par ceux-ci "prévoit qu'il est tenu compte notamment de la composition, du niveau de ressources et des conditions de logement actuelles du ménage, de l'éloignement des lieux de travail et de la proximité des équipements répondant aux besoins des demandeurs" ; que selon les dispositions de l'article R. 441-1 du même code issues de l'article 1er du décret n° 86-670 du 19 mars 1986 : "Les organismes d'habitation à loyer modéré attribuent les logements visés à l'article L. 441-1 aux bénéficiaires suivants : 1° Les personnes physiques admises à séjourner régulièrement sur le territoire français ..., dont les ressources n'excèdent pas des limites fixées pour l'ensemble des personnes vivant au foyer, compte tenu des personnes à charge, par arrêté conjoint du ministre chargé du logement, du ministre chargé de l'économie, des finances et du ministre chargé de la santé" ;
Considérant que l'article 1er de l'arrêté du 29 juillet 1987 modifié pris pour l'application de ces dispositions énonce que les plafonds des ressources pour l'attribution des logements des organismes d'habitations à loyer modéré sont fixés pour l'ensemble des personnes vivant au foyer, compte tenu des personnes à charge et en fonction de la catégorie du ménage ainsi que de la région d'implantation du logement ; que l'article 2 du même arrêté définit, en fonction du nombre de personnes vivant au foyer et de la composition de la famille, six catégories de ménages ; que les annexes I et II dudit arrêté déterminent les plafonds de ressources imposables applicables par catégorie de ménages et par zone géographique, respectivement, d'une part, pour les logements autres que ceux mentionnés à l'article R. 331-1 du code de la construction et de l'habitation et, d'autre part, pour les logements mentionnés au deuxième alinéa dudit article ("PLA à loyer minoré et PLA d'intégration") ; que l'arrêté du 13 août 1999, dont la FEDERATION NATIONALE DES FAMILLES DE FRANCE demande l'annulation au Conseil d'Etat, modifie l'arrêté du 29 juillet 1987 modifié relatif aux plafonds de ressources et, fixe, par une annexe I nouvelle, des plafonds de ressources définis par catégories de ménages et par zones géographiques applicables, en réduisant de cinq à trois le nombre desdites zones et en majorant certains plafonds précédemment en vigueur ;
Sur la légalité externe :
Considérant qu'aux termes de l'article 31 de la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions : "Les associations de défense des personnes en situation d'exclusion par le logement sont consultées aux plans national, départemental et local sur les mesures visant à la mise en oeuvre du droit au logement. Un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions d'application du présent article" ;
Considérant, toutefois, que si une loi une fois promulguée devient exécutoire à partir du moment où sa promulgation est connue, son entrée en vigueur se trouve différée lorsque la loi contient des dispositions subordonnant expressément ou nécessairement son exécution à une condition déterminée ; que les dispositions de l'article 31 de la loi du 29 juillet 1998 ne sont pas suffisamment précises pour que leur application soit possible sans qu'aient été préalablement déterminées par décret en Conseil d'Etat les conditions de cette application ;
Considérant sans doute, que le décret en Conseil d'Etat n° 99-236 du 24 mars 1999, pris sur le fondement de l'article 31 de la loi du 29 juillet 1998, a élargi la composition du Conseil national et des conseils départementaux de l'habitat pour y assurer une représentation des associations mentionnées audit article et permettre ainsi leur consultation sur celles des mesures visant à la mise en oeuvre du droit au logement pour lesquelles l'avis de ces instances est sollicité ;
Mais considérant qu'en vertu des dispositions combinées des articles R. 361-2, L. 361-1 et L. 361-2 du code de la construction et de l'habitation, la compétence consultative du Conseil national de l'habitat ne s'étend pas aux question relatives aux conditions d'attribution des logements relevant de la législation sur les habitations à loyer modéré ;
Considérant, par ailleurs, que si l'arrêté attaqué a été pris après avis du comité permanent du Conseil supérieur des habitations à loyer modéré conformément aux articles R. 461-1 et R. 461-6 du code précité, il ne résulte d'aucune disposition du décret du 24 mars 1999, ni d'aucun autre texte que la composition de cette instance ait été symétriquement modifiée pour y assurer une représentation des associations de défense visées à l'article 31 de la loi du 29 juillet 1998 ou, qu'à défaut, ait été mise en place une procédure qui eût permis une consultation de ces associations autrement que par leur participation au Conseil supérieur des habitations à loyer modéré ;
Considérant, dans ces conditions, qu'à la date à laquelle l'arrêté litigieux est intervenu et alors même qu'il édicte des mesures qui participent à la mise en oeuvre du droit au logement, l'absence de consultation préalable des associations mentionnées à l'article 31 de la loi du 29 juillet 1998 n'a pas entaché d'illégalité ledit arrêté ;
Sur la légalité interne :
Considérant que, contrairement à ce que soutient la requérante, d'une part, les dispositions précitées de l'article R. 441-1 du code de la construction et de l'habitation, issues du décret en Conseil d'Etat n° 86-670 du 19 mars 1986, donnaient compétence aux auteurs de l'arrêté du 29 juillet 1987, dans le respect des conditions qu'elles-mêmes énonçaient sur le fondement de l'article L. 441-1 du même code, pour définir une classification des ménages en vue de la fixation des plafonds de ressources applicables ; que, d'autre part, en classant dans la même catégorie, à nombre d'enfants égal, les ménages composés d'un seul parent et les ménages dont les deux parents vivent au foyer, l'arrêté du 29 juillet 1987, eu égard à la situation difficile des familles monoparentales et aux objectifs définis par les dispositions précitées de l'article L. 441 du code de la construction et de l'habitation, n'a pas méconnu le principe d'égalité ; qu'ainsi le moyen tiré, par voie d'exception, de l'illégalité de l'arrêté du 29 juillet 1987 doit, en tout état de cause, être écarté ;
Considérant qu'il résulte des dispositions de l'article L. 441 du code de la construction et de l'habitation que la diversité de la demande constatée localement et l'objectif d'égalité des chances entre les demandeurs doivent être pris en compte pour l'attribution des logements sociaux ; que les logements auxquels correspondent les plafonds de ressources imposables définis à l'annexe I de l'arrêté du 29 juillet 1987 modifié ("PLA à loyer minoré") étant différents des logements auxquels correspondent les plafonds de ressources définis à l'annexe II ("PLA d'intégration"), l'arrêté attaqué n'a pas porté atteinte au principe d'égalité en définissant, à l'annexe I, une modulation desdits plafonds plus accusée qu'à l'annexe II en vigueur ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la FEDERATION NATIONALE DES FAMILLES DE FRANCE n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté attaqué ;
Sur les conclusions de la FEDERATION NATIONALE DES FAMILLES DE FRANCE tendant à l'application des dispositions de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 :
Considérant que les dispositions de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 font obstacle à ce que l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, soit condamné à payer à la fédération requérante la somme qu'elle demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ;
Article 1er : La requête de la FEDERATION NATIONALE DES FAMILLES DE FRANCE est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à la FEDERATION NATIONALE DES FAMILLES DE FRANCE, au ministre de l'emploi et de la solidarité, au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et au ministre de l'équipement, des transports et du logement.