Conseil d'État · 1 / 2 SSR — 27 juillet 2001

Vu la requête, enregistrée le 20 février 2001 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour l'UNION NATIONALE DES MUTUELLES RETRAITE DES INSTITUTEURS ET FONCTIONNAIRES DE L'EDUCATION NATIONALE ET DE LA FONCTION PUBLIQUE, dont le siège est ... ; l'Union demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler la décision n° 2000/11 du 13 novembre 2000 par laquelle la commission de contrôle des mutuelles et institutions de prévoyance lui a enjoint, d'une part, de présenter au plus tard le 30 juin 2001 un programme de modification de son fonctionnement et, d'autre part, de corriger l'information donnée à ses adhérents ;
2°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 25 000 F au titre de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991  ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le code de la mutualité ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Boulouis, Maître des Requêtes,
- les observations de la SCP Delaporte, Briard, avocat de l'UNION NATIONALE DES MUTUELLES RETRAITE DES INSTITUTEURS ET DES FONCTIONNAIRES DE L'EDUCATION NATIONALE ET DE LA FONCTION PUBLIQUE,
- les conclusions de Mlle Fombeur, Commissaire du gouvernement ;
Considérant que l'UNION NATIONALE DES MUTUELLES RETRAITE DES INSTITUTEURS ET FONCTIONNAIRES DE L'EDUCATION NATIONALE ET DE LA FONCTION PUBLIQUE (UNMRIFEN-FP) demande l'annulation de la décision n°2000/11 du 13 novembre 2000 par laquelle la commission de contrôle des mutuelles et institutions de prévoyance lui a enjoint d'une part, de présenter au plus tard le 30 juin 2001 un programme de modification de son fonctionnement et, d'autre part, de corriger l'information donnée à ses adhérents ;
Sur la légalité de la décision attaquée en tant qu'elle enjoint à l'UNMRIFEN-FP de présenter un programme de redressement d'ici le 30 juin 2001 lui permettant soit de fonctionner conformément aux dispositions des articles R. 323-1 à R. 323-5 soit de respecter les règles générales applicables aux caisses autonomes mutualistes :
En ce qui concerne la légalité externe :
Considérant qu'aux termes de l'article L.531-3 du code de la mutualité : "Lorsque le fonctionnement d'une mutuelle n'est pas conforme aux dispositions du présent code ou aux dispositions de ses statuts ou qu'il compromet son équilibre, la commission peut enjoindre à la mutuelle de présenter un programme de redressement ( ...)"  ; qu'aux termes du premier alinéa de l'article L.531-1-6 du même code : "En cas de contrôle sur place, un rapport est établi. Si des observations sont formulées par le vérificateur, il en est donné connaissance à la mutuelle. La commission prend connaissance des observations formulées par le vérificateur et des réponses apportées par la mutuelle." ; qu'aux termes de l'article L.531-6 du même code : "Dans tous les cas mentionnés aux articles L.531-2, L.531-3, L.531-4 et L.531-5, la commission statue après une procédure contradictoire" et qu'aux termes de l'article R. 531-4 du même code : "Lors de l'audition, le rapporteur ( ...) présente l'affaire./Le Président peut faire entendre toute personne dont il estime l'audition utile. Le secrétaire général et le commissaire du gouvernement peuvent présenter des observations.( ...)" ;
Considérant, en premier lieu, qu'il est constant que, conformément aux dispositions précitées de l'article L.531-1-6 du code de la mutualité, les observations formulées en juillet 1999 par la mission de contrôle de l'UNMRIFEN-FP diligentée par la commission de contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance et qui sont à l'origine de la décision attaquée ont été portées à la connaissance de la requérante qui y a répondu ; qu'ainsi, comme l'exigent les dispositions précitées de l'article L.531-6 du même code, la décision de la commission a été prise à l'issue d'une procédure contradictoire ; qu'est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée la circonstance que n'auraient pas été respectées les dispositions du règlement intérieur de la commission prévoyant le respect d'une procédure dite "en trois colonnes" pour l'établissement du rapport qui ont d'ailleurs été abrogées en juin 1999 ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions instituant une procédure contradictoire doit être rejeté ;
Considérant, en second lieu, qu'il résulte de la combinaison des articles R.531-1, deuxième alinéa, R.531-2, R.531-4 , R.531-5 et R.531-6 du code de la mutualité que les règles de procédure prévues par ces dispositions ne s'appliquent que lorsque la commission susmentionnée statue en matière disciplinaire ; que la décision par laquelle la commission enjoint à une mutuelle, en application de l'article L.531-3 précité, de présenter un programme de redressement ne constitue pas une sanction disciplinaire ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que cette décision serait intervenue en méconnaissance des dispositions de l'article R.531-4 prévoyant que le commissaire du gouvernement peut présenter des observations est inopérant ;
En ce qui concerne la légalité interne :
Considérant qu'aux termes de l'article R. 323-1 du code de la mutualité : "les caisses autonomes assurant la couverture du risque vieillesse par répartition à la date du 31 juillet 1988 sont seules autorisées à exercer cette activité dans les conditions prévues au présent chapitre" ; qu'aux termes de l'article R. 323-3 du même code "les mutuelles ou les unions affiliées au groupement mutualiste gestionnaire de la caisse autonome doivent passer avec ce gestionnaire un contrat prévoyant le versement de cotisations pendant 5 ans au moins. Ce contrat peut être dénoncé avant la fin de chaque exercice annuel, moyennant un préavis de 5 ans." ; qu'aux termes de l'article R.323-4 du même code : " l'arrêt du versement des cotisations que doit acquitter une mutuelle ou une union affiliée entraîne la suspension ou suppression du service à la catégorie de bénéficiaires correspondants dans les conditions fixées par le règlement de la caisse autonome./Les versements antérieurs restent définitivement acquis à la caisse." ;
Considérant qu'il résulte de ces dispositions que, pour pouvoir exercer son activité dans les conditions prévues aux articles R. 323-2 à R. 323-5, le gestionnaire d'une caisse autonome proposant des produits de retraite par répartition à la date du 31 juillet 1988 doit être en mesure, pour l'application de l'article R. 323-3, de suspendre ou de supprimer le service des allocations aux adhérents ou groupes d'adhérents d'une mutuelle lorsque celle-ci cesse de verser les cotisations déterminées par le contrat qu'elle a passé avec celui-ci en application de l'article R.323-3  ; que ces dispositions excluent donc que les cotisations, qui doivent être acquittées en application de ce contrat, par la mutuelle affiliée au gestionnaire de la caisse, soient versées directement à celui-ci par les adhérents ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier et n'est d'ailleurs pas contesté que les souscriptions au produit dit "complément de retraite des fonctionnaires" (CREF), géré par la caisse autonome mutualiste de l'UNMRIFEN-FP sont effectuées directement par les bénéficiaires, dont les cotisations ne sont pas encaissées par la mutuelle adhérente mais directement par la caisse autonome de l'UNMRIFEN-FP ; qu'en estimant que ce mode de fonctionnement n'était pas conforme aux articles R. 323-3 et R. 323-4 en ce qu'il prévoit le paiement direct des cotisations à la caisse autonome et ne permet pas de tirer les conséquences qu'un arrêt du versement de ses cotisations par un adhérent peut avoir sur le groupe auquel il appartient et en ce qu'il relève au surplus que le départ de la fonction publique d'un adhérent ne remettait pas en cause son adhésion au produit CREF et que les conjoints non fonctionnaires peuvent y adhérer, la commission précitée, qui n'a entaché sa décision d'aucune contradiction de motifs, n'a commis aucune erreur de droit; qu'elle a pu, par suite, sans se livrer à aucune appréciation d'opportunité et alors même que l'Union requérante respecte les exigences de provisionnement fixées par l'article R. 323-5 légalement estimer que l'Union requérante ne fonctionnait pas dans des conditions conformes au code de la mutualité et lui enjoindre, avant toute sanction disciplinaire, sur le fondement de l'article L.531-3 du code de la mutualité et sans méconnaître un principe d'autogestion des mutuelles, de présenter un programme de redressement consistant soit à appliquer effectivement les articles R.323-2 à R.323-5 précités, soit à respecter les règles générales applicables aux caisses autonomes mutualistes ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les conclusions de l'UNMRIFEN-FP tendant à l'annulation de la décision attaquée en tant qu'elle enjoint à la requérante de présenter un programme de redressement d'ici le 30 juin 2001 lui permettant soit de fonctionner conformément aux dispositions des articles R. 323-1 à R. 323-5 soit de respecter les règles générales applicables aux caisses autonomes mutualistes doivent être rejetées ;
Sur la légalité de la décision attaquée en tant qu'elle enjoint à l'UNMRIFEN-FP de corriger les inexactitudes ou ambiguïtés relevées dans différents supports d'information destinés aux adhérents :
Sans qu'il soit besoin d'examiner les moyens de la requête sur ce point  :
Considérant qu'aux termes de l'article R.321-7 du code de la mutualité : "Les conventions, documents publicitaires, notes d'information ou tous autres documents établis ou émis par ou pour une caisse autonome mutualiste doivent être communiqués, sur sa demande, au ministre chargé de la mutualité. Le ministre peut prescrire les rectifications ou modifications de ces documents qu'exige la réglementation en vigueur, notamment celle concernant la protection des consommateurs" ;
Considérant que si la commission susmentionnée qui, aux termes de l'article L.531-1-1 du code de la mutualité "veille au respect par les mutuelles des dispositions législatives et réglementaires qui leur sont propres" peut attirer l'attention du ministre sur la non conformité aux lois et règlements des documents mentionnés à l'article R. 321-7 précité, elle est en revanche incompétente pour en prescrire la modification ou la rectification qui relèvent, en application de l'article R.321-7, du seul ministre chargé de la mutualité ; qu'ainsi, en enjoignant à l'UNMRIFEN-FP de corriger les inexactitudes ou de lever les ambiguïtés relevées par elle sur différents supports d'information, la commission de contrôle a entaché sa décision d'incompétence ; que, par suite, l'Union requérante est fondée à demander, dans cette mesure, l'annulation de la décision attaquée ;
Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article 75.I de la loi du 10 juillet 1991 reprises à l'article L.761-1 du code de justice administrative  :
Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de condamner l'Etat à verser à l'UNMRIFEN-FP la somme de 10 000 F au titre des frais engagés par elle et non compris dans les dépens ;
Article 1er  : La décision n° 2000/11 du 13 novembre 2000 de la commission de contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance est annulée en tant qu'elle a enjoint à l'UNMRIFEN-FP de corriger l'information donnée à ses adhérents.
Article 2  : L'Etat versera à l'UNMRIFEN-FP la somme de 10 000 F au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative.
Article 3  : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.
Article 4  : La présente décision sera notifiée à l'UNMRIFEN-FP, à la commission de contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance et au ministre de l'emploi et de la solidarité.